論政府對民辦學校的再規制

康濤

摘要：政府規制是政府的一種治理工具，以彌補市場缺陷、矯正市場失靈為目的。政府對民辦學校進行規制的基本目標就是要確保其公益性的發揮和實現。政府在行政管理過程中對民辦學校的監管失靈主要表現在：功利主義的管理理念、控制主義的管理目的、行政主義的管理方式和形式主義的管理手段。政府應將自身置于社會之中去進行規制，實現規制與被規制的互動，在信息交流和互動中提升對民辦學校的管理水平和規制質量，從而使規制成為引導民辦學校發展，而不僅僅是控制的治理工具。政府對民辦學校的規制也應當依法進行，以尋求政府規制的法治化，為我國民辦學校的自主發展提供穩定、持續的法治支持。

關鍵詞：政府規制；民辦學校；教育管理；法治化

規制是指依據一定的規則對構成特定社會的個人和構成特定經濟的經濟主體的活動進行限制或鼓勵的行為。[1]政府規制緣起于糾正自然壟斷、負外部性、委托—代理關系的信息不對稱以及部分內部性問題等市場失靈現象。政府規制的主體是政府行政機關，這些行政機關通過立法或其他形式被授權，通常被稱為規制者；政府規制的手段是各種規則，明確規定了限制被規制者的某些決策，如何限制以及被規制者違反規則將受到的各種制裁。[2]政府規制是政府的一種治理工具，以彌補市場缺陷、矯正市場失靈為目的，但不完全市場和不充分信息的問題無論在公共部門還是在私人部門都是普遍存在的。政府規制（government regulation）的內涵在現當代意義上差不多等同于國家干預，政府規制制度的產生有深刻的經濟、政治和社會根源。

美國被公認為是最早產生政府管制制度的國家，也是政府管制最為成熟的國家。[3]美國西北大學凱洛格管理學院終身教授史普博在其著作《管理與市場》中提到，政府規制是行政機構制定并執行的直接干預市場機制或間接改變企業和消費者供需決策的一般規則或特殊行為。[4]根據規制目標的區分，政府規制理論經過了公共利益規制理論、利益集團規制理論以及動態博弈的均衡規制理論幾個發展階段。在這些理論的支持下，發達國家關于公共事業運營實踐，大致經歷了私有運營—收歸國有規制—市場化放松規制—競爭與規制并存的公私合營的演進路徑。[5]我國學術界將政府規制與政府管制和政府監管的涵義統一看待，可將其理解為政府運用公共權力，通過制定一定的規則，對個人和組織的行為進行限制與調控，可將其視為政府向社會提供的一種特殊公共產品。[6]教育作為政府提供的公共產品之一，如果沒有政府的有效教育供給，許多個人所擁有的自然稟賦和才能也許都無法得到有效的開發和利用，無法成為個人謀求全面發展的幸福手段，社會的持續發展也將因缺乏基礎而無法實現。

一、政府對民辦學校規制的基本目標

教育作為一種公益性事業，不能簡單地等同于一般的商品，單一的市場渠道不能平衡社會對教育的供求關系。為了保證教育的公益性，政府必須對民辦教育市場的介入做出必要的限制，必須對辦學者的行為進行必要的規范，確保民辦學校公益性的發揮。[7]基于此，政府對民辦學校進行規制的基本目標就是要確保其公益性的發揮和實現。《教育法》第八條規定：“教育活動必須符合國家和社會公共利益。”為了確保教育的公益性，該法第二十五條規定：“國家鼓勵企業事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構。”《民辦教育促進法》第三條規定：“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分。”但是，我國民辦學校并沒有和公辦學校一樣被視做事業單位對待，在法人登記時被界定為“民辦非企業法人單位”。民辦學校和公辦學校的基礎性是相同的，都有不同程度的公益屬性，它們的不同點在于市場性的差異。完全公共屬性的公辦學校本身不具有市場性，其辦學行為、產品不能進入市場，只是在某些辦學環節中與市場有關聯；而民辦學校的市場性則非常鮮明，相當程度的辦學要素需要從市場獲得，因此民辦學校的市場性必須得到保證，但這并不意味著營利性的民辦學校教育質量一定無保障。市場的一般規律是，高質量才有高盈利，學校有創新、有價值才能得到更多的顧客。

