淺析財政分權體制下的高等教育均衡發展現狀與對策研究

劉運佳

（北京電影學院，北京 100088）

淺析財政分權體制下的高等教育均衡發展現狀與對策研究

劉運佳

（北京電影學院，北京 100088）

文章對我國31個省市自治區高等教育發展質量與高等教育發展數量現狀進行分析研究，結果表明省際間高等教育發展質量與數量均存在失衡現象。究其失衡原因，主要為省際經濟發展不均衡、地方政府高等教育事權與財權不匹配、財政轉移支付缺位以及地方政府晉升激勵機制不健全。為此，應從發展中西部地區經濟、地方政府事權與財權相匹配、加大對中西部地區財政轉移支付力度、改革地方政府政績考核模式、完善高等教育財政投資法律法規方面著手，促進高等教育均衡發展。

財政分權；高等教育；均衡發展

一、引言

1994年的分稅制改革明確了中央和地方政府在高等教育投資方面的責任，高等教育按辦學體制和隸屬關系不同，教育經費由中央財政和地方財政分別承擔。中央財政主要負責中央各部委所屬高校和重點專業學校的教育經費投入，各省、自治區和直轄市所屬的地方高校教育經費則主要由當地政府供給。過去幾十年，各地政府因地制宜，最大限度地促進本地區教育事業，使我國高等教育得到了迅猛發展。截止2015年，在校大學生規模達到3 700萬人，居世界第一；高校數量為2 852所，居世界第二；高校毛入學率達到40%[1]。

在財政分權與高等教育之間關系的研究方面，我國學者做了大量研究。喬寶云（2005）認為財政分權使貧困地區以損害衛生、教育等方面的公共服務供給為代價，提供改善投資環境來努力吸引外來資本[2]。傅勇、張宴（2007）分析了財政分權對基本設施支出和科教文衛支出的影響，指出財政分權促進了基本設施，而不利于科教文衛事業發展[3]。劉瑩等（2011）研究發現財政分權促進了高等教育的發展，但地方政府偏好經濟建設支出，導致財政支出結構發生扭曲，從而使經濟社會非均衡發展矛盾凸顯[4]。廖康禮（2015）通過實證分析發現，收益外溢效應削弱了地方政府對地方高校教育投資的積極性[5]。

綜上所述，前人研究大多停留在財政分權是否有利于高等教育發展，并沒有考慮財政分權對省際高等教育均衡發展的影響。從高等教育均衡發展角度出發，對我國財政分權體制下省際高等教育均衡發展進行研究具有重要理論和現實意義。第一，是明確地方政府投入高等教育職責的需要。在約翰斯通的高等教育成本分擔理論框架下，高等教育的準公共產品性質決定了高等教育成本需要由政府、學生和社會等受益方根據各自收益的高低和支付能力的大小對其進行成本分擔。我國從1997—2014年止，高等學校公共財政預算教育經費支出占高等學校全部經費收入的比例由63.5%下降到46%①根據教育統計年鑒得出。，數據表明在高等教育成本分擔中，財政對高等學校的經費投入占全部高等教育經費收入的比例正逐漸減少。因此，通過對財政分權體制下省際高等教育均衡發展的現狀進行分析，判斷政府對高等教育投入行為，對強化省級政府投資責任具有重要警示作用。第二，是推動經濟欠發達地區高等教育發展的需要。財政分權改革以來，國家財政對東部等經濟發達地區的支持明顯高于中、西部地區，由此導致經濟水平落后地區政府沒有能力支付更多資金投入高等教育。我們應該正視落后地區高等教育的發展，縮小省際高等教育各項指標的差距。第三，是促進教育公平的需要。研究高等教育均衡發展對于實現高等教育公平，推動高等教育發展，促進社會和諧具有重要的現實作用。

本文綜合討論財政分權與高等教育均衡發展之間的關系，旨在探討財政分權體制下如何有助于省際間高等教育均衡發展。

二、現狀分析

隨著財政體制的改革，我國高等教育財政撥款制度也有相應調整，省級政府可根據本地經濟發展需要，調整財政在高等教育領域的投入，但是受各省經濟發展存在差異等原因限制，導致省際高等教育發展出現相當大差距。要準確分析各省高等教育發展存在差異，必先確立影響高等教育均衡發展的指標。

