公共服務均等化背景下的基本社會保障與福利治理
——基于2014—2016年浙江省公眾電話訪談的研究

方 巍

(浙江工業大學 政治與公共管理學院，浙江 杭州 310023)

公共服務均等化背景下的基本社會保障與福利治理
——基于2014—2016年浙江省公眾電話訪談的研究

方 巍

(浙江工業大學 政治與公共管理學院，浙江 杭州 310023)

文章以2014-2016年三年的全省電話訪談數據為基礎，通過家庭收入、醫院看病和老年養老等三個方面的保障分析浙江公眾關于基本社會保障的發展評價。研究發現，三年來浙江省公眾關于基本社會保障的評價持續上升，不同群體之間的差距明顯縮小，政府基層組織成為弱勢群體社會救助的首選渠道，但是基本社會保障的結構與不同群體之間的差距仍然不可忽視。文章從福利治理理論出發，認為應該充分發揮不同社會主體的獨特功能，通過協同治理，實現社會各個階層共同享有發展成果的目標。

公共服務均等化；基本社會保障；福利治理；電話訪談；浙江

方巍.公共服務均等化背景下的基本社會保障與福利治理——基于2014—2016年浙江省公眾電話訪談的研究[J].浙江工商大學學報，2017(5):116-125.

一、 前 言

受儒家文化影響，東亞國家的政府社會福利開支規模普遍較小，家庭在社會保障方面扮演著重要角色[1,2]。中華人民共和國在其成立之后雖然在城市確立了制度模式的社會保障制度，但廣大農村地區依然延續著傳統的剩余模式[3]。改革開放之后，隨著社會結構的深刻變革，社會分層日益多樣化，不同社會階層之間的利益格局發生重大變革[4，5]。黨的十六屆六中全會提出構建社會主義和諧社會的目標，包括社會保障在內的民生建設成為各級政府工作的重中之重。黨的十八屆三中全會再次強調要促進共同富裕、推進基本公共服務均等化、讓發展成果更多更公平惠及全體人民的目標。

浙江省作為我國沿海改革開放的前沿，經濟發展水平在國內處于領先地位，這為其社會事業的發展奠定了扎實的基礎。據2016年中國統計年鑒，2015年全省人均可支配收入35537元，在全國居上海(49867元)和北京(48458元)之后列第三位。浙江省也是我國最早確立農村居民最低生活保障制度以及統一的城鄉居民養老社會保險和醫療保險的地區，并在“十二五”期間提出了確立惠及全省人民、適度普惠的新型社會福利體系的發展目標(浙發改規劃〔2011〕1666號)。

與上述發展背景相適應，社會保障成為近年來我國學術界關注的重要課題。關于社會保障概念的內涵，中國的傳統界定不同于國際學術界，通常將其視為包含社會福利的大概念[6-8]。隨著人們對民政福利概念的反思以及民政部關于適度普惠型社會福利建設目標的確立[9]，社會保障的內涵得到重新界定，被視為公民基本生活的保證或安全網[10]。正是在這樣的基礎上，我國的社會保障建設、特別是城鄉社會保障的均等化問題受到學術界的重視[11-13]。根據中國知網的統計，截至2016年10月12日，2001年以來以“社會保障”為篇名發表的各類論文數量高達19509篇，其中2001-2005年為4943篇，2006-2010年為7806篇，2011-2015年為6119篇。但是，篇名中同時具有“調查”兩字的文章僅292篇，其中涉及兩年及其以上定量數據統計分析的則僅關于殘疾人2007-2013年抽樣調查數據分析[14]，基于包括浙江省在內的沿海發達地區省域范圍全部人口三年以上縱向數據的定量研究則仍然是空白。本研究將在全省公眾調查的基礎上，從公共服務均等化的視角出發，對浙江省基本社會保障的發展現狀做出如下的分析：