因此，即便是營利性的民辦學校，也并不意味著它的教育質量低劣。不論是公辦學校還是民辦學校，其所提供的教育服務都具有公益性。由于民辦教育具有公益性，其邏輯推論是民辦教育也應當像公辦學校一樣獲得政府的許可和支持。從公益性的角度看，保護和擴大社會公共利益是政府最重要的職責之一，公益性程度是政府財政支持與否的重要依據，公益性程度越高，政府支持的力度也應該越大。因此，政府應當進一步激發民辦學校的教育活力，滿足人民群眾多層次、多樣化的教育需求，形成以政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發展的格局。

二、政府管什么：外部監管失靈

公共選擇學派主要代表人物美國著名經濟學家詹姆斯·麥吉爾·布坎南和戈登·塔洛克首先提出了政府失靈理論，認為政府失靈就是指政府難以按照社會福利最大化原則行事。也就是說，政府并不能利用國家強制力主動糾正市場失靈或市場缺陷，也不能實現社會資源最優配置，不僅不能糾正市場失靈或市場缺陷，反而會扭曲資源配置。[8]美國國家公共行政研究院院士戴維·L·韋默與加拿大蒙·弗雷澤大學商學院教授艾丹·R·維寧在合著的《政策分析——理論與實踐》中提出：在市場經濟條件下，政府由于自身的局限性和外部約束因素的乏力，在行政管理過程中所出現的負面效應被認為是其失靈表現。[9]結合上述理論的提出，研究認為我國政府對民辦學校的監管失靈主要表現在：功利主義的管理理念、控制主義的管理目的、行政主義的管理方式和形式主義的管理手段。

（一） 功利主義導致的職能錯位

1.職能錯位的混亂現象

首先是職能主體錯位，即本應由民辦學校推動運行的職能卻由地方政府代行其事，本應交由市場進行基礎性資源配置的權力卻攬于政府手中。利用行政權力左右民辦學校的辦學理念，造成了學校本身發展思路上的困厄。其次是職能規范錯位，即權力規范與非權力規范人為混淆，或是將權力規范化做非權力規范，或是將非權力規范當做權力規范。我國民辦學校的外部監管主體涉及教育主管部門、財政部門、公安部門、安全生產監管、價格主管部門、衛生部門、質檢、食品藥品監管部門等行政部門。錯綜復雜的行政機構在同一狹窄市場空間里同步執法，容易導致各自為政、自成體系、互不協調、互不配合甚至相互推諉。endprint

2.問題產生的原因分析

從管理實踐上分析，政府對民辦學校監管上的職能錯位，其背后的成因是功利主義下的經濟動機和行政考核。政府的運行需要雄厚的經濟支持，由于政府財權與事權常常表現出不對等的狀態，而且政府機構工作人員也都是理性的“經濟人”，他們為了實現自身利益的最大化，往往偏向于有經濟實力且愿意給予政府經濟支持的部門，樂于涉足可以帶來豐厚利益的領域。在中央集中制度安排下，地方政府的目標是追求“晉升業績最大化”。[10]行政考核上，統計數字、書面報告以及領導的肯定作為考核、獎懲、提拔干部的主要功績依據。受利益機制的驅動，為了能夠通過考核、獲得升遷，一些政府機構工作人員將“備考”精力放在上級官員感興趣或者是容易出成績、有效益的職能履行上，投上級所好，為上級“服務”，而對公共服務的提供、實際工作成果的檢驗以及民眾的評價則不予理會。由于管理角色不清、監管理念錯位、職能權責不明，致使在民辦學校管理工作中機制僵硬、管理不順，政府職能的越位干涉導致多頭審批、多頭管理或只批不管、只收費不管理的混亂局面。政府監管上的職能錯位不僅不利于市場主體合理的規制預期，而且還不適當地增大了市場交易的成本。

（二） 控制主義導致的職能越位

1.職能越位的負面效果

一是“官本位”思想下的權力濫用。李克強總理曾對政府的“控制主義”提出過嚴厲批評：“我們有些時候，地方自己創造了很好的經驗，值得推廣。結果只要一總結經驗，政府就要拿過來，要推廣就要先審批！一些政府工作人員總是習慣于什么都要管起來，這種方式必須要改！”[11]我國政府部門的一些管理者仍然習慣于按傳統行政思維去管理市場，行政審批的不合理和過多過濫，就是政府取代市場的典型表現。過多過濫的行政審批不僅妨礙了市場機制作用的有效發揮，而且在一定程度上成為行政職權尋租和腐敗滋生的土壤。