在關于衡量高等教育均衡發展指標研究中，國內還未建立相應的衡量指標體系。王善邁等（1998）認為，教育發展不平衡首先表現在教育經費占國內生產總值比例的不平衡，其次表現在人均教育經費的不平衡[6]。安紀蓉（2009）選取了專任教師數、授予學位數、高等教育經費、人均產值、平均工資和教育經費占人均消費支出比例6項指標，分析了各地高等教育發展水平，研究得出高等教育發展的重要衡量指標是大學的數量和質量[7]。參考已有研究成果，本文選取了高等教育發展質量和高等教育發展數量兩大類作為衡量區域高等教育均衡發展的重要標準。對高等教育發展質量進行分析時，選取了地方普通高等學校生均預算內教育經費支出作為評價標準。生均經費是衡量教育總支出的根本指標，由教育經費支出總量和學生人數兩個指標組成，如單方面考慮到各省教育經費支出總量而忽略該地區學生人數，對研究省際高等教育均衡發展缺乏一定可行性。高等教育發展數量評價指標主要包括每十萬人口高等學校平均在校大學生人數和211工程高校數量。每十萬人口高等學校平均在校大學生人數主要看在該地區現有的高等教育辦學體制中，每十萬人口高等學校平均有多少在校生，其空間分布問題是衡量高等教育均衡發展必不可少的指標之一。211工程是國家實施科教興國戰略以來在高等教育領域推行的層次最高、規模最大的建設工程，211工程能從側面反映出高等學校的科研質量、教育質量和辦學質量等。

對我國高等教育均衡發展進行分析時，為使省際差異能有更好的參照，本文根據國家統計局2011年6月13號的劃分辦法，將我國經濟區域劃分為東部、中部、西部和東北部。其中東部地區包括：河北、北京、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南10省；中部地區包括：河南、湖北、湖南、安徽、江西、山西 6省；西部地區包括：重慶、四川、貴州、云南、廣西、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內蒙古12省；東北部地區包括：黑龍江、吉林、遼寧3省。

（一）省際高等教育發展質量不均衡

1.省際高等教育生均預算內教育經費空間差異：東西部凸出，中部塌陷。以2014年地方普通高等學校生均預算內教育支出為例，從圖1可以看出，全國平均值為16 444.1元，31個省市自治區中僅有7個省市自治區高出全國平均值，且全部為東西部地區。最高的是北京市（480 707.52元），最低的是安微省（10 214.81元），前者是后者的4.7倍。排在前10名的省份中，屬于東部地區的有北京、上海、天津、海南4省；屬于西部地區為西藏、寧夏、青海、新疆、內蒙古、貴州6省；中部地區無一省列席。排在后10名的省份中，屬于東部地區僅有福建、山東2省；西部地區有四川、重慶、甘肅3省；中部地區有安徽、河南、山西、江西4省。

綜上分析，省際間地方普通高等學校生均預算內教育支出差異顯著。從區域分布來看，排名前10位省份全部為東西部地區；排名后10位省份，中部地區多于西部地區，西部地區多于東部地區。由此可見，地方普通高等學校生均預算內教育支出出現“東西部凸顯，中部塌陷”的局面。

圖1 2014年地方普通高等學校生均預算內教育支出單位：元

2.省際高等教育生均預算內教育經費時間差異：基本成逐年縮小趨勢。本文以2005—2014年為檢驗期，選取檢驗期內31個省的地方普通高等學校生均預算內教育經費支出數據，數據源自《教育經費統計年鑒》，采用差異系數來分析所選指標隨時間而變動的趨勢。變異系數是衡量地區變異的一個重要指標，它為一組數據的標準差與其相應的算術平均值之比，是根據數據離散程度測算區域各地區相對差異的指標。變異系數越大，說明數據的離散程度越大：變異系數越小，說明數據的離散程度越小，其計算公式如下：

