小區開放對社區治理的影響：原因、表現與對策

[摘要]小區開放已成為我國未來城市建設發展的必然趨勢。由于小區開放受到現有的法律制度、原有城市規劃、城市基層管理體制以及封閉式住宅文化等因素的限制，對現行的社區治理會產生影響，表現在治安安全、交通出行、生活環境、社區文化、公共資源和權益表達等方面。小區開放后社區要實現有效治理，需要征求居民意見、加強治安管理、優化道路布局、完善配套設施和健全管理機制。

[關鍵詞]小區開放；社區治理；原因；表現；對策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201730096

1引言

新中國成立之后，我國實行“單位制”福利分房制度，城市住房由政府和單位共同投資建設。在這種政策背景下，政府大院、單位小區開始大量出現，并采用封閉式的管理模式。這種封閉的管理模式是計劃經濟體制下的產物，主要特點是各自相互獨立，呈塊狀分布。為適應經濟體制改革和社會轉型的需要，我國于1998年實行住房政策改革，取消福利分房，逐步實行住房分配貨幣化，但繼續沿用封閉式的管理模式。

中國城市基層社會管理模式經歷了單位制、街居制和社區制，唯一不變的是“封閉性”。住宅封閉模式之所以能在中國盛行，很大程度上與封閉的農耕文明有關，圍墻文化可以說是中國的住房文化。[1]改革開放后，隨著物質生活水平的提高，居民對居住安全提出了更高的要求，而正是因為封閉式小區的排他性和私密性能夠給予居民更多的安全感，才使得封閉式社區能在中國成為主流的居住方式。此外，中國的土地出讓制度也是造成封閉式小區盛行的原因之一，與許多實行土地私有制國家不同，我國的房地產開發商擁有整塊土地的使用權，為了土地利用價值的最大化，建造環境優美、設施齊全的封閉小區成為了房地產開發商的首選。

隨著社會的發展，城市空間聯系的增強，封閉式小區加劇了城市交通路網栓塞，不利于城市統一規劃和進一步發展。為緩解城市交通壓力，國務院于2016年2月6日出臺《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，提出“原則上不再建設封閉住宅小區，已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節約利用”，簡稱“開放小區”政策。政策剛出臺，立刻引起社會各界的廣泛關注。有專家認為開放小區政策既有利于提升城市效率，激發社區活力[2]，又有利于優化資源分配，共享社區資源[3]，但是也有專家提出街區制的推廣會影響居民的出行方式、物業管理方式、社區治安管理方式以及社區管理模式。[4]社會民眾也對開放小區政策展開熱議，對小區開放持支持態度的民眾認為小區開放后能縮短出行距離、緩解交通擁擠、促進社區居民交流等，但持反對態度的民眾認為小區開放會帶來小區治安管理混亂、小區內的公共設施資源被侵占、噪聲干擾、衛生環境難以保持等社區治理問題。

小區開放不僅僅是對中國人居住方式的變革，更是對社區治理方式的變革。那么，小區開放為什么會影響社區治理？小區開放對社區治理影響表現在哪些方面？社區治理如何應對小區開放的影響？本文將圍繞這三個問題展開論述。

2小區開放影響社區治理的原因

21與現有的法律制度相沖突

《物權法》規定小區內除城鎮公共道路之外，公共綠地和道路等都屬于業主共有，這是我國城市社區物業管理及居民治理的重要準則，但開放小區意味著這些歸屬業主的設施將投入公用，這種做法無法律依據。同時，即使政府有償征用小區內的土地，也必須有相關法律法規作為依據。雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》對國有土地建筑物的補償做了規定，但是有關部門并未對小區內綠地和公攤面積的征收和補償問題做出說明。因此，現行法律法規與開放小區政策并不完全適應，業主的利益未明確，會在社區治理中造成諸多物業利益糾紛問題。

