要從扶貧戰(zhàn)略上解決社會公平的問題也談當(dāng)前扶貧脫貧面臨的挑戰(zhàn)

文 /李小云 記者 /楊 晨

要從扶貧戰(zhàn)略上解決社會公平的問題也談當(dāng)前扶貧脫貧面臨的挑戰(zhàn)

文 /李小云 記者 /楊 晨

國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會委員、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授李小云。

改革開放以來，我國扶貧工作取得巨大成就，大規(guī)模減貧成效顯著，得到國際社會普遍贊譽。貧困人口所占全國人口比例已經(jīng)達(dá)到歷史最低點，同時，我國的扶貧工作也進入了最后一公里，意味著容易脫貧的已經(jīng)脫貧，還未脫貧的，則是深度貧困和難以脫貧的。對于這部分貧困群體，我們國家絕不會讓他們在全面建成小康社會進程中掉隊。那么這些扶貧工作中的老大難問題究竟有哪些？又當(dāng)如何克服？帶著這些問題，本刊記者連線國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會委員、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授李小云，并將他的相關(guān)觀點輯錄如下。

隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，我國貧困人口數(shù)量逐漸減少，但減少的速度逐漸趨緩，貧困問題呈現(xiàn)新的特征。主要原因有兩點：第一，在初始階段作為農(nóng)民收入主要來源的種養(yǎng)業(yè)占國民經(jīng)濟的比重逐年下降。第一產(chǎn)業(yè)增加值在GDP中的比重已經(jīng)降至2014年的9.2%，農(nóng)業(yè)對農(nóng)民收入的貢獻也在逐年下降。這意味著依靠種養(yǎng)業(yè)的農(nóng)戶很難大幅提高收入，容易陷入低收入或貧困狀態(tài)。第二，隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，交通條件好、經(jīng)濟較發(fā)達(dá)地區(qū)的群體以及受教育水平高、市場競爭力強的群體更容易獲得經(jīng)濟發(fā)展的紅利。農(nóng)村困難群眾由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平較低、市場競爭能力較差，繼續(xù)分享經(jīng)濟發(fā)展帶來的紅利面臨較多困難。目前，農(nóng)村絕對貧困人群主要有三類：一是沒有勞動能力的極端貧困戶；二是雖有勞動能力，但家庭負(fù)擔(dān)很重、教育和醫(yī)療等支出很大的群體；三是雖有勞動能力，但所處客觀條件非常不利于改善生計的群體。

李小云教授對記者談到，當(dāng)前的扶貧工作大面積鋪開后，有以下方面特別值得我們重視厘清。

一是對于扶貧和致富不能混為一談。政府的扶貧工作是是幫每個人脫貧，而不能幫每個人致富。因此現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)集中人力物力解決貧困因素。在扶貧戰(zhàn)略上解決全社會的公平問題，為貧困地區(qū)發(fā)展夯實社會基礎(chǔ)。要以貧困地區(qū)獲得公平發(fā)展機會為目標(biāo)，解決深度結(jié)構(gòu)性的問題。

二是按公平的原則解決深度性貧困問題，深度貧困是絕對的、一定要解的貧困難題。要認(rèn)識到深度貧困的頑固性，可能長期存在。深度貧困區(qū)域、村莊、群體在發(fā)展過程中受益最少，所以最需要集中力量實施精準(zhǔn)扶貧。

三是扶貧工作需要創(chuàng)新。要弄清扶貧工作不是簡單的救助，不是簡單輸血搞大規(guī)模投入、一哄而起，而是要科學(xué)的規(guī)劃，要創(chuàng)新模式從根本上解決貧困問題。

四是動員大量社會組織補政府的短板，要專業(yè)化、科學(xué)化，要建立體系，再貧困地區(qū)成功開展精準(zhǔn)扶貧工作只靠一個扶貧第一書記是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

李小云教授認(rèn)為，首先，可持續(xù)脫貧依然是難點。經(jīng)過扶貧部門的巨大努力，建檔立卡措施有效地瞄準(zhǔn)了貧困群體，但是如何能支持貧困群體可持續(xù)脫貧依然十分困難。貧困群體能否可持續(xù)脫貧取決于其收入是否能增加到越過貧困陷阱的門檻和是否能夠使得整個收入可持續(xù)下去兩個方面。按照現(xiàn)在多數(shù)地方的產(chǎn)業(yè)扶貧的做法，一是很難使得貧困人口的收入提高到一個高的水平，二是即使有的地方貧困人口的收入有了很大提高，但是可持續(xù)性低，收入波動大。