(1)浙江省公眾的基本社會保障、特別是基本社會保障的均等化問題；

(2)浙江省不同群體的公眾對基本社會保障的構成要素的評價；

(3)浙江省不同群體的公眾對社會援助體系的選擇及其特點。

二、 研究方法

誠如上面討論中指出，社會保障是公民基本生活的安全網，是現代國家對公民基本生活的制度保障。正是從這一概念界定出發，我們選擇公眾對家庭收入、醫院治療和老年服務三個方面指標的評價，通過加總建構基本社會保障評價變量[15]，從主觀方面考察浙江省社會保障現狀及其發展。我們根據訪談對象對于問題答案的選擇予以賦值，按照對社會保障評價由低到高分別予以1～5分計值，表1即為基本社會保障評價加總量表及其建構要素。

本研究的數據源自浙江省輿情研究中心于2014-2016年期間實施的浙江省公眾社會輿情研究項目[16-17]。該項目包括價值認同、信心指數、信任指數、安全感受和生活感受等五個子項，本研究關于基本社會保障的數據取自于生活感受數據庫，社會援助體系數據取自于信任指數數據庫。本研究的對象為全省十一個地區18～70歲年齡段的所有公眾，調查由浙江省統計局民生民意調查中心實施，按照全省各個地區城鄉的固定電話區號予以分層配額，分別在上午、下午和晚上三個時間段，借助計算機輔助電話訪談系統(CATI)根據后四位數字隨機抽樣產生調查對象，剔除空號、占線或無人接聽、未完成和不符合條件等情形，各數據庫每年的有效調查樣本量為2500人，三年的總調查對象為7500人。電話訪談成功的比例在20%左右，符合設計要求。導出并匯總三年各個獨立數據庫的調查數據，我們運用SPSS統計分析軟件對研究問題涉及的內容進行統計分析。

三、 研究發現

(一) 浙江省公眾對基本社會保障均等化的評價顯著提升

為了考察基本社會保障的總體發展水平，本研究根據家庭收入、到醫院看病和目前養老狀況等三個指標，建構公眾對基本社會保障評價的加總量表，由此對浙江省基本社會保障發展狀況進行評價，表1即為基本社會保障評價加總量表及其構成要素以及2014-2016年期間公眾的評分情況。

表1 2014-2016浙江公眾基本社會保障評價概念建構及其現狀評價(N=7500)

統計顯示，浙江全省公眾對基本社會保障現狀持肯定態度，2014-2016年三年的評分分別為3.22、3.25和3.35(方差F=5.838，顯著性水平0.003，相關系數Eta=0.039)，呈持續上升走勢。這一狀況，也可以從全省公眾對近年來政府在解決教育、醫療、養老等重要民生問題工作的評分上得到印證，2014-2016年三年該指標的評分分別為3.71、3.72和3.83(方差F=6.966，顯著性水平0.001，相關系數Eta=0.043)，與公眾關于基本社會保障評價的走勢一致。值得指出的是，2016年的上述兩個統計值都比前兩年有明顯的上升。

我們對2014年調查數據的分析曾經發現，總體上高齡、低學歷和低收入為代表的弱勢群體的基本社會保障評價得分要高于低齡、高學歷和高收入的優勢群體[18]。盡管這一分布特點沒有根本改變，但是2015和2016年的數據顯示優勢群體相對于弱勢群體對基本社會保障的滿意程度提升更為明顯，各不同群體基本社會保障評價的分布曲線變得更為平坦，其結果見圖1、圖2和圖3所示。

圖1 不同收入群體社會保障評價圖

從圖1可以看到，2016年不同收入群體對于基本社會保障評價的曲線相對于前兩年位置上升，同時呈現U型分布的特點。也就是說，與前兩年相比，在評價整體提高的同時，高收入階層對基本社會保障的評價提升幅度更大，呈現出2萬元以下低收入人群和20萬以上高收入人群對基本社會保障評價較高、而2萬～10萬和10萬～20萬中間收入人群相對較低的分布狀態。