22與原有的城市規劃相矛盾

在小區開放政策出臺之前，我國城市基層社區的規劃理念和建設的現實情況都是體現封閉性和排他性的特點，絕大部分小區，無論是傳統居民小區，還是近年來隨房地產行業發展興起的高檔商品房小區，都有明顯的邊界，小區內部的道路設計、治安安全、環境美化等方面的具體規劃和管理也以此為界。如果小區全部開放，原有的宏觀和微觀設計需要大幅度整改，將會直接影響到社區中的交通、物業、環境等方面的管理。

23受城市基層管理體制限制

由于我國現行的城市基層管理體制與西方城市街區制的差異，小區如果開放必將對社區治理模式產生一定的沖擊。長期以來，我國城市基層已經形成了比較成熟的街道辦事處—居民委員會管理體制以及物業管理模式，與西方國家開放式的街區制不同，這種管理體制是以城市基層社區的封閉設計、邊界清晰、責任明確以及網格化管理為基礎的，小區開放后，現行居民和物業管理體制的運行將會受到很大的影響，例如管理邊界的劃分、管理人員的配備、管理任務的落實、管理責任的明晰等需要重新設計。

24受封閉式住宅文化的制約

開放小區政策最直接的做法就是拆掉圍墻，讓封閉式的小區與外界聯通，但是這不符合我國長期形成的封閉式住宅文化。受獨特的歷史地理環境和人文觀念的影響，中國封閉式的居住觀念早已根深蒂固，如果突然將封閉式的小區改成開放的居住環境，居民會難以適應，更為重要的是會直接影響居民對社區的歸屬感和公共事務的參與度，進而影響著社區治理工作的開展。

3小區開放影響社區治理的表現

31治安安全方面

小區開放對社區治理帶來的首要影響就是社區的治安安全管理，包括個人安全和社區治安兩個方面的影響。在個人安全方面，由于小區開放后，外來人員、車輛大量涌進小區內，車輛和人員增加使小區內居民的危險系數增大，尤其是老人和小孩的安全更加令人擔憂；在社區治安方面，網民認為封閉小區的安全由保安來防護，居民的安全能得到切實保障，但是小區一旦完全開放后，即便有保安巡邏也無法達到全方面巡視的效果，而且小區開放后人員流動量的增加導致視頻監控的效果也不明顯。endprint

32交通出行方面

小區開放后在交通出行方面給社區治理帶來的影響包括積極影響和消極影響。積極影響體現在小區開放后小區內道路變為市政道路，總體道路數量相對增加，雖然小區內的道路總體寬度較窄，但是如果社區規劃和管理得當，還是能在一定程度上降低主干道的壓力、改善交通擁堵的狀況；而消極的影響在于小區道路成為公共道路后，社區居民自身的進出和停車不僅沒有封閉小區那樣方便，而且車輛從小區通行時岔道口太多，小區內居民較為集中，容易引發交通事故。

33生活環境方面

良好的小區生活環境是社區治理的有利條件，雖然小區開放能帶來開闊視線、縮短出行距離、利于通風等積極影響，但是小區開放給居民生活環境帶來的負面影響更多，主要表現在小區內街道上的車鳴、人群嘈雜喧鬧的噪聲會影響社區內居民的正常作息，亂貼廣告、亂扔垃圾、汽車尾氣等問題會影響居民的正常生活和社區美觀，而且小區開放后人們可以隨意進出小區，使居民缺乏私密的生活空間，給社區居民的生活帶來極大的不便，甚至會引發居民的不滿與沖突，也給社區和城市基層社會的穩定工作帶來影響。

34社區文化方面

融洽并具有相對共識性的社區文化是實現良好的社區治理的重要條件，良好的社區人際關系和心理默契感是促進社區治理的重要“社會資本”。雖然開放小區可以使社區變革更為包容，方便社區與外部的溝通，但是小區開放后樓棟之間的空間從封閉私密的空間變成了城市公共空間，居民之間的日常交流，包括串門、集體鍛煉、散步聊天等就變得非常不方便，心理距離會拉大，參與和組織社區文化活動非常困難，一些社區傳統的特色文化活動和鄰里關系活動可能會逐漸消失，削弱了社區治理運行的“社會資本”。