二是職能范圍越位。雖然近年來逐漸清晰了民辦學校審批職責，但在管理上，不同的地區教育主管部門所直接管理的單位設置和職能又各不相同，有些地方管理職責和管理分工又不明確，致使在管理上存在職能越位的現象。由于缺乏相應的管理標準和監督評價體系，導致民辦學校管理工作中出現職權交叉、管理滯后，有利大家爭、無利大家推等不作為、亂作為的管理弊端。

2.問題產生的原因分析

中國傳統的人治思想，濃重的官本位意識，導致了政府對民辦學校管理上的“控制主義”。政府過分強調自己的功用，對市場活動指手劃腳，限制了市場作用的發揮，甚至以行政力量代替市場機制。受傳統計劃經濟的影響，我國實行了多年的高度集中的計劃經濟體制，中央政府擁有絕對的權力，政府職能無限膨脹。社會轉型時期，政府職能內涵及其結構理應轉換和重組，而內含著“政府萬能”和“無限責任”的傳統統治理念仍根深蒂固。政府仍被視為是國家和社會公共事務的唯一管理主體和權力中心；政府運用國家賦予的強制性力量來汲取和整合一切資源，包攬一切國家和社會公共事務；政府通過政治性權威和指令性政策，自上而下地單向運行政府權力，負責一切公共物品和公共服務的生產和提供。在民辦教育領域，以命令和服從關系為主要特征的教育行政理念影響深遠，教育行政部門總是試圖通過無所不包的行政命令來實現對民辦高等教育的全面控制。由此，政府職能的全面擴張，即政府角色的“越位”難以避免。[12]

此外，缺乏嚴明的法律和強有力的監督約束機制是政府“控制主義”蔓延的另一成因。正如法國著名的啟蒙思想家孟德斯鳩所指出的那樣：“一切有權利的人都容易濫用權力，這是萬古不移的一條經驗，有權利的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止。”我國目前還沒有專門的法律對政府的職能范圍和履行過程及方式做具體的限定，現有的監督約束機制也極不健全，行政監督的渠道不暢；監管主體缺乏應有的地位和獨立性，無法規范和約束政府工作人員的行為，而且許多監督形式軟弱無力；監督信息不對稱，缺乏開放性和透明度，立法機關和公民很難有效地對政府機構和官員進行監督。[13]政府集權往往導致權力濫用，要防止濫用權力必須以權力制約權力。行政權是一種國家賦予的支配他人的力量，如果對行政機關及其工作人員的活動不加以嚴明地監控，權力極易被濫用，造成對管理客體的侵犯。

（三） 行政主義導致的能力不足

1.能力不足的實踐表征

結構—功能主義的創立者阿爾蒙德曾提出，政府能力是指政府能否成功地適應環境挑戰的程度。[14]在傳統行政管理的慣性思維下，政府往往強制性采用行政方式來管理教育教學這種專業性的工作，常常導致行政強制與專業自主之間的沖突，雖然能夠使教育教學活動有序進行，但過于依賴行政權威，容易導致政府管理實踐中的“行政主義”。

從民辦學校的管理實踐來看，政府雖履行了行政職能，但局限于行政框架之內，致使服務能力有限，對行政工具的使用和把握單一且缺乏專業性，如對準入規制、價格規制和質量規制之間的關系缺乏協調措施，激勵相容度不夠。如一些地方制定出的規制政策原則性規定多，針對性弱，更多體現了對上級政策法規的復制，不能滿足社會對民辦學校的管理需求，利益相關者的權益無法得到保證。僅僅依靠行政力量管理民辦教育，會造成民辦學校在辦學上因循守舊和呆板僵硬，而且容易出現行政權力干預專業權力的現象。當政府行政權力超出了一定的邊界成為民辦教育領域的支配力量時，就會造成行政化的問題。