圖2 不同學歷群體社會保障評價圖

不同學歷群體關于基本社會保障評價的走勢也基本類似，在整體評價水平上升的同時，雖然圖2所示的分布曲線整體上沒有表現呈現不同收入群體那樣的U型分布，但大學及以上學歷者的評價得分的上升幅度，要明顯大于大學以下學歷者，2016年不同學歷者關于基本社會保障的滿意程度趨向接近，不同群體之間的差距顯著縮小。

此外，不同年齡群體基本社會保障評價的年度變化也呈現類似的趨向。盡管相對于不同收入和學歷群體，低齡群體和高齡群體關于基本社會保障的評價變化都不大，但是30～39歲年齡群體的評分提高較快，使得2016年不同年齡群體的評價分布曲線更為平坦(見圖3)。

圖3 不同年齡群體社會保障評價圖

上述研究顯示，我省基本社會保障在較好滿足低收入、低學歷和高齡人口需要的基礎上，近年來在滿足高收入、高學歷和低齡人口方面也取得了顯著的成績，公眾對社會服務均等化的評價明顯提高，至少從公眾的感受方面來看，公共服務平等性有了顯著的改善。

(二) 浙江省公眾對基本社會保障的評價差別不可忽略

從上面的分析中可以看到，近三年來浙江省公眾對基本社會保障的評價總體上呈上升趨勢，并且不同階層之間的評價差距縮小，一定程度上顯示公共服務的均等化取得了明顯進展。但是，進一步的研究表明，從基本社會保障的結構和不同群體的評價來看，要想全面實現全體公眾共享發展成果的目標，仍然有著極大的發展空間。

首先，從社會保障的結構上來看，盡管2014-2016年期間公眾的評價整體上呈現穩定上升趨勢，但是不同的構成要素之間的發展并不平衡。相對來說，養老服務滿意度明顯上升，醫療服務的滿意度則呈現波動狀態(表2)。尤其需要指出的是，三年期間公眾對醫療服務的滿意度始終徘徊于中性評分3.0之下；也就是說，在收入、醫療和養老三項基本社會保障的構成要素中，到醫院看病不僅是公眾滿意度最低的，而且也是唯一持否定評價的項目。盡管2016年的評分提升較大，但總體上仍然呈現負面的評價。這些年來媒體上不斷呈現的醫鬧事件，某種程度上也折射了公眾對醫療服務的不滿情緒。當然，公眾對到醫院看病的不滿涉及的領域十分廣泛，并不能僅僅歸結為醫患矛盾，需要進行更為深入和全面的研究。

表2 2014-2016年浙江省公眾關于基本社會保障及其構成要素的評價

其次，從不同群體的比較來看，企業從業人員的評價不僅低于體制內人員，甚至低于體制外人員，值得引起高度重視。從表3可以看到，企業從業人員(3.07)不僅在基本社會保障評價上落后于體制內人員(3.56)和體制外人員(3.24)，而且在家庭收入、醫療服務和養老服務三個方面的評價上，也全面落后于體制內人員，甚至沒有一個方面超過體制外人員。尤其是在與作為體現社會公正的二次分配相關的醫療服務和養老服務保障方面，企業從業人員分別以2.65和3.03的評分，遠遠落后于體制內人員的3.20和3.60，也一定程度上落后于體制外人員的2.88和3.32。可以說，除了家庭經濟收入方面3.52的評分與體制外人員持平，超出中性評分3.0略多一些以外，養老服務保障評分3.03剛剛過及格線，而醫療服務保障評分(2.65)與3.0的中間值差距較大。我們曾經在有關2014年和2015年的數據分析時指出，這種狀況與我們對原本享有體制內社會保險待遇的企業職工狀況的預期不同，其原因可能與目前浙江省中小型民營企業占主導地位有關，社會保險制度的執行情況不如大型企業占據主導地位的地區。同時，企業職工中農民工的戶籍限制，也令他們難以享受到本地的體制外人員能夠享受到的低保等社會救助[19]。盡管三年來企業從業人員對基本社會保障的評價也有上升，但是其基本格局并沒有根本改變，這是應該引起我們下一步改革的高度重視。