35公共資源方面

公共資源的分配和使用是否合理關系著社區的安定與和諧。小區開放后雖然能夠提高土地的利用效率，使小區外的人員共享小區內的綠化、道路、公共設施等公共資源。但由于社區未對這些公共資源在使用人數、使用方式、使用時間方面進行規劃，容易引發社區外人員對公共資源的侵占，由于小區邊界模糊所導致的領域溢出效應加劇了小區居民與外來人員的利益沖突。[5]比如外來車輛會擠占路邊的臨時停車位，甚至占用公共綠地、小區居民的停車位，容易激化公共停車位與私人停車位的沖突，這些都增加了社區治理的難度。

36權益表達方面

在封閉小區中，居民存在著相對統一的利益，而且有管轄責任明確的表達渠道，居民在社區治理過程中的權益表達和參與有保障；但是開放小區后，一方面，社區居民的利益越發分散和多樣化，難以形成比較一致和有效的利益表達；另一方面，社區邊界模糊，無論是物業管理還是居民管理，會出現大量小區與小區之間的交叉地帶，會產生管理責任主體和權益表達對象不明確的問題，進而影響社區中業主自治和居民自治的開展。

4小區開放后社區治理的對策

41征求居民意見

政府在社區治理中承擔著指導者、供給者、培育者和監督者的重要角色[6]，但由于開放小區政策牽涉的利益群體眾多，尤其是對居民的影響，因此要重視聽取民眾的意見。其實在居民中也產生了許多值得政府采納的建議，例如：政府機關應率先改造，做好表率作用以提高政策的公信力；封閉小區應該逐步打開，不能搞“一刀切”，要統籌協調各方利益，解決好居民普遍關心的公攤費、停車位、綠化費等社區問題。社區應逐步建立開放社區居委會、開放社區協商組委會等平臺，同時構建起社區與居民的雙向溝通渠道[7]，加快建立和完善社區網站和QQ、微信、微博等社區虛擬互動平臺，通過多種渠道廣泛收集和聽取社區居民關于開放小區政策的意見和需求，形成快速、高效的反饋機制，進一步完善和細化開放小區政策。

42加強治安管理

面對小區開放后社區里可能出現的諸多安全隱患，社區應采取多方面的措施來加強治安管理水平。為營造一個安全穩定的社區環境，社區一方面要對居民加強安全教育，科普防盜、防騙、消防等安全知識，提高小區居民的安全意識；另一方面要加強對安保人員的培訓，提高他們維護社區治安的能力。為提高監控的力度，應在社區的出入口、主要通道、案件高發地點增加高清攝像頭，消除治安防控死角，實現監控范圍全覆蓋。為強化治安保障能力，社區可以增加基層派出所的警力以及特勤隊，加強對社區道路的巡邏，及時處理開放小區內的各類突發事件。此外，還可以通過實行交叉監管的聯片安保形式來加強各個社區的聯系和共同治理，確保區域內每個社區的居民安全。

43優化道路布局

小區開放政策的本意就是要打通城市道路交通網，緩解城市交通壓力。因此社區治理必須適應小區開放的需要，對小區內部道路進行優化，為小區開放的實施奠定基礎。首先，按照城市規劃的統一要求，并結合具體小區的面積、位置、外部和內部道路狀況對開放小區的道路進行整改，完成小區內道路與市政公路的對接，逐步打通“區區對接”的斷頭路，形成聯通的路網；其次，要完善小區內主干道建設，盡可能拓寬小區內的道路，并在道路與綠地、私人空間區域之間劃清界線，將單車道擴展為多車道，加快車輛通行效率；最后，專門設置人行道，使人車分流，減少小區內交叉路口的開放[8]，在社區的出入口設置紅綠燈、車輛慢行標志，在社區人流量大的區域設置減速帶，減少交通事故發生概率。

