綜合監管，聯合懲戒，確保“放權”不“放任”

綜合監管，聯合懲戒，確保“放權”不“放任”

主持人：《分工方案》要求，加快實行巨額懲罰性賠償制度，建立完善跨地域、跨部門、跨行業的失信聯合懲戒機制，讓違法經營者付出高昂代價。此舉有何考量？您對信用監管有何構想？

胡怡建：在“放管服”上，既要對能夠由市場決定的大膽放，又要對必須由政府部門使用行政管理方式管理的嚴格管，而懲罰機制也是嚴格管理的一種方式。但懲戒只是手段，目的是提高遵從，在程序上是明規矩于前、寓嚴管于中、施重懲于后，對違法經營的才施以重罰，不能以罰代管，一罰了之，加重負擔。

宋麗穎：“放管服”改革是一個系統工程，改革中要明規矩于前，劃出紅線底線，讓市場主體知曉行為邊界。寓嚴管于中，把更多力量放到市場，放到監管一線，真正在放管結合中使放與管并重，依法當好裁判。施重懲于后，對嚴重違法違規的市場主體要堅決清除出市場。

在強化信用監管方面，需要搭建企業信用信息公示系統，扎實做好企業信用信息公示工作，盡快健全相關制度，將企業信用信息納入信貸審批、政府采購、工程招投標、國有土地出讓等工作的審批程序，整合監管資源和執法力量，推行協同監管和綜合執法，建立跨部門聯動響應機制和失信懲戒機制，創新經營異常名錄和“黑名單”制度，真正做到“一處失信，處處受限”。

張明：讓違法經營者付高昂代價的巨額懲罰性賠償制度和失信聯合懲戒機制，實質是“懲惡”，這是與政府服務監管社會“揚善”（正面宣傳或教化）相對應的必不可少的內容。因為，政府作為服務監管社會的責任人，也必須承擔著維護社會常態發展的責任，對非常態或不合目標的事件或現象，需要通過“破”“立”和“揚”“懲”方法予以規范矯正。一般來講，“破”與“立”、“揚”與“懲”要并舉，從事物對立面相向用力，才會成效明顯，否則難免事倍功半，甚至功業盡棄，這已被這些年我國改革發展的實踐所證實。

信用監管根本上是社會人行為的經濟監管。改革開放以來，政府從社會服務監管者角度的信用監管，如整治打擊安全生產、食品藥品等領域損害民眾健康和生命財產安全行為，制售假冒偽劣、價格欺詐、虛假廣告、電信詐騙、侵犯知識產權等擾亂市場秩序行為，金融領域違規授信、非法網絡借貸、內幕交易，以及環保領域偷排偷放、監測數據造假等違法違規行為等，應當說都處于正常開展狀態。但從讓失信者付高昂代價的巨額懲罰性賠償制度和失信聯合懲戒機制講，以往的整治打擊既非巨額懲罰性賠償也非聯合懲戒，而是象征性的、部門的、行業的、區域的、非系統和非全局的懲戒。因此，“放管服”改革的信用監管建設，應在現有基礎上通過信息共享，實現相關部門協同針對失信者巨額懲罰性賠償的，跨地域、跨部門、跨行業的聯合懲戒，以適應“放管服”改革對信用監管的要求。

楊燕英：“放管服”改革的目的之一，就是“為公平營商創條件”。當前一些市場主體為獲取高額利益，無視安全生產要求、不顧對環境的危害，甚至漠視消費安全，不惜制假販假，不僅造成了嚴重后果，還直接擾亂了市場秩序，破壞了市場公平競爭的環境。為此，在“放管服”改革中，政府一方面通過簡政放權給市場松綁，另一方面也必須加強對市場的監管力度。要通過建立巨額懲罰性賠款制度，極大地增加違法者的違法成本，使其不敢制假販假、不敢破壞環境、不敢不重視安全生產。同時還要完善跨地域、跨部門、跨行業的失信聯合懲戒機制，讓那些不誠信的違法經營者付出高昂代價。通過這些措施的實施，最終為我國創建一個講究誠信、公平競爭的良好營商環境。

