PPP模式在河南養老服務業中的應用研究

[摘要]河南人口老齡化形勢嚴峻，社會大眾的養老需求正在不斷上升，而從目前河南養老服務業發展現狀來看，其在養老服務供給總量、供給結構以及供給質量上都與社會的需求存在一定差距，應繼續探索新的高效模式，建立新的長效機制。PPP模式是一種政府引導私人資本進入公共服務領域的新型融資、建設、管理模式。通過PPP模式的引入，可以在一定程度上解決河南養老服務業發展所面臨的困境，為河南養老服務業的發展與改革提供新的思路。

[關鍵詞]養老服務業；PPP模式；河南

[DOI]1013939/jcnkizgsc201730076

河南作為全國第一人口大省，其老齡化程度正在不斷加深，并且具有基數大、增長快、高齡老人比重高等特點，這使得快速、有效地推進養老服務業發展成為河南省目前迫切需要解決的社會民生問題。為此，河南民政事業發展的“十三五”規劃提出要加快推進養老服務業轉型升級，將養老服務業培養成為河南省經濟發展的新動力引擎和新基礎支撐，要求全面開放養老服務市場，鼓勵社會力量和民間資本參與養老服務業建設，增加養老服務產品供給。在此背景下，本文探討將PPP模式應用于河南養老服務領域的相關問題，對于推動河南養老服務業發展具有重要意義。

1PPP模式的內涵與特征

政府與社會資本合作模式（Public-Private-Partnership），簡稱PPP模式。世界銀行將PPP模式定義為私人部門和政府機構間就提供公共資產、服務簽訂的長期合同，私人部門承擔管理職責和重大風險。與傳統公共服務供給模式相比，PPP模式在解決融資困難、提高管理效率、適應市場需求等方面都具有明顯優勢。

PPP模式的運行具有三個重要特征。一是伙伴關系，公共部門與私人部門基于目標的一致性形成合作伙伴關系，強調參與各方平等協商的關系與機制，這是 PPP 項目的基礎所在。二是利益共享，由于PPP 項目所提供的公共產品通常具有較高的公益性與壟斷性。PPP 項目中科學合理的利潤調節機制可以確保非政府資本的合理利潤，避免因項目運營中可能出現的問題造成社會資本無法收回投資回報或者政府違約。同時配套的價格機制也可以控制私人部門在項目執行過程中獲取超額利潤，充分保障公共產品的公益性。三是風險分擔，在PPP 模式中為實現項目整體風險的最小化，每一種風險都應由最善于應對該風險的合作方承擔，一般來講，私人部門承擔項目建設、融資、運營、維護等商業風險，而政府部門承擔政策、法律和最低需求等風險。

2河南省養老服務業發展現狀及面臨問題

河南省統計局發布的最新數據顯示，截至2015年年末，全省60歲以上老年人口為1500萬人，占總人口比重為1582%，其中65歲及以上人口913萬人，占總人口的963%。按照國際通行標準，河南省已以全面進入老齡化社會。與此同時，河南養老服務業發展正在加快推進，截至2016年年底，河南省城市居家和社區養老服務覆蓋率為50%，農村地區為40%，各類養老床位數達到495萬張，每一千名老年人擁有養老床位數33張。全省“12349”養老服務信息平臺達39個，入網老年人200多萬。然而，在養老服務業的發展過程中仍然存在不少問題，集中表現在以下幾個方面。

21養老服務有效供給不足

根據國際慣例，以5%最弱勢的老年群體需入住養老機構為標準，按河南省老年人口總數為1500萬人計算，共需要75萬張養老床位。而河南省民政廳數據顯示，截至2016年，河南各類養老床位數僅為495萬張，缺口高達255萬。全省每千名老人擁有養老床位數為33張，遠遠低于發達國家50～70張的水平。在供給總量不足的背景下，河南養老服務機構“一床難求”與高空置率并存的現象突出，養老服務供給層次結構不合理。在現有的養老機構中，最受青睞的是價位適中、有政府提供補貼的“福利型”養老服務機構，但其能夠提供的床位數遠低于人們的需求，呈現“一床難求”的局面。而民辦養老機構要么配置好、收費高，要么條件差、定位低，不符合大多數公眾需要。

22養老服務區域分布不均衡

河南是農業大省，城鄉之間發展差距日益增大，這種不平衡也體現在養老服務上。由于農村存在相當數量的閑置房屋，以及對政府農村養老事業發展的政策扶持，近年，農村養老設施的增長速度遠高于城鎮，以2014年為例，農村新增養老床位29782張，是新增城鎮養老床位4530張的66倍。但農村地區傳統的養老觀念使得大多數老人不愿意入住養老機構，與此同時，越來越多的城鎮地區老年人為減輕子女負擔愿意接受新的養老觀念，養老社會化的需求日益旺盛，然而，城鎮地區巨大的養老需求卻得不到滿足。