表3 2014-2016年浙江省不同體制從業人員關于基本社會保障及其構成評價

最后，在公共服務均等化整體上取得明顯進展的同時，中間階層對于基本社會保障評價提升相對緩慢，這在不同學歷和收入階層中表現得最為明顯。如表4所示，從不同階層公眾對基本社會保障的評分來看，高中和大專兩個中間階層的公眾，從2014年到2016年三年間不但分值提升幅度大大低于本科和研究生等高學歷階層，而且其評分也是目前所有學歷階層最低的，處于不同學歷階層分布的U型曲線的谷底。

表4 2014-2016年浙江省不同學歷群體基本社會保障評價

方差=12.240 顯著性水平0.000 相關系數Eta=0.090

不同收入階層的基本社會保障評分分布也類似(見表5)，其中年收入2萬～5萬元和5萬～8萬元的中間收入階層不僅是三年間對基本社會保障評價上升幅度最小的(分別提升0.10和0.05分)，也是2016年評分值最低的群體之一(分值分別為3.28和3.34)。此外，10萬～20萬元收入階層雖然評分值也是3.28，但是該群體三年間評分值卻提高了0.25，顯示了強勁的滿意度提升趨勢。

表5 2014-2016年浙江省不同收入群體基本社會保障評價

方差=5.838 顯著性水平0.003 相關系數Eta=0.039

(三) 體制內渠道對全省公眾的社會救助作用上升

上面我們討論了浙江省公眾關于基本社會保障發展現狀的評價，與此相關的問題是，一旦公眾遇到困難，他們傾向于從哪種渠道尋求幫助呢？我們認為，這一選擇既與當前不同階層的公眾能夠獲得的幫助相關，同時對于我們確立福利治理的對策也有重要的啟示作用。

調查顯示，與浙江公眾以往的選擇一致[18]，親戚朋友仍然是人們遇到困難時首先選擇的求助對象，其比例高達71.4%。作為當前我國政府基層組織的村委會和社區則是人們的第二選擇，其比例也達到10.1%。居于公眾選擇第三和第四位，同時也是比例高于1%的渠道，則為單位同事和新聞媒體，其比例分別為6.7%和4.7%。2016年相對于2015年的一個明顯的變化是，體制內的村委會和社區、單位同事在公眾援助體系中的作用提升，其比例分別從9.0%和6.5%上升到11.2%和7.0%。相反，體制外的親戚朋友和新聞媒體的作用，則分別從71.8%和5.4%下降到70.9%和3.9%(見表6)。這一結果，一定程度上預示了社會救助制度建設的進步及其成就。

表6 2015年-2016浙江公眾遇到困難首選的求助對象(%)

卡方x2=13.574，顯著性水平0.035 相關系數λ=0.018

那么，不同公眾在遇到困難時首選的求助對象有什么不同呢？調查顯示，高齡、低學歷和低收入等弱勢群體選擇向村委會和社區求助的比例更高，而優勢群體則更傾向于向親戚朋友求助。對于不同年齡的公眾來說，從18～29歲、30～39歲、40～49歲、50～59歲到60～69歲，遇到困難向朋友救助者的比例逐步下降，分別為82.8%、76.5%、65.8%、54.6%和52.0%；向村委會或社區救助者的比例則逐步上升，分別為4.6%、6.1%、12.6%、19.5%和23.6%；向單位同事救助者的比例則先隨著年齡提高而增加，然而隨著進入60-69歲而下降，其比例分別為5.4%、6.6%、7.8%、9.5%和5.2%(見表7)。

表7 2015-2016年浙江不同年齡公眾遇到困難首選的求助對象(%)

卡方x2=397.704，顯著性水平0.000 相關系數λ=0.026

對于不同學歷的公眾來說，隨著學歷的提高，公眾遇到困難總體上向親戚朋友和單位同事求助者的比例提高，而向村委會和社區求助者的比例下降。隨著學歷從小學及以下提高到初中、高中或中專、大學以及研究生及以上，上述三種對象的求助比例分別為55.9%、63.0%、71.3%、75.5%、71.8%，3.1%、4.3%、5.1%、8.2%、15.8%和22.7%、17.8%、10.5%、6.6%、4.2%(見表8)。尤其需要注意的是，對于研究生及以上學歷者，單位同事的作用比其他學歷階層更為突出，而親戚朋友的作用則有下降。由此一定程度說明，高學歷階層以業緣為基礎的社會資本可能在質和量上對他們的幫助作用更大。

