基于互聯網輿情的公共政策事前評估
——以《互聯網跟帖評論服務管理規定》為例

◆高峰 徐瑾瑋 崔云玲/ 文

基于互聯網輿情的公共政策事前評估
——以《互聯網跟帖評論服務管理規定》為例

◆高峰 徐瑾瑋 崔云玲/ 文

引言

公共政策事前評估作為政策評估的初始階段，其評估結果可作為調適公共政策、增進政策效果的重要依據。隨著互聯網的飛速發展和日益普及，互聯網輿情已經成為了反映社情民意的重要渠道，應用一定的技術手段能夠幫助政府高效地了解公眾對于公共政策的認同度和參與度。國家互聯網信息辦公室公布的《互聯網跟帖評論服務管理規定》，即將于2017年10月1日起施行。本文嘗試采用互聯網輿情采集和分析技術對其進行事前評估，快速發現目前互聯網輿情的關注點，幫助政府更好地理解公眾參與的積極性和態度等，并借鑒國際經驗提出建議，進一步提高政策執行的效果。

一、文獻綜述

公共政策評估是一個新興名詞，對公共政策評估的具體內涵，當前仍存在一定的爭議。美國公共行政學家認為公共政策事前評估是對頒布的政策作用于目標主體的效果進行的客觀、系統的觀測。如國外學者弗蘭克?弗希爾提出的事實與價值相結合的政策評估邏輯模型，美國運用經濟分析方法進行的成本和收益分析模型等。相比國外，國內對公共政策事前評估的研究起步較晚，但近年來有所發展，國內學者宋健峰和袁汝華在問卷調查分析的基礎上將定量分析與定性分析相結合，構建了公共政策事前評估的指標體系，具體采用專家問卷調查分析、相關群體問卷調查分析及數據分析相結合，并用專家排序打分法給出各指標的權重，得出政策評估的通用模型。

“輿情就是民眾的社會政治態度”是天津社會科學院輿情研究所所長王來華對輿情的定義。隨著互聯網的快速發展，傳統媒體與新興媒體(網絡媒體、移動媒體等)互相融合，促使網絡成為公民參政議政信息交流的重要平臺，網絡在民眾表達態度上的作用越來越明顯，網絡輿情對公共政策的影響也越來越大。

國內現階段的互聯網輿情研究還比較薄弱，但在部分領域有所進展。如教育學上，中山大學教育學院王麗榮等人的《網絡道德輿論與大學生價值觀的塑造》從德育教育領域關注網絡輿情；政治上，總政治部宣傳部白牧川針對軍網細分領域發表了《軍網的輿情監測和輿論引導》。互聯網輿情正在不斷發揮其社會價值。但互聯網輿情研究大多停留在技術層面，在公共政策評估方面的具體運用實例還較少。

二、互聯網輿情評估方法

盡管國內外對公共政策評估的理解各不相同，但大致認同以下觀點：公共政策的事前評估是針對公共政策的評估主體，依據一定的評估方法和評估主體對政策頒布后反饋的客觀數據進行分析，目的是發現政策實施潛在失誤，提高政策落實力度，最大限度地體現政策實施的價值。

本文在評估過程中所采用的研究方法如下：

文獻資料法。通過互聯網途徑查閱了國內外大量的相關文獻和專著，深入了解公共政策評估的研究現狀、存在問題與發展趨勢，為確保本研究的創新性和順利進行提供了有力的理論支持和指導。

社會網絡分析。根據提取的政策目標關鍵詞，對政策關注度和網絡輿情反饋內容進行分析。

網絡計量法。將傳統信息計量方法分析應用在互聯網采集的信息上,就諸如語言、單詞、詞匯、頻次、用戶行為等進行計量研究。

本文的技術路線如圖1所示：

圖1 互聯網輿情評估技術路線

三、案例分析——以《互聯網跟帖評論服務管理規定》為例

1．政策出臺

隨著信息技術的發展和互聯網的日益普及，互聯網已經成為公眾獲取信息的主要渠道，跟帖評論已經成為廣大網民表達意見的重要方式。隨著各類互聯網平臺提供并不斷豐富跟帖評論服務功能，它在豐富公眾生活的同時也出現了傳播網絡謠言、發布違規信息等不良現象，破壞網絡輿論生態。2016年互聯網大會上，習近平主席提出網絡空間發展四個“目標”，落腳點在“安全有序”，強調了“安全有序”對互聯網發展的重要性。2017年6月1日正式實施的《網絡安全法》，是保障網絡安全的基本法，但在跟帖評論這一模塊上的規范有所缺失。因此亟需建立一個明確規范對象、表現形式的規范來配合《網絡安全法》的落實，于是《互聯網跟帖評論服務管理規定》應運而生，其明確提出自10月1日起，各網站要按照“后臺實名，前臺自愿”原則，對注冊用戶進行真實身份信息認證，對于未經認證者不得提供跟帖評論服務。同時，對跟帖評論服務提供者依法履行用戶信息保護義務和建立健全用戶信息保護制度，跟帖評論服務使用者承諾遵守法律法規、尊重公序良俗、不發布法律法規和國家有關規定禁止的信息內容等方面作出規定。新規出臺旨在深入貫徹《網絡安全法》精神，提高互聯網跟帖評論服務管理的規范化、科學化水平，促進互聯網跟帖評論服務健康有序發展。