2.問題產生的原因分析

在傳統行政管理思想的影響下，“科層取向”一直是民辦學校管理中的強勢模式。基于“專門化”、“等級制”、“技術化”、“非人格化”等基本思想的“科層制”，在為現代社會的組織管理提供有效工具的同時，在現實的民辦學校管理實踐中逐漸陷入了“管理主義”的泥沼，如規矩越多越好、要求越高越好、考核指標越量化越好等，由此造成管理思想僵化、制度和考核指標非人性化、管理過程機械化操作等弊端。政府組織被更多地視為設定職能、授予權力和正式結構的結合體，而不是一個服務體，在管理上，也是講求計劃和控制功能，視組織成員和民眾為管制的對象和客體，而忽視了為民眾的服務功能。[15]endprint

在傳統行政理念中，政府扮演了生產者、監督者、控制者的全能角色，既是掌舵者，也是劃槳者，政府作為社會唯一的權力中心，所有的社會資源由其壟斷支配，它可以對所有的社會領域的事務進行管制或強制干預。[16]在政治博弈中，政府考慮的是如何平衡利益沖突，而非實現社會的共同利益。[17]其結果是，政策總是有利于政治影響力較大的一方，而不利于政治影響力較小的另一方。結果導致政府政策或者對少數人極其有利而輕微地損害大多數人的利益，或者對大多數人帶來少許好處而嚴重損害少數人的利益。

（四） 形式主義導致的職能缺位

1.職能缺位的突出隱患

古典經濟學的奠基人亞當·斯密指出，市場機制是一只“看不見的手”，可以實現資源的最優配置。[18]但在實踐中，市場機制并不總是萬能的，它也存在自身無法或暫時難以克服的缺陷，這就要求政府在市場失靈的情況下適時干預。政府職能“缺位”主要指政府該管的沒管或沒管到位。

首先是規劃管理上的缺位。目前，國家層面缺乏對民辦學校的戰略規劃，究竟民辦學校與公辦學校的結構比例應該如何控制，怎樣進行戰略布局，實現協同發展，促進我國整體教育發展進程，都沒有具體的指導。另外，缺乏戰略眼光，也無形中對發展中存在的危機不敏感，不能控制辦學可能存在的風險。一些地市政府近些年雖然提出過民辦學校發展的構想，但并未形成具體的規劃，也沒有具體明確的發展目標，對于如何進行戰略定位、實施發展構想、改進提高民辦學校整體發展狀況，沒有清晰的思路和設定。政府在民辦學校管理上缺乏規劃，但“喊口號”、“定計劃”等“形式主義”的“假大空”現象則層出不窮。

其次，政府維護公平競爭的職能缺位。部分民辦學校虛假廣告、搶奪生源、惡性競爭等行為破壞了“統一、公開、公正”的市場競爭原則與環境，是對教育經營權的一種蔑視和掠奪，也是對建議市場作為資源配置基礎要素的排斥和壓抑，不利于真正民辦學校市場主體的培育。此外，地方政府在“政策解讀”和“政績”上的“偏好”，導致了對民辦學校財政資助上的缺位和人為的競爭環境不平等。這些現象不但不能幫助地方政府有效地保護和促進地方教育、文化、經濟的發展，反而破壞了市場的競爭秩序，妨礙了地區的經濟文化繁榮。

2.問題產生的原因分析

任何管理的政策、制度規范都存在著形式合理性和實質合理性的問題。形式合理性并不能帶來所謂的實質合理性。即使理論上是最完美的制度，也可能在實踐運作中挫傷為其帶來意義的目的與價值。如果僅僅拘泥于形式上的完善和精確，沒有對形式合理性所表現出來的規范和技術做出批判性的思考和價值的審視的話，一味追求形式上的東西，就會產生形式主義的問題。[19]由于各地各級政府對民辦學校的價值期待不同，對其發展的關注、重視程度也不同。從政府所制定的相關規劃與現實執行對比來看，基本上都是“雷聲大雨點小”、“虎頭蛇尾”。大多數的發展規劃沒有真正成為決策依據，其戰略性的發展規劃缺少年度性或階段性執行計劃，缺少規劃和計劃執行情況評估、反饋、監督，缺少依據評估監督對規劃和計劃提供建設性補充，缺少相應配套的法規、機制保障等，使政府規劃、宏觀調控流于形式主義。