胡春艷：實施巨額懲罰性賠償制度有利于遏制違法犯罪行為，失信聯合懲戒機制的建立能起到“黑名單”的作用，通過全國信用信息共享平臺進行數據切換、動態更新、便于相關部門即時錄入和查詢，讓失信者“一處失信、處處受限”，這樣能從源頭上治理失信行為。由于信用監管比較復雜，必須要先解決一些關鍵問題才能發揮好作用。比如，市場主體的信用信息應該要在全國建立公示系統，這是信用信息平臺建立的前提條件。

扈劍暉：懲戒機制不完善，違法經營者制假售假成本低，擾亂市場秩序，導致“劣幣驅逐良幣”的逆向選擇，使誠信經營者難以維持。因此，建立完善跨地域、跨部門、跨行業的失信聯合懲戒機制，有助于營造良性的市場競爭環境，讓違法經營者付出高昂代價，降低誠信經營的社會成本。

主持人：近日，在國務院政策例行吹風會上，國務院審改辦負責人吳知論表示，“放管服”三管齊下，格外強調在放的同時要有一定的監管手段，確保不至于出現大的亂子。而政府怎么管是個難點。在全國深化簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議上，李克強總理表示，要以公正監管維護市場秩序，大力推動建立以“雙隨機、一公開”為特征的監管機制。以綜合監管提高行政效能，克服“多頂大蓋帽管一頂小草帽”、“多龍治水、無人負責”的不正常現象。以創新監管提升政府管理水平，用大數據、云計算等現代技術為監管裝上“火眼金睛”。以包容審慎監管助力新動能健康成長，為新產業、新業態、新模式規范發展留出充足空間。對此您作何解讀？您對強化和創新事中事后監管體系有何建議？

胡怡建：要避免一管就死、一放就亂、一亂就收的管理死結，需要推進體制改革、機制轉變、管理創新，實施責任管理、科學管理、效率管理，通過“放管服”激發市場活力和民眾創造力，為經濟轉型、產業提升、創新創業提供制度保障。

宋麗穎：放管服，就是簡政放權、放管結合、優化服務。“放”中央政府下放行政權，減少沒有法律依據和法律授權的行政權；理清多個部門重復管理的行政權。“管”政府部門要創新和加強監管職能，利用新技術新體制加強監管體制創新。“服”轉變政府職能減少政府對市場的干預，將市場的事推向市場來決定，減少對市場主體過多的行政審批等行為，降低市場主體運行的行政成本，激發市場主體的活力和創新能力。李克強總理的講話就是為“管”提供了新的思路。

為了強化和創新事中事后監管體系，首先要強化監管職責，整合監管機構。強化職責組建機構是加強事中事后監管的基礎。其核心是打破原有的審批監管體制，整合審批職能、強化監管職責，實行審監分離。其次完善監管制度，健全監管體系。健全的配套制度體系是加強行政審批事中事后監管的必要保障。最后是創新監管措施，提升監管效能，創新監管措施是提升監管效能的有效載體。一是完善日常監管。督促政府部門通過實地檢查、隨機抽查、專項整治等方式，依法加強日常監管。二是加強風險監測。鼓勵部門建立重點領域風險評估指標體系、風險監測預警制度、風險管理防控聯動機制，三是強化新技術運用。積極引導部門把握市場主體經營行為、規律特征，強化信息技術運用，探索實行全方位“智能化”監管。

張明：上述信息揭示了政府在“管”問題上的難點，因為現在政府的“管”與傳統或原來狀態相比，在質、量、度上都是不能同日而語的。除去前述的直接控制的具體管理轉為間接的宏觀監管的“破”外，還要求與時俱進的“立”，如運用“雙隨機、一公開”等提高行政效能的現代管理方式，以及運用大數據、云計算等現代技術，創新監管和提升水平等。