2．互聯網輿情分析

我們以網絡為載體，運用互聯網輿情監測技術對《互聯網跟帖評論服務管理規定》發布后24小時內的網絡輿情進行了監測、采集和分析，以掌握公眾的參與度和認同度。

1）熱度趨勢

《互聯網跟帖評論服務管理規定》一經發布就受到各大媒體的熱切關注。從8月25日中午開始，截至26日上午10點，共采集到媒體相關報道469條。各地各類媒體在《規定》出臺后的短時間之內相繼轉發，體現社會對該規定的關注。

圖2展示了8月25日《互聯網跟帖評論服務管理規定》發布前后，以“互聯網跟帖評論服務管理規定”、“實名制”、“跟帖”、“彈幕”、“發帖”、“留言”、“回復”為關鍵詞，在百度指數中獲取的搜索量的變化情況。發布當天，引發的搜索量最高，為6562次；次日下降明顯，在8月28日搜索量略有上升，隨后呈現緩慢下降并伴隨小波動趨勢。

2）評論分析

自8月25日《互聯網跟帖評論服務管理規定》發布后12時起至26日14時，應用互聯網輿情監測技術抓取網民在微博上的相關評論，通過網頁凈化、語義分析、統計分析等多種技術手段進行篩選清洗，獲得有效的微博網民評論676條。

有效的微博網民評論數量在各時間段上的分布情況如圖3所示，新規發布后，在25日的14～15時形成第一個小高峰，隨后有所下降，在下班后的19時出現當天最高峰值，到26日的上午10時出現當天的第一個峰值。可見新規內容出臺后立即引發廣大網民熱議，并保持相當一段時間的熱度。

通過對有效的微博網友評論進行情感分析發現，表示正面支持的評論占69.9%，表示負面擔憂的評論占30.1%。具體結果如表1所示。

正面支持者的主流看法是“能有效遏制各種違法有害言論”，從他們的具體評論中可以看出他們在支持的同時仍有些擔心個人信息安全問題。正面支持者比較有代表性的具體評論如下：

——太支持了，每當看到那些隨意謾罵、發表不負責任言論的評論都生氣，這下終于清凈了。

——那些“群情激昂的”鍵盤俠，以后只能謹言慎行、好好做人了。

——必須要樹立這種責任意識，不能為所欲為。

圖2 “互聯網跟帖評論服務管理規定”相關關鍵詞的搜索量變化

圖3 每小時有效的微博網民評論數量變化

——“水軍”頭子怕是要欲哭無淚了。

——支持，但要保護好公民的信息啊。

——以后網絡暴力會減輕點吧，希望信息安全也能跟上步伐。

負面擔憂者的主流看法是“可能會導致網民不敢說真話”。負面擔憂者比較有代表性的具體評價如下：

——其實大家不是擔心實名制的問題，而是擔心實名制帶來的一系列問題：怎么保障網民的個人信息不泄露、不被販賣、不被“人肉”等。

表1 微博網民評論情感分析結果

——不是我不支持實名，是國內市場出賣用戶數據的情況太猖獗，拿什么勇氣來實名制。

——手機卡實名這么多年，出現了許多詐騙案件，應該加強這方面管理。

3．評估結論和建議

《互聯網跟帖評論服務管理規定》在獲得大部分網民支持的同時，也引起了部分網民的擔憂。網民擔憂的不是法規本身，而是如何將法規落地執行。從輿情分析結果來看，網民擔憂主要集中在三個方面：如何消除網民表達民意的顧慮；如何保障網民的自身信息安全；互聯網實名制如何具體實施。

第一，建議建立綜合性立法。網絡信息安全是世界各國一直在不斷努力的方向，網絡安全方面的立法是保障網絡信息安全的堅實后盾。歐盟在隱私保護的立法方面一直走在世界前列，尤其是互聯網下的隱私保護立法。《歐盟隱私保護指令》、《電子通訊資料保護指令》和《歐洲電子商務行動方案》等，構建了一套完備的互聯網隱私保護的框架，為互聯網主體提供了清晰可循的原則。在當前我國還沒有相關立法保障個人信息安全的情況下，一刀切地執行實名制確實存在難點。在出臺相關規定逐步推行實名制管理的同時，應該將重心放在如何制定綜合性的立法上，用互聯網法律制度綜合性地對整個互聯網進行治理。

第二，建議明確各方職責分工。互聯網具有獨特的虛擬性和開放性，管理工作應采用由政府牽頭、相關機構和人員積極介入的管理模式，構建政府和群眾共同參與、共同管理的共治氛圍。歐盟在打擊非法內容方面的主要措施是建立市民熱線，網民通過熱線檢舉非法內容，由熱線轉給對應負責部門，再由對應負責部門分工協調解決問題。另外，政府還通過市民熱線構建專家中心，向因特網服務提供商提供指導，進一步優化互聯網管理模式，如此形成一個良性循環。在互聯網管理過程中，政府機關應體現服務與協調的職能，清晰界定各方的管理職責和權益，促進相關管理規定的合理性操作，最大限度地確保管理的效果。

第三，建議技術力量助力政策落地。技術手段的革新已經不僅僅是單純技術層面的進步，更是公共政策有效落地的保障。例如，在此次的核心問題之一“隱私問題”上，區塊鏈技術在隱私保護方面的做法值得借鑒。區塊鏈作為公開賬本，解決了各方如何建立信任的問題，一方面普通用戶在區塊鏈上的交易隱私應該得到保護，另一方面又需要防止惡意用戶將其用做非法交易的平臺。技術是手段，公共政策是指引，兩者應有機結合，確保各項政策的落地既能符合政府管理預期，又能解決市民的后顧之憂，做到雙贏，最終使得社會向更美好的方向發展。

（作者單位：上海市質協用戶評價中心大數據中心）