表8 2015-2016年浙江不同學歷公眾遇到困難首選的求助對象(%)

卡方x2=252.894，顯著性水平0.000 相關系數λ=0.001

對于不同收入水平的公眾來說，收入越高遇到困難向親戚朋友求助者的比例越高，收入越低則向村委會和社區求助者的比例更高。年收入從2萬元以下到2萬～10萬元、10萬～20萬元和20萬元以上，他們向親戚朋友和村委會與社區求助者的比例分別為70.8%、71.3%、72.9%、74.3%和12.9%、10.2%、5.0%、4.4%。至于向單位同事求助者的比例，以年收入20萬為分界，低于20萬者隨著收入增加而增加，高于20萬者則呈下降勢態，其比例分別為3.1%、7.7%、8.6%和3.4%。借助新聞媒體者則隨著年收入的提高而一路上升，分別為3.5%、4.6%、5.3%和8.7%(見表9)。

表9 2015-2016年浙江不同收入公眾遇到困難首選的求助對象(%)

卡方x2=89.985，顯著性水平0.000 相關系數λ=0.000

上述分析結果，一方面反映了不同類別公眾社會資本的特點及其在社會援助過程中的作用，另一方面也反映了作為政府基層組織的村委會和社區近年來在高齡、低學歷和低收入等弱勢群體社會救助過程中扮演的重要作用。

考慮到第一部分提及的不同階層對基本社會保障評價差距的縮小，特別是優勢群體滿意度的更大幅度的提升，我們關注的一個問題是，這些滿意度的提升究竟是體制內的原因所致還是體制外的因素所致；或者更明確地說，政府基層部門的幫助作用是否也是優勢群體對基本社會保障提升的原因？為此，我們希望比較近年來優勢群體和弱勢群體在遇到困難時選擇政府部門或親戚朋友者比例的提升幅度，借此揭示不同部門在提升公眾基本社會保障滿意度提高過程中的作用。但是令人遺憾的是，一方面因為2014年與后兩年問卷設計不同，另一方面由于2015年和2016年兩年的數據并未表現出統計學意義上的差異性，本研究無法對該問題給出經驗性結論。

四、 總結與對策

前面已經提到，促進共同富裕、推進基本公共服務均等化、讓發展成果更多更公平地惠及全體人民，已經成為黨和政府在當前及未來一個時期社會建設的重要目標。我們的上述調查也在一定程度上證明，近年來浙江省大力推行民生工程成就顯著。首先，公眾的基本社會保障滿意度持續提升，不同階層之間的評價差距明顯縮小。由此說明基本社會保障領域的公共服務水平顯著提高，并且公共服務的均等化目標初見成效。其次，政府及其基層部門在基本社會保障的推進過程中扮演了重要作用，特別是對高齡、低學歷和低收入公眾的社會援助方面作用十分突出，不論是從基本社會保障的評價還是求助體系方面來看，都得到公眾的普遍肯定。第三，基本社會保障發展中存在的結構方面、對象方面與服務體系方面的問題也不容忽略。其突出表現:一是醫療服務相對收入保障和養老服務保障明顯滯后，其服務現狀普遍沒有得到公眾的肯定；二是部分群體、特別是以外來務工人員為主體的企業從業人員的基本社會保障不理想，其滿意度甚至落后于體制外人員；三是不同服務主體的發展不平衡，福利治理的協同作用不夠明顯。

