加強稅收經濟分析 提高土地使用效益

陳廣春

摘要：本文闡述了開發區土地利用中存在的問題，并結合筆者自身實踐有針對性地提出了相應提高土地利用效益的對策，對充分利用土地資源，發揮資產優勢，促進開發區的發展具有一定的指導意義。

關鍵詞：土地資源；利用；分析

當前世界經濟復蘇疲弱態勢明顯，國內經濟下行壓力增大，經濟新常態具有趨勢性變化。在開發區新一輪大發展中，各項經濟指標取得大幅增長的同時，長期積累的結構性、要素性矛盾進一步凸顯。稅收流失、稅源結構不合理、后續稅源不足等抑制了收入的穩步增長。土地使用不合理、效益低下、稅收貢獻少，是困擾開發區的一件大事。因此，如何抓住機遇，合理調整產業布局，加強稅收經濟分析，提高土地使用效益，不斷壯大稅源經濟，增強財政發展后勁，應引起高度重視，并認真加以研究與分析。

一、土地利用存在問題

（一）土地供應價格較低，部分項目質量不高

開發區建設初期，由于存在“放進籃里都是菜”的觀念，無論項目大小，效益高低均大力招引。再加上地區間惡意競爭和外資考核，使部分引進的工業項目質量不高。為了吸引外資，開發區在地價、稅收等方面給予地方性優惠政策。土地價格方面，出現1萬元地價，甚至零地價。招商部門不惜代價進行招商引資，卻沒有考慮這些投資是否適合開發區自身的發展，最終導致大量國有土地資產流失。

多數招商部門僅重視前期工作的招引，但缺乏項目建設進度和投資強度的督促和推進，使得部分建設項目達不到和開發區簽訂的進區協議約定的投資強度，工業用地強度約274萬元/畝，明顯低于全省國家級開發區333萬元/畝的平均水平。致使部分企業對社會經濟發展貢獻較小，經營期非常短，出現倒閉情況；部分企業建設進度緩慢，四五年時間沒有建成投產運營，土地使用效率低；部分企業幾乎沒有效益和稅收貢獻，難以形成健康的產業鏈，從而抑制了工業結構的轉型升級和技術水平的提高。

（二）土地開發成本較高，政府整體收益極低

土地開發成本主要包括征地費、拆遷補償費和七通一平成本。根據市征地補償標準和開發區實際情況，經測算，土地開發成本約26.58萬元（不包括村莊征遷）。另外，為了保護耕地，2014年起實行耕地占補平衡指標，需要進入土地指標市場交易，該地區最低交易指標價格約18萬元/畝。上述兩項土地成本約44.58萬元/畝，而目前工業用地出讓價格為25.6萬元/畝、11.2萬元/畝兩檔，可以看出土地成本過高，沒有土地出讓收益。

為吸引外資和投資，各地出臺了更多土地、稅收等優惠招商政策，將企業招拍掛繳納的土地出讓金通過基礎設施建設配套獎勵或其他方式補貼給投資企業，降低企業實際用地價格。

（三）部分土地閑置低效，節約集約亟待提高

隨著開發區快速發展，工業及各項建設用地需求增大，土地指標十分緊張，但從企業調查情況看，土地閑置低效情況普遍存在。部分企業廠房閑置出租，改變投資約定，有的甚至出現爛尾情況。目前，開發區用地計劃、占補空間不足，整體耕地后備資源日趨緊張，行政調劑已無法滿足全部需求。

當前，開發區已供建設用地約41平方公里，其中道路、公共設施等劃撥用地約占20%，工業、房地產等用地約占60%，總體結構較為合理。但是為進一步規范開發區的城市管理規劃，制定了《開發區城市規劃設計管理規定》，旨在提升規劃和設計品質，展現開發區特色，致力于開發區土地資源提檔升級，卻沒有完全按照工業園區進行合理規劃和設計，沒有按照建設項目合理分類，沒有完全按照工業標準廠房建設，使得開發區內工業項目分散，廠房設計與建設空間利用相對不足。同時，行政辦公和生活服務設施等非生產性用地比例較大，節約集約利用水平較低。

二、改變土地供應現狀，加強節約集約利用

（一）結合成本，確定合理供應地價

從征地到整理、實現 “三通一平”或“七通一平”、掛牌，政府需要投入大量資金成本，但供應地價非常低。地方政府看重的是引進企業投產后所產生的效益、稅收貢獻、就業崗位等。盡管開發區的快速發展及建設有力帶動了地方經濟發展，但是一味依賴優惠政策吸引投資顯然是不可持續的。

企業投資需要考慮土地價格，但也需要對資源、原材料、勞動力、投資環境等進行衡量。開發區在初期階段可以低地價吸引投資，但是隨著逐步淘汰落后產能，驅逐過氣產業，通過轉型升級后更優的產業布局，產業核心功能的提升，產城融合度的提高，民生項目的合理布局，城市規劃更好，土地利用的節約集約效果更佳，開發區的土地供應地價要大幅提高，以彌補過高的投入成本。因此，國家應提出整體指導地價，地方政府實行不同區域間土地供應指導價格，以提高國有土地資產收益。