式中，V為變異系數，Yj為地區指標值，Y為各地指標平均值，N為地區個數。

圖2 地方普通高等學校生均預算內教育經費支出變異系數（%）

從2005—2014年變異系數變動情況可以發現，地方普通高等學校生均預算內教育經費支出變異系數除個別年份外，基本呈下降趨勢。2006年差異系數高達86.4%，從該年度開始至2013年，差異化系數逐年下降，2013年達到最小值43.2%，2014年稍有上升。

（二）省際高等教育發展數量不均衡

1.東西部地區每十萬人口高等學校平均在校生分布差異顯著。由圖3可見，我國東西部地區每十萬人口高等學校平均在校生數分布極不均衡。最高的北京市為5 218人，最低的青海省為1 275人，僅相當于北京市的1/4。從地區分布來看，每十萬人口高等學校平均在校生數排在后10位的地區中，除湖南、河北外，其他8省均屬于西部地區。

圖3 每十萬人口高等學校平均在校生分布圖

2.211工程高校分布不均衡。以2015年為例，當年進入“211工程”的高校共有112所。其中，東部有74所，占總數的66%；中部地區有17所，占總數的15%；西部地區僅有21所，占總數的19%。由此可見，“211工程”高校大部分集中在東部經濟發達地區，中西部與東部存在明顯的差距，如圖4所示。

圖4 211工程高等學校數量地區分布情況

根據以上對各省高等教育質量和數量的分析，可以看到經濟發達地區比經濟欠發達地區具有明顯優勢。這也是我國改革開放以來，國家政策傾向于東部地區，間接導致東西中部地區在高等教育發展方面存在差距。

三、失衡成因分析

近年來,我國省際間高等教育呈現出非均衡發展趨勢，此現象的產生是由歷史、地理位置、經濟水平、國家政策等多種因素而引起。為更好地促進高等教育均衡發展，分析省際高等教育發展失衡原因，對實現教育公平有重要現實意義。

（一）省際經濟發展不均衡

改革開放以來，我國采取了經濟非均衡發展戰略，高等教育在很大程度上也受到經濟發展制約。本文試圖對高等教育發展與區域經濟發展之間的關系進行實證分析，進而論證經濟對高等教育發展的影響程度。

1.數據來源和分析方法。本文選取了2014年全國31個省市區的4個指標作為分析變量（見表1）。用皮爾遜相關分析法分析近年來我高等教育發展與經濟發展現狀，即找到影響高等教育均衡發展的主要矛盾，從而明確要采取的措施。所用數據均來自國家統計部門。PGDP、STG、MSWRKGDXXPJZXSS數據來源于《2015年中國統計年鑒》，DPSJYSN來源于《2015年中國教育經費統計年鑒》。

表1 變量說明

2.分析結果。皮爾遜相關分析結果見表2。從表2中可以發現，從整體上看各地區高等教育發展與經濟之間關系非常密切。反應高等教育發展水平與經濟發展水平指標之間相關系數在0.467～0.722之間。換句話說，財政分權制度下地方經濟發展水平之間的差異直接影響省際高等教育均衡發展。

表2 各地高等教育發展指標與經濟發展指標的相關系數

（二）地方政府高等教育事權與財權不匹配

分稅制改革重新劃分了中央和地方的分配關系。中央政府和地方政府按各自職責，根據其提供的公共產品受益范圍進行劃分：中央政府負責提供全國性公共產品，如收入再分配、宏觀調控等；地方政府負責提供受益范圍有限的地方性公共產品，如教育、治安等。據統計，目前中央和地方政府事權與財權劃分大約維持在3∶7的水平。經過幾十年的發展，中央財政收入占財政總收入的比重下滑局面得到改善，而地方政府收入占比大幅下降。

具體到高等教育方面，高等教育管理體制確立了中央與省級政府兩級辦學、地方管理為主的體制。高等教育事權不斷下移至地方政府，而配套的財權沒有得到相應下放，導致地方高等教育財政支出困難。分稅制改革帶來的地方高等教育事權與財權的不匹配，進一步惡化了高等教育均衡發展目標。財政分權無法激勵地方政府在有限的財政資源基礎上實現并維持高等教育投入，省際高等教育發展不均衡成為必然結果。