23養老服務功能結構不合理

通常來說，高齡老人、半失能老人和失能老人等特殊老年群體是養老服務最大的需求群體。然而河南大多數養老機構服務將主要服務對象定位低齡、身體健康且具有自理能力的老年人，對于那些高齡、多病或長期臥床不能自理的老人則不愿接受，即使接受也要收取較高的護理費，對普通家庭來說負擔較大。河南省政府計劃在“十三五”期間將不能完全自理的老人所需要的護理型床位比例提高到30%，若將這以比例提前套用到2016年，則全省護理型床位數量應是149萬張，這與當前失能老人超過百萬的現狀差距巨大。

24養老服務從業人員專業化程度不高

養老服務人員的專業素養是影響養老服務業整體發展水平的關鍵因素。截至2015年年底，河南省養老護理員為18萬余人，這與全省1500的老年人口相比，比例過小，其中多數護理人員學歷在初中以下，大專以上學歷或醫護專業學歷所占比重極小，在河南，護理人員持證上崗率僅為50%，這導致行業服務人員缺乏專業基本素養。再加上護理人員穩定性差、流動性高，服務隊伍很難優化建設。

3PPP模式應用在養老服務業的建設思路

在我國社會養老服務體系建設的過程中，一些地區已經探索性地嘗試將PPP模式引入，但范圍較小，并未形成可全國推廣的模式。PPP模式按照政府控制程度的大小可分為外包類、特許經營類和私有化類三種模式，其中外包類PPP模式類似于政府采購，私人部門作為被委托人，負責設計、建設、維護，或提供部分公共服務；而私有化類PPP模式則是將公共項目按照一定的方式最終轉化為私人部門資產，在這種模式中私人承擔了幾乎全部的項目風險，而政府則喪失了對公共項目的把控能力。本文將著重探討的是特許經營類PPP模式，這也是PPP模式在公共服務領域內被廣為應用的一類。

特許經營類PPP模式是最典型的PPP模式，它需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的機制與公共部門分擔風險，同時也共享收益。與外包類PPP模式相比，私人部門的介入程度上升，可以一定程度上提高民間資本的能動性，使得養老服務項目資源得到更高效利用，而對政府來說，也可以緩解其資金壓力，實現風險分散。具體來說可分為以下兩種形式。

31建設—經營—移交（BOT）

對于新建的養老服務機構可采用BOT模式，由政府和私人部門共同建立項目公司（SPV），一般來說私人部門為主要出資人，政府出資比重較低，由項目公司負責養老服務設施的設計、融資和建設，建設完成后項目公司直接擁有（BOOT：建設—擁有—經營—轉讓）或是從政府租賃（BLOT：建設—租賃—經營—轉讓）養老服務設施，政府授予項目公司特許經營權，由項目公司承擔經營管理職能，由使用者付費（政府可參與定價），在這一過程中，政府可提供一定的融資支持或是必要的財政補貼，以保證私人資本的合理收益，養老服務項目在特許經營期結束后移交給政府。（如圖1所示）這在一定程度上可以提高項目的建設速度和資金使用效率，在后期經營中，私人部門為取得更高的收益會合理調整其提供的服務種類和服務水平，以最大限度滿足市場需求。

圖1BOT模式圖解

32更新—經營—移交（TOT）

對現有的、已經建設完畢的社會養老服務設施，其服務功能已經基本形成，但由于管理不善、定位不準、城鄉差異等問題，致使目前形成的養老服務設施運轉不夠完善、效率低下。為了社會效益的最大化，可通過TOT模式引入私人資本，促進事業單位的社會化和專業化改革。具體來說，政府應先對現有的養老服務設施進行資產評估，通過公開招標等方式向社會投資者出讓其特許經營權，可將現有養老服務設施的更新和擴建等內容包含在合同內，投資者在取得特許經營權后，組成項目公司，該公司在合同期內擁有、運營和維護養老服務設施，并通過使用者付費回收投資并取得合理的利潤，政府可視情況給予一定的補貼。特許經營權到期后，投資者將運行良好的養老服務設施無償地轉交給政府。其運行原理如圖2所示。政府通過這種模式不僅可以完成對現有養老服務設施的更新換代，并通過社會資本的運營提高效率，而且在財政資金緊張的情況下還可增加政府收入。

圖2TOT模式圖解

特許經營類PPP模式可以極大程度上緩解政府的財政壓力，更多地依靠社會資本來實現新建或更新養老服務設施的需求，但養老服務屬于準公共物品，其收益性有限的特點致使社會資本很難取得合理收益，而需要政府的補貼，同時其公益性的特點又促使政府必須監督私人定價，以避免養老服務門檻過高的問題。在運用特許經營類PPP模式解決養老服務問題時，應加強監督和管理，明晰權責，保障各方利益。

4結論

將PPP模式應用在養老服務領域可以有效解決目前河南省養老服務業發展所面臨的困難。私人資本的引入可以增加養老服務的有效供給，向社會大眾提供更優質、合理的養老產品。而PPP模式的應用需要充分考慮到目前養老服務領域的復雜性，應根據不同的項目實際、產品需求尋求合適的PPP模式，以求達到社會效益最大化的目標。

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[作者簡介] 李桂馨（1988—），女，漢族，河南鄭州人，黃河科技學院專職教師，研究方向：財政與金融。