（二）盤活存量，推進低效地再利用

按照屬地管理原則，集中開展低效閑置工業用地專項調查，因地制宜制訂工業企業低效用地、閑置土地盤活利用實施方案。按照“新賬不再欠、老賬逐年還”的原則，根據《閑置土地處置辦法》等有關規定，充分運用協商回購、土地置換、增資技改、兼并重組、引導轉讓、轉型升級、無償收回等處置方式推進低效土地再利用，逐步盤活存量。

（三）科學規劃，提高節約集約利用

一是合理確定工業用地供應方式。積極推行產業用地長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性出讓等供應方式，規劃、建設等部門根據土地租讓合同、批復文件等為企業辦理相關工程建設及開工手續。二是提高工業用地準入門檻。按照土地使用標準，強化開發強度、投資強度等指標的管控。推行“以地控稅、以稅節地”工作，新上項目建成投產三年后，畝均稅收達到20萬元以上。連續三年畝均稅收低于15萬元的，納入低效用地清理范圍。三是推進高標準廠房建設。按照“企業集中、產業集群、要素集聚、土地集約”的原則，建成布局合理、功能齊全、設施完善的高標準廠房。鼓勵和引導戰略性新興中小微企業進入高標準廠房，提高工業用地節約集約水平。endprint

三、加強稅收經濟分析，提高土地使用效益

（一）健全機制，加強稅收經濟分析

1.深入開展產業調研分析

重點了解企業發展中遇到的資金瓶頸和稅收問題，幫助企業用足用活用好稅收政策，扶持企業健康平穩發展。引導企業按照項目規劃、發展優勢產業，扶持優勢產業實施兼并重組、發展壯大。

2.建立重點項目服務機制

組建專門服務團隊負責重點項目稅源企業的跟蹤服務和風險管控，健全專業化的稅收管理服務機制，打造區內集團企業、總部企業、重點稅源戶企業經營發展的良好稅收環境，充分發揮核心企業和總部企業帶動和輻射作用。加強國、地稅部門的協調配合，避免多頭征管、重復檢查，確保重點項目建設的順利推進。

3.嚴格落實減稅降費政策

在當前國內經濟下行壓力增大、“營改增”改革全面實施的前提下，加強財政、國地稅、工商、國土、建設等部門協作，及時為轄區內企業發布減稅降費政策，提供高效服務，最大限度地減輕實體經濟運行負擔，切實起到降低企業稅負作用，為供給側改革和企業更好地發展提供助力。

4.強化畝均稅收貢獻考核

認真貫徹落實國家和省市促進開發區改革和創新發展及節約集約用地精神，積極推行嚴格的耕地保護制度和土地節約集約利用，提高企業畝均稅收貢獻度。結合實際情況，按季度公布轄區內企業稅收貢獻及畝均稅收貢獻度排行，并據此對各招商部門和鎮（街道）進行考核獎懲。

（二）尋求突破，提高土地使用效益

1.合理確定企業用地價格

根據“七通一平”土地開發成本，合理確定工業用地土地出讓最低保護價格。開發區工業用地價格不得低于25.6萬元/畝；商服用地價格不得低于80萬元/畝。對推進產業轉型升級起關鍵性作用的特別重大生產型項目，按照“一事一議”的原則，在設備補貼、產業基金扶持等方面給予政策支持，其他不得給予土地價格方面優惠政策。

2.明確工業項目供地標準

根據規劃，參照土地使用標準，提高工業項目畝均投資強度，約定畝均實際投入不得低于300萬元。對于固定資產投資規模小于1億元人民幣的工業項目不再單獨供應土地，對于用地規模小于200畝的工業項目原則上不再單獨供地。

3.實施土地綜合整治工程

以土地整理、復墾、開發和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，統籌實施城鄉建設用地增減掛鉤項目、歷史遺留工礦廢棄地復墾項目、耕地占補平衡項目以及基本農田整理項目，對低效利用、不合理利用、未利用及生產建設活動和自然災害毀損的土地進行整治，實施土地綜合整治工程，最大力度保護耕地，推進節約集約用地。最大力度拓展用地空間，實現優化土地利用結構。

4.明確集約用地政企同責

被認定為閑置或低效利用土地的企業，按照國有建設用地使用權出讓合同及開發區與企業簽訂的投資協議約定追究其違約責任和相關人員責任，在閑置或低效利用土地未處置完成前，企業不再享受開發區的各項優惠政策，不得在開發區范圍內獲取新的國有建設土地使用權。推進開發區產業轉型，動能轉換，土地節約集約利用，明確政企同責。

（作者單位：徐州經濟技術開發區財政局）endprint