44完善配套設施

由于公共資源具有競爭性，應完善社區的相關配套設施以解決小區公共資源有限性和居民糾紛問題。社區要加大對開放小區公共基礎設施的資金投入，公共配套設施建設包括健身器材、綠地面積、停車空間、社區公共文化活動場所等，應依據居民的使用需求進行合理配置并定期對公共設施進行檢查和維護；增加資金擴建停車場，給開放的社區提供充足的停車位；對安裝隔音玻璃的社區居民給予一定的補貼；在社區道路上多設垃圾箱，加派社區保潔人員維護路面清潔；加強對公共基礎設施的更新、維修基金的使用等的管理力度。對于新建的開放小區，重點做好配套設施的設計規劃工作，對于現有的封閉小區，為適應開放的需要，則要重點做好已有設施的更新維護工作。endprint

45健全管理機制

小區開放后社區的安全問題、環境問題和資源占用率問題都將面臨新的挑戰，這就需要健全相應的管理機制，充分發揮社區的統籌和管理職能。社區應設立開放社區委員會，加強對社區的環境衛生、綠化面積、交通設施等公共設施的維護和治理，建議推行樓長制度，以樓層為單位進行物業和居民管理，快速靈活地處理社區問題，及時服務社區居民。社區應出臺詳細的社區管理制度，比如規范小區停車費、綠化費、維護費等費用的收取和使用，對拆除小區圍墻的條件、流程以及權益補償等做明確規定，對侵害小區居民合法利益的行為嚴肅處理等，使開放社區的治理有章可循；通過設定公共地役權的方式來維護小區業主的權益。[9]此外，政府要制定和完善社區管理的具體辦法，明確物業管理和社區治理的邊界劃分、責任主體等重要問題，保障小區開放后居民人身和財產安全、個人隱私等方面的合法權益。

5結論

我國城市基層社區長期以來是以“封閉性”的小區為基礎，并形成了與此相適應的居民自治和物業管理模式，這種封閉性的小區有利于社區治理的實施和城市基層社會管理。但隨著城市的快速發展和規模的急劇擴大，封閉式小區反而造成城市交通路網栓塞和不利于城市統一規劃的現實問題。從我國城市發展趨勢和國外城市治理經驗來看，小區開放和建設開放式小區是必然趨勢。但這項改革影響深遠，不僅直接涉及城市居民的日常生活問題，更是關系到城市基層社區的治理問題。

由于我國小區開放與現有的法律制度相沖突、與原有的城市規劃相矛盾，同時受到城市基層管理體制限制和封閉式住宅文化的制約，小區開放對我國的社區治理產生了重大影響，具體體現在治安安全、交通出行、生活環境、社區文化、公共資源和權益表達等方面。為了實現小區開放后社區的有效治理，社區應采取征求居民意見、加強治安管理、優化道路布局、完善配套設施和健全管理機制的應對策略。

參考文獻：

[1]劉敏，鄧魁關于“推行開放式小區”聽聽不同領域的專家怎么說[EB/OL].http：//toutiaocom/i6255771268667146754/，2016-02-02

[2]肖正華專家：開放式小區更能滿足城市生活訴求[N].中國建設報，2016-02-24

[3]肖文舸，劉懷宇逐步開放小區，共享更多資源[N].南方日報，2016-02-23

[4]蔣夢惟最高法：開放小區將有立法過程[N].北京商報，2016-02-24

[5]傅俊堯，肖菲，羅小龍領域重構視角下的小區開放研究——以廣州市六運小區為例[J].城市發展研究，2017，24（5）：112-117

[6]王永紅城市社區治理中政府的角色定位及其職能[J].城市問題，2011（12）：79-83

[7]吳曉琳從封閉小區到街區制的政策轉型：形勢研判與改革進路[J].江漢論壇，2016（5）：40-45

[8]李艷春小區是否開放可行性探究[J].吉林化工學院學報，2017，34（1）：73-76

[9]張珵公共地役權在封閉小區開放中的適用問題研究[J].理論與改革，2016（4）：150-154

[作者簡介] 龐基展（1992—），男，廣西玉林人，桂林理工大學人文社會科學學院碩士研究生，研究方向：公共政策分析。endprint