其次，扶貧兜底依然困難。近年來政府針對貧困群體、留守老人、留守兒童等不同弱勢群體的支持逐年提高。但是，在財政資源有限的情況下，扶持的數(shù)量的增加速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于單位個人強度增加的速度，雖然得到扶持的人數(shù)有了很大的提高，但是個人支持的強度往往不足以抵御來自教育、健康等風(fēng)險，而且在持續(xù)物價漲幅下，有效兜底效益不高。由于低保是政府的無償資源轉(zhuǎn)移，這往往會造成權(quán)力性的擠入，如很多地方存在村干部和相對富裕群體擠入低保戶和貧困戶的現(xiàn)象。即使在那些不存在擠入現(xiàn)象的村莊，由于實際生活狀況相差并不大的現(xiàn)實困惑，迫使很多地方將低保轉(zhuǎn)變成了按年農(nóng)戶輪流受益的平均分配格局，這一現(xiàn)象在貧困村莊非常普遍。

第三，科學(xué)扶貧依然困難。貧困的發(fā)生有其自身的規(guī)律，扶貧需要按照貧困發(fā)生的規(guī)律展開。盡管明確指出：扶貧不搞層層加碼，不能搞超前完成。這為精準(zhǔn)扶貧提出了科學(xué)的扶貧原則，但在2020年脫貧目標(biāo)約束下，很多地方還是做出提前脫貧的要求，很多扶貧項目設(shè)計要求年內(nèi)完成。這些行政性指令嚴(yán)重扭曲扶貧工作的科學(xué)性和規(guī)律性。

第四，到達(dá)最后一公里仍然困難。中央決定實施精準(zhǔn)扶貧以來，通過定點幫扶和派駐第一書記等措施，為解決貧困鄉(xiāng)村組織和人力資源不足提供了有力的政策保障。但是，農(nóng)村的各項扶貧政策都最終落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)對接中央政策，對接不同的部門，人力資源極度缺乏。

第五，動員貧困群體的主體作用仍然艱難。針對精準(zhǔn)扶貧工作一再重申貧困群體是精準(zhǔn)扶貧的主體，但是我們工作中往往把貧困群體作為教育的對象。一方面教育他們不能等靠要，另一方面則長官意志為貧困群體做決策。很多地方搞產(chǎn)業(yè)開發(fā)都是上面決策好了產(chǎn)業(yè)，到村里讓農(nóng)民填表。貧困群體的主體性在精準(zhǔn)扶貧中有很大的缺失。如何能把扶貧的決策權(quán)交給貧困群體是精準(zhǔn)扶貧能否成功的關(guān)鍵。

李小云教授認(rèn)為，當(dāng)前的農(nóng)村貧困主要表現(xiàn)在深度性的貧困和轉(zhuǎn)型貧困兩個方面，雖然兩者之間互為關(guān)聯(lián)，同屬發(fā)展不均衡在不同層面的體現(xiàn)，但深度性貧困屬于多維度貧困的長期沉淀，其致貧原因遠(yuǎn)比轉(zhuǎn)型性貧困更為復(fù)雜，脫貧難度很大。與分散性的個體貧困為主要特點的轉(zhuǎn)型性貧困不同的是，深度性貧困主要表現(xiàn)在不同規(guī)模的、群體性的福利缺失。這種整體性表現(xiàn)在整個村莊甚至更大范圍內(nèi)大部分群體的貧困狀態(tài)，并且往往與整個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展的落后相聯(lián)系。因此，在脫貧攻堅的最后階段，需要聚焦深度性貧困問題，確保中央2020年全面脫貧的目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

深度性貧困治理需要綜合治理。深度性貧困是長期沉淀的多維度的福利缺失的狀態(tài)。這樣的福利缺失不可能在短期內(nèi)通過常規(guī)的扶貧加以緩解。首先，貧困文化不可能在短期內(nèi)消失，也很難通過一般的教育來消除。因此，在深度性貧困地區(qū)和村莊建立學(xué)前教育和兒童營養(yǎng)計劃最為重要。同時也要認(rèn)識到深度性貧困地區(qū)的教育資源的質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他地區(qū)。即使有大量的投入，如不解決以教師為主體的教育質(zhì)量問題，這些地區(qū)將會演化為“教育致病”區(qū)。目前，志愿支教計劃是可行的方案，動員社會組織支教應(yīng)該成為精準(zhǔn)扶貧的重要措施。其次，應(yīng)該在深度貧困的村莊建立醫(yī)療服務(wù)中心。在每個邊遠(yuǎn)山區(qū)、村都應(yīng)配備鄉(xiāng)村醫(yī)務(wù)員，鼓勵志愿人員不定期展開醫(yī)療服務(wù)。由于治理深度性貧困的難度很大，如果沒有超常規(guī)的措施，極有可能拖中央2020年全面脫貧目標(biāo)的后腿。所以第三，應(yīng)該把深度性貧困的治理作為精準(zhǔn)扶貧的重中之重。盡管目前針對深度性貧困地區(qū)的扶貧投入力度已經(jīng)很大了，但是缺乏綜合治理的框架。建議設(shè)立深度性貧困綜合治理計劃，整合各種資源，集中投入非競爭性的公共資源，彌補這些地區(qū)在這些方面的福利缺失，同時通過發(fā)育親貧性市場機制帶動貧困群體提高收入。