其次，對政府職能部門的外部監督除了國家司法機關的監督，還應該包括社會團體監督、人民群眾的監督和社會輿論的監督等。目前我國政府外部監督機制不健全，這就為掌權者行政不作為、有法不依、執法不嚴，或隨心所欲干涉市場、甚至人為造租、尋租創造了條件。政府與民辦學校之間缺乏互動的合作平臺基礎和渠道機制，致使管理的難度相對較大。健全的中介組織是構建良好的公共治理制度的不可或缺的重要環節，是避免“政府失靈”和“市場失靈”的重要方面。[20]目前，我國各地已形成網絡狀的高等教育社會組織，但是，它們大多掛靠在教育行政機關之下，其應有的咨詢、協調、評估、監督、考核等服務功能作用未能充分發揮出來。

三、智慧型規制：政府治理工具的創新

政府規制是法律授權的政府規制機構，依照一定的法規對被規制者（主要是企業）所采取的一系列行政管理與監督行為，它是政府向社會提供的一種特殊公共產品。[21]傳統的公共利益規制理論以市場失靈和福利經濟學為基礎，認為由于外部性、壟斷等市場失靈現象影響了資源配置效率，降低了社會福利，因此有必要由政府對此進行干預。[22]政府作為公共利益的代表，會從公共利益出發對市場進行規制，如限制壟斷高價、征收庇古稅、確定環境質量標準及服務條件等，目的就是為了防止企業利用市場優勢地位制定壟斷高價，損害社會福利，同時完善市場環境，保障市場競爭，以緩解市場失靈和提高社會福利水平。[23]但暴露出的缺乏競爭、效率低下、成本較高、服務質量較低等問題，使得人們開始對政府規制的效果產生質疑。

威爾遜的“價值中立”、韋伯的“理性官僚制”以及泰勒的科學管理理論把效率作為終極性價值來敬仰，認為效率是最大的善。新公共行政學派批判傳統公共行政效率至上的工具理性，反對政治—行政二分法，質疑非人格化的理性官僚制的合理性和合法性，倡導社會公平的價值訴求，但這并不意味著他們是完全排斥效率觀的。他們并不是否定效率本身，相反，他們提出的回應性政府的構建、社會價值公平的分配、對弱勢群體利益的關注、集合機會公平和結果公平的社會公平制度的建立都離不開政府部門高效的運作和管理，而社會公平的體現之一——政府組織內部管理的公平——也在一定程度上反映了政府部門重視內部管理的效率。[24]英國學者克里斯托弗·胡德在《監管政府：節儉、優質與廉政體制設置》一書中，從監管角度討論歐洲公共管理中政府行為的問責和制約機制，發現政府站在引導社會發展的過程中，采用的監管總是難以脫離“解除規制”與“增加監管”的鏡像式發展悖論。[25]

我國學者在政府規制改革方面的基本共識是：我國從計劃經濟體制下轉化過來的政府規制觀念、體制、結構等存在諸多問題，改革迫在眉睫；但我國政府規制改革的基本模式應區別對待，采取放松與強化并重的策略；改革的基本方向是合理、高效、法定、公正、獨立。[26]張康之與張乾友在《公共行政學》中提出，中國政府在引導社會發展的過程中，總是采用的一種監管手段叫做“智慧型監管”。這與西方國家的監管不論是在目標上還是在手段上都有很大的不同。[27]這也給民辦學校的政府再規制提供了經驗借鑒，政府應將自身置于社會之中去進行規制，這樣才能設身處地地從規制方出發，實現規制與被規制的互動，在信息交流和互動中提升管理水平和規制質量，從而使規制成為引導民辦學校發展而不僅僅是控制的治理工具。endprint

四、依法行政：政府對民辦學校規制的有效轉變

（一） 政府規制的法治化

政府的一切活動都必須依法進行，政府的職權也必須依靠法律來加以保證，通過法律保障政府行為的合法化和規范化，把政府行為納入法制化的軌道。同樣，政府對民辦學校的規制也應當依法進行，以尋求政府規制的法治化。[28]