（三）財政轉移支付缺位

分稅制改革旨在逐步加大中央財政控制數量，以均等化為目標，用增量部分對公共服務水平的地區間財力再分配，以求建立科學合理的財政轉移支付制度。為了促進高等教育均衡發展，財政加大了對地方特別是中西部地區的轉移支付力度，逐步建立了符合市場經濟要求的轉移支付制度。中央對地方轉移支付不斷擴大，促進了地區間基本公共服務均等化，有力地支持了高等教育事業的發展，但當前我國高等教育財政領域仍存在失衡的矛盾。

究其原因，主要表現在以下兩方面：

第一，地區間財政轉移支付差距過大。近年來，國家在實施西部大開發后，高度重視西部高等教育的發展，對西部高等教育進行了各種政策扶持，西部地區高等教育經費投入顯著提高。以西藏為例，2007—2014年，西藏生均公共財政預算教育經費支出均緊位列北京之后，排名全國第二。與之相比，國家教育財政投入在大力扶持西部地區時，忽略了中部地區同樣薄弱的現狀，我國高等教育財政撥款呈現出“中部塌陷”。轉移支付力度偏小直接導致了中部地區高等教育經費的緊張和短缺，從2010年各省地方高校生均公共財政預算教育經費支出排名來看，中部六省全位于排名后10名之列。中部高等教育是我國高等教育重要組成部分，承擔著為國家特別是中部地區經濟發展提供人才支持和智力支撐的重要使命。而中部地區主要是農業大省，地方政府由于稅基小而雜，征收困難等原因，造成財政收入水平相對較低，公共財政投入高等教育積極性不高。

第二，高等教育財政轉移支付立法不完善。從1994年至今，我國憲法和其他法律制度沒有對財政轉移支付制度進行相關規定。目前，關于財政轉移支付方面的規范除了《預算法》中幾款較為原則性的規定外，大多數是以國務院及部委文件形式發出。如1993年12月15日國務院發布的《關于實施分稅制財政管理體制的決定》，2000年財政部出臺的《中央對地方專項撥款管理辦法》，2002年制定的《一般性轉移支付辦法》，等[8]。

上述有關財政轉移支付主要為部門規范性文件，缺乏高效力層次的法律、行政法規對財政轉移支付的基本原則、基本制度等進行統一規范；缺乏支付標準、支付范圍和主體；缺乏穩定性，許多仍采取一年一定的方式。因此，法制化滯后不利于保障高等教育財政轉移支付制度的實施，無法建立高等教育協調發展的良性機制。

（四）地方政府晉升激勵機制不健全

我國地方政府晉升激勵機制是從1978年以來逐漸形成的，到1993年政績考核激勵體系已完全形成。但不可否認，政府晉升激勵體制對地方財政結構帶來諸多負面影響，中央政府對地方政府采用自上而下的考核與任命機制，通常以經濟績效作為考核地方官員政績的重要指標，因此地方政府會更重視有利于業績考核的財政支出，如GDP、地方道路建設等短期見效快的項目，而忽視對教育方面的投資。追求政績最大化的地方政府更有動力把資金投向能推動經濟增長和有助于吸引資本的建設上，地方政府為改善投資環境而相應減少在教育方面支出，導致教育供給下降。

四、對策分析

以上分析可見，不完善的財政分權體制導致省際間高等教育發展失衡，要改善東中西部地區高等教育發展之間差距，應從以下幾方面著手：

（一）發展中西部地區經濟

近年來，西部大開發戰略與中部崛起戰略實施后，中西部地區經濟取得飛躍發展，但由于東部地區經濟發展一直位于全國前沿，而中西部經濟因起步晚，科技落后等原因，經濟仍遠遠落后于東部地區。對高等教育與經濟發展的相關性分析可知，高等教育發展與經濟之間存在高度相關性，高等教育發展需依托經濟發展，只有地區經濟獲得較快發展，高等教育才有機會獲得更大提升，發展地區經濟是解決高等教育失衡的根本方法。