根據改革發展現狀和未來可望實施的管理方式，以及可運用的“互聯網+”技術，強化和創新事中事后監管體系的主要措施大致包括：第一，落實業務責任，如《分工方案》每一任務都明確責任部門，這充分顯示國務院的務實作風，嚴格落實“誰審批誰監管、誰主管誰監管”要求，明紅線、底線等，確保事中事后責任落實與承擔。第二，主要力量投入市場和監管一線，強化過程監管，同時運用大數據、云計算等現代技術，創新事中監管，提升實時監管質量和水平等。第三，管理方式現代化（公正、公平、公開），如實現“雙隨機、一公開”監管全覆蓋等。第四，協同事后監管與聯合懲戒，如相關部門信息共享，確保相關部門跨地域、跨部門、跨行業的協同事后監管，以實施失信者聯合懲戒等。

楊燕英：推進“雙隨機、一公開”監管改革的目的，是要著力糾正長期以來很多領域中存在的“監管失靈”問題。通過“雙隨機、一公開”監管模式的實施，隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，并將抽查情況及查處結果及時向社會公開。首先，建立“雙隨機”抽查機制，將在很大程度上約束監管部門自由裁量權，能夠在很大程度上防范監管主體對市場活動的過度干擾。其次，實行“雙隨機”抽查機制，還將極大地壓縮監管部門與市場主體之間的設租尋租空間。再次，利用大數據、云計算等現代電子化手段，能夠將“雙隨機”抽查做到全程清晰留痕，可以對監管責任和監管過程追根溯源，防止監管主體亂作為。最后，推行“一公開”機制，要求及時將抽查情況向社會公布，有利于推行廣泛的社會監督。行政審批是典型的事前監管手段，而在簡政放權的大背景下，對政府行政審批制度進行改革，將監管由事前向后推移到事中和事后的監督管理。這種監管關口的后移，就要求必須加強事中和事后監管。通過“雙隨機，一公開”監督機制進行事中

和事后監管，要解決好監管工作對市場主體的活動產生不必要的干擾問題。因此，應當建立比較詳細的抽查事項目錄清單，逐項說明抽查的依據、主體、內容等，確定抽查重點，可對那些存在較高風險、群眾投訴舉報較多、有嚴重違法記錄的市場主體進行重點抽查。一旦發現問題，要立即處理，并及時向社會公布抽查對象、抽查內容以及發現的問題和處理結果。這樣不僅可以使抽查工作高效率、高質量，而且可以有效防范執法主體任意作為的風險。

胡春艷：在“放管服”改革中強調“管”的作用是能否鞏固簡政放權改革成效、能否繼續深化減政放權改革的先覺制約條件。由于傳統型監管方式注重的是事前監管，政府過于強勢，市場、社會功能發揮不足，成本高，效率低下。當前改革中的現代監管體系應該采取多樣化的治理方式，實現成本最低、效能最高的目的。在事中監管階段，除了“雙隨機、一公開”的手段外，還可利用大數據技術采取信用監管以及風險監管，這樣能為市場主體提供更好的服務。在事后監管階段，加快部門的聯合懲戒執法能力、加快實行巨額賠償制度，同時引入強制退出市場制度、引入黑名單制度等一系列先進的監管方式。

扈劍暉：首先，在監管制度上，建立“雙隨機、一公開”的抽查機制，使常態化的事中事后監管有了制度性的保障。其次，在監管方式上，逐步探索綜合監管的方式，逐漸建立起統一的市場監管體系，使分散在各職能部門的監管職責得到有效的協同，一則可以解決消費者對市場問題投訴無門的困擾，二則對監管中發現的問題可以實現多部門綜合整治，三則降低多頭抽查可能導致的企業負擔增加的問題。再次，在監管的手段上，積極應用大數據、云計算等現代技術來提升監管的質量和政府的管理水平。而在應用現代技術時，對基層執法機構的業務水平提升提出了更高的要求，因此加強業務新技能的培訓非常重要。最后，在監管理念上，尤其對待新產業、新業態、新模式，應以包容審慎的理念來對待，為其發展留充足的空間。新產業、新業態、新模式的監管沒有先例及現成的經驗，監管發現問題積極尋求解決方案，而不能為了實現監管的便利性而束縛新產業、新業態、新模式的發展。■

（本欄目責任編輯：王光俊）