行政組織一經設立便享有法律所賦予的職權，擁有相應的權力以及權威資源，借助于權力以及權威去對市場活動和廣泛的社會生活進行干預與管理。行政權與生俱來的擴展性和行政人員作為人的自利性都會威脅權力行使的邊界，因而必須以法的強制力來保證職權的設定與履行，保證權力的邊界不被僭越。政府規制主體對行政事務的管轄權力及管轄權限都必須有法律法規的明確授予和明確界定，無論是超越職責還是超越權限，都構成越權違法。在職權法定的基礎上，職權的法制化還要進一步要求清晰界定權力的邊界，理清政府與市場、政府與社會、政府與公民間的關系，明確各自的職能，各盡其責。只有明確了政府規制的職責邊界，才能避免政府缺位、越位、錯位現象的發生，才能真正推動政府的有效職能轉變。

（二） 法無授權不可為

從教育立法發展的歷史可以看到，教育法制是現代國家教育發展的一個重要特征。在許多發達國家，當教育問題關系到國家的根本利益時，它們都無一例外地訴求法律，法律就成了政府保證、鞏固、促進和發展教育的一項基本措施。[29]依法行政不僅意味著公共行政主體要依據法律、法規開展公共治理活動，而且要求各個行政主體依據法的精神開展社會治理。[30]作為一種行政管理模式，接受法的規范和約束一直都被認為是依法行政的精髓，行政機關及行政工作人員要嚴格遵守法律，自覺運用法治思維和法治方式推動行政工作，法定職責必須為，法無授權不可為。

行政組織是一個集職位、崗位為一體的集合體，行政職權的行使和行政職能的實現，都需要通過行政人員來進行。行政人員既代表了政府也反映了政府的形象，行政人員為實現具體的行政目標而開展的行政管理活動的行政行為不僅是政府政策的直接體現，也是公眾對政府最直觀的感受。政府與社會、市場的接觸中，所存在的主要是行政人員的行政行為，行政行為能否不受行政人員個人差異的影響而產生不同的效果，就需要受到法律的規范和控制。依法行政是規范政府行為和行政人員行政行為的前提和基礎，行政機關和受雇于政府的行政人員在管理國家和社會公共事務的過程中所行使的權力必須要有法律依據，其行為必須受到法律的約束，受到法律法規所規定的相關主體的監督。

（三） 法治政府建設

《貞觀政要》中記載有戴胄犯顏執法的典故，至今，“法者，國家所以布大信于天下”的至理名言仍然穿越歷史滄桑，閃耀著智慧的光芒。法治的目標是捍衛正義、實現正義，它也是實現正義和至善的唯一道路。政府在社會性規制方面存在的嚴重監管不足甚至是監管缺失等問題，主要原因都是因為社會性的法律、法規比較零散，缺乏有效的法律執行和監管機制。[31]法治的目的就在于把公共權力裝進籠子，接受有效監督，從而保障公民的基本權利和自由。正是基于這種判斷，習近平總書記多次強調，依靠法制建設、依法治國、建設法治政府，把“權力關進籠子”。根據法治原則，法治政府的具體行政行為、抽象行政行為都應堅持為人民服務，最大限度地體現人民利益。[32]

建設法治政府和服務型政府，要切實轉變政府的職能，增強政府的公信力和執行力。政府在民辦學校監管上，要創造公平和可預見的法治環境，完善行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與相結合的市場監管體系，建立健全社會信用體系，實行信用監督和失信懲戒制度，整頓和規范教育市場的經濟秩序，形成政府、民辦學校、社會共同建設的統一、開發、競爭、有序的現代民辦學校市場體系。過去政府對市場的監管，一部分要轉移到社會對市場的監管。一些發達國家都是這樣，社會組織高度發達，具有承接政府權力轉移的基本功能，并能通過行業自律實現自我監管，通過項目管理和服務合同出租實現承接政府的部分社會管理及公共服務職能。對于民辦學校的社會管理，我們也可以借鑒這一點，通過進一步完善社會管理政策和法律、法規，依法管理和規范社會組織、社會事務，妥善處理矛盾沖突，維護社會秩序和社會穩定，促進社會公正。從人治到法治，民辦學校的管理必須改變人格權威、行政權威高于法律權威的局面，在繼續建立穩定的科層制程序體系和規則體系下，更要加強法的執行力度，為我國民辦學校的自主發展提供穩定、持續的法治支持。

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