為此，我們認為在繼續推進公共服務均等化的過程中，應該要尤其注意如下幾個方面的問題。首先，要正確和全面認識不同公共服務主體的作用。在社會保障的發展歷程中非正式部門、政府部門、市場部門和非政府部門曾經都在不同時期得到高度的重視，并且發揮了其歷史作用。在經歷了上個世紀80年代新右派發起并席卷全球的公共服務私營化的浪潮之后，福利多元化得到了充分的肯定。一些研究也從經驗的層面證明了政府部門與市場部門各有自己的優勢，市場并不總是萬能的，政府部門也不等同低效[20,21]。但是，如何真正充分發揮各不同部門的優勢，進而更好地實現社會保障的目標，在認識和實踐上仍有許多亟待完善之處。當前，我們尤其要注重區分民營的非營利性部門和營利性部門的區別，真正認識這兩個不同部門在本質上的差異性以及在社會保障過程中的不同功能，從而滿足不同對象的基本公共服務需要，真正實現社會底線公正。

其次，要大力促進政府、非政府、市場和非正式部門的發展，更好地滿足不同社會階層的社會福利需要。隨著我國社會經濟的發展，公共服務也從傳統的基本生存保障向適度普惠目標轉變。要想更好地實現這一目標，必須促成服務主體的多元化，從而確保社會各個階層都能夠充分享受到發展的成果。政府部門作為社會服務的重要提供者不但不能廢除，而且應該繼續在滿足弱勢群體的過程中扮演重要作用。政府部門的作用不僅僅只是在資金的保障上，也應該體現在對這部分特殊人群的實質性服務的供給方面。與此同時，也應該培育和發展針對優勢群體的市場化服務，滿足不同社會階層的多樣化需求。此外，應該特別注重非政府部門的發展，發揮非營利性部門作為政府部門服務承擔者和提供者的角色的同時，尤其應該發揮其獨立功能，保證體制外的弱勢群體充分享受到發展成果。最后，也要重視非正式部門在福利供給過程中的作用，特別是為此提供必要的政策和服務支持。

最后，要加強不同部門之間的協同，充分實現福利治理的效果。除了發揮各不同部門在社會保障過程中的獨特作用，當前要尤其注重不同部門之間的協同與合作，彌補傳統單一部門服務提供的局限。為此，應該重視不同服務主體的組織完善和獨立職能的體現，真正在完全獨立服務供給主體的基礎上探索不同類型的協和合作形式，滿足社會變革的各種挑戰。在當前政府部門之外各社會服務主體相對弱小、獨立運作功能相對較弱的情形下，也應該總結不同部門之間的協同形式，探索適應當代中國社會需要的協同方式[22]。只要這些服務形態有利于服務目標的實現，有利于不同社會階層更為充分和公正地享受發展成果，有利于社會資源的公正分配和可持續發展，都是值得探索和積極推進的方向。

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(責任編輯彭何芳)

BasicSocialSecurityandWelfareGovernanceintheContextofEqualShareofPublicServices:AStudyBasedontheTelephoneInterviewofthePublicinZhejiangDuring2014-2016

FANG Wei

(CollegeofPoliticalScienceandPublicAdministration,ZhejiangUniversityofTechnology,Hangzhou, 310023,China)

Based on three years' telephone interview data during 2014-2016, this paper made a study on the evaluation of the public in Zhejiang on the development of basic social security from perspectives of family income, health care and elderly care, and found that during the period the public's evaluation on the basic social security continues to rise, the gap of the evaluation results between different groups is narrowed obviously, and the government grassroots organizations become the preferred channel of social assistance of vulnerable groups. But it also found that the development gaps among structures of basic social security and among different social groups still required attention. From the perspective of the theory of welfare governance, this paper argued that we should give full play to the unique function of the government, non-government, market, and informal organizations, and collaborate with those organizations to achieve the goal of equal share of the economic and social development results among various social groups.

equal share of public services; basic social security; welfare governance; telephone interview; Zhejiang

C91

A

1009-1505(2017)05-0116-10

10.14134/j.cnki.cn33-1337/c.2017.05.012

2017-05-26

方巍，男，浙江工業大學政治與公共管理學院教授，社會福利哲學博士，主要從事社會政策和社會項目評估等領域的研究。