（二）地方政府事權與財權要相匹配

明確財政分權下中央與地方政府在高等教育供給中的權責關系，合理確立中央與地方政府高等教育事權與財權相對應原則，即有多大事權就要有多大財權對應，如果事權與財權分離，有事無權或有權無事都會造成職責欠明確，資源不能合理利用等現象的發生。

（三）加大對中西部地區財政轉移支付力度

近年來，中央加大了對西部落后地區高等教育財政轉移支付力度，取得顯著成效。取得成績的同時，我們應注意到中部省份高等教育發展水平不僅遠遠落后于東部地區，而且落后于西部眾多省份，形成了高等教育發展中的中部地區塌陷的局面。國家在制定高等教育發展政策時，忽視了中部地區高等教育發展同樣落后的事實。因此，高等教育政策在向西部地區傾斜時，應同樣重視中部地區高等教育發展中的困境與問題，做到省際間高等教育均衡發展。

（四）改革地方政府政績考核模式

各省高等教育發展不均衡與現行行政官員績效考核體制有密切關系，改革地方政府政績考核模式需從以下兩方面入手。第一，提高高等教育發展水平在地方政績考核中權重。從東部沿海地區的財政支出結構來看，其財政投資偏向于基礎設施建設，這意味著地方財政支出結構的扭曲并不會隨經濟發展而得以糾正。因此，地方政府晉升激勵結構不發生變化，政府就不會有動力提升在高等教育方面的支出比重。提高高等教育發展水平在地方政績考核中的比重，是完善地方政府政績考核的關鍵因素。第二，加強高等教育政績問責制。地方政府官員往往容易受片面政績觀的影響，把高等教育投資視為一項見效緩慢和不易出成績的任務。研究制定《高等教育問責條例》是進一步明確地方政府對高等教育投資的法律依據，有責不盡責，就要問責；有責不問責，等于無責。政績問責制的建立無疑是觸動地方官員神經的關鍵舉措，對促進高等教育持續發展具有重要現實意義。

（五）完善有關高等教育財政投資的法律法規

目前，我國不僅已出臺的高等教育辦學政策難以得到全面貫徹執行，更重要的是政府有關高等教育投入的法律體系不健全。每項有關高等教育的財政收入和支出都應依據相關的法律法規來執行，充分運用法律手段保證順利實施。通過法規明確政府高等教育財政投資責任，利用法律手段確保財政經費足額到位。盡早研究制定《高等教育投入法》，完善我國高等教育財政投入與支出法規體系，使高等教育經費做到有法可依，執法必嚴。

[1] 教育部高等教育教學評估中心.系列高等教育質量報告首次發布——事實和數據說話，展現中國高等教育質量的自信與自省[EB/OL].[2016-04-07].http：//www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2016n/xwfb_160407/160407_sfcl/201604/t20160406_236891.html.

[2] 喬寶云.增長與均等的取舍——中國財政分權政策研究[M].北京：人民出版社，2002：56.

[3] 傅勇，張宴，2007.中國式分權與財政支出結構偏向：為增長而競爭的代價[J].管理世界（3）：5-12.

[4] 劉瑩，張映芹，2011.財政分權、教育發展對中國經濟協調發展的影響——基于省級面板數據的實證分析[J].新疆社會科學（6）：26-31.

[5] 廖康禮，王玉勤，付劍茹，2015.財政分權、收益外溢與地方高等教育財政撥款政策實證研究[J].教育財會研究（6）：3-9.

[6] 王善邁，杜育紅，劉遠新，1998.我國教育發展不平衡的實證分析[J].教育研究（6）：19-23.

[7] 安紀蓉，2009.我國高等教育均衡發展實證分析[J].合作經濟與科技（23）：114-116.

[8] 何慶江，劉分龍，付劍茹，2014.高等教育財政轉移支付制度改革配套措施研究[J].高等農業教育（8）：12-15.

（責任編輯：D 校對：L）

F812.45

A

1004-2768（2017）09-0093-06

2017-07-31

劉運佳（1985-），女，北京電影學院財務處會計師，研究方向：教育經濟與財務會計學。