關(guān)于事業(yè)單位提高內(nèi)部控制能力的一些思考

張中汛

摘要：當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入緩慢發(fā)展期，我國經(jīng)濟(jì)也已經(jīng)進(jìn)入了新常態(tài)發(fā)展時(shí)期。作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必不可少的社會(huì)組織，事業(yè)單位面臨著深刻的變革，最終目標(biāo)是社會(huì)公益。事業(yè)單位是國家為了社會(huì)公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織，是非營利性單位。如何對(duì)擁有或依靠著國家資產(chǎn)負(fù)責(zé)，履行好國家賦予的職責(zé)，為社會(huì)服好務(wù)，保證資產(chǎn)的安全，為中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展添磚加瓦，堅(jiān)決避免成為貪腐分子的溫床，是擺在面臨變革的事業(yè)單位面前的一道關(guān)鍵之題。十八大以來，國家查處多起發(fā)生在事業(yè)單位觸目驚心的貪腐案例，更是用鮮活的事實(shí)再次佐證了抓好內(nèi)部控制的重要性。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 變革 內(nèi)部控制 重要性

內(nèi)部控制，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中企事業(yè)單位為了有效控制自身運(yùn)營活動(dòng)，完善內(nèi)部管理，提高經(jīng)營水平，促進(jìn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而在內(nèi)部建立的，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中相互制約的一系列管理方法。內(nèi)部控制是一整套管理體系，根據(jù)控制主體的需要，確定管理對(duì)象，優(yōu)化管理環(huán)境，制定科學(xué)目標(biāo)，建立健全機(jī)制，防控管理風(fēng)險(xiǎn)，保證利益最大化。

事業(yè)單位是我國所特有的，是國家為了社會(huì)公益目的，由國家機(jī)關(guān)或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織，是非營利性的，社會(huì)公益是其改革的最終目標(biāo)，分全額撥款、參公、財(cái)政補(bǔ)貼等不同類型。事業(yè)單位要對(duì)擁有或依靠的國家資產(chǎn)負(fù)責(zé)，履行好國家賦予的職責(zé)，為社會(huì)服好務(wù)，為中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展添磚加瓦，而不能成為貪腐分子的溫床。十八大以來，國家查處多起發(fā)生在事業(yè)單位的貪腐案例，數(shù)額巨大，手段低劣，觸目驚心。為了防患于未然，杜絕貪腐發(fā)生，提高內(nèi)控能力，健全監(jiān)管機(jī)制，勢(shì)在必行。

一、目前事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀分析、存在問題及危害

歐美等西方發(fā)達(dá)國家關(guān)于內(nèi)部控制的研究比較早，相關(guān)理論和案例及經(jīng)驗(yàn)都比較成熟和豐富。我國在這方面的研究開始比較晚，準(zhǔn)確來講，是在改革開放之后，但我們發(fā)展比較迅速，一方面積極借鑒和吸納西方先進(jìn)理論研究成果和成熟經(jīng)驗(yàn)，另一方面結(jié)合自身社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，因地制宜，跨越式發(fā)展。從20世紀(jì)90年代起，我國政府就開始加大了對(duì)企事業(yè)單位內(nèi)部控制的推動(dòng)力度。1999年10月頒布了《會(huì)計(jì)法》，2000年7月更是明確提出企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度，這也是我國第一部有關(guān)企事業(yè)單位內(nèi)部控制要求的法律；接下來幾年里，我國相繼制定和頒布了一定的內(nèi)部控制相關(guān)的條例和規(guī)范，2001年6月，我國財(cái)政部發(fā)布了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范一基本規(guī)范（試行）》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范一貨幣資金（試行）》兩項(xiàng)規(guī)范，2002年6月中注協(xié)制定并且發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制審核指導(dǎo)意見》，2003年6月1日起正式實(shí)施《內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則第5號(hào)——內(nèi)部控制審計(jì)》條例，2003年證監(jiān)會(huì)頒布了《證券公司內(nèi)部控制指引》（征求意見稿）。自此，我國的企事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面有法可依，有章可循，基本形成了一套有中國特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的內(nèi)部控制體系。

但由于歷史沿革、職權(quán)分配等各種復(fù)雜原因，事業(yè)單位在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行中有關(guān)于內(nèi)部控制管理方面仍然存在一些不足的地方，部分單位和人員層仍心存僥幸，對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不夠深刻，具體表現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：

1.缺乏全面認(rèn)識(shí)，執(zhí)行力差，沒有風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。主要表現(xiàn)在單位領(lǐng)導(dǎo)層上，這些領(lǐng)導(dǎo)首先在思想上對(duì)建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實(shí)必要性認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，直接限制內(nèi)控管理制度的建設(shè)；有的經(jīng)常以業(yè)務(wù)簡(jiǎn)單為由，推脫沒有設(shè)立財(cái)務(wù)內(nèi)控制度之必要；有的雖然建立了內(nèi)控制度，但重抓業(yè)務(wù)，輕財(cái)務(wù)管理，忽略制度的執(zhí)行，將其束之高擱；更有甚者，以手續(xù)繁瑣，影響辦事效率為由，抵觸和拒絕實(shí)施，不配合財(cái)務(wù)監(jiān)管，不遵守辦事程序，致使內(nèi)部會(huì)計(jì)控制無法落到實(shí)處，認(rèn)識(shí)尚且如此，更何談風(fēng)險(xiǎn)防范管理意識(shí)。

2.業(yè)務(wù)技能和職業(yè)道德素質(zhì)不高。現(xiàn)在很多事業(yè)單位的會(huì)計(jì)人員，大多數(shù)是從其他非會(huì)計(jì)崗位轉(zhuǎn)崗而來，由于缺乏相應(yīng)的后期培訓(xùn)，自主學(xué)習(xí)能力差，加上缺乏學(xué)習(xí)交流，業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，造成記賬隨意、手續(xù)不清、差錯(cuò)頻繁以及會(huì)計(jì)資料嚴(yán)重缺失等問題。更有少數(shù)會(huì)計(jì)人員違反職業(yè)道德，不履行監(jiān)督職責(zé)，發(fā)生少列收入或截留各種現(xiàn)金收入、公款私用、私設(shè)小金庫等貪污挪用舞弊行為，直接影響會(huì)計(jì)工作質(zhì)量。

3.事權(quán)職責(zé)不清晰，制度建設(shè)不健全。部分事業(yè)單位沒有將內(nèi)部控制面覆蓋到單位的所有人員和各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，會(huì)計(jì)內(nèi)控制度是有了，財(cái)務(wù)部門也在實(shí)施了，但相關(guān)的業(yè)務(wù)部門的內(nèi)控制約機(jī)制則相對(duì)缺乏，致使財(cái)務(wù)部門無法掌握一線業(yè)務(wù)準(zhǔn)確信息，也就無從控制和監(jiān)管。甚至個(gè)別小單位，由于本身業(yè)務(wù)簡(jiǎn)單，財(cái)務(wù)核算也較簡(jiǎn)單，根本沒有內(nèi)控制度，將會(huì)計(jì)、出納、資產(chǎn)管理等不相容職務(wù)均由一人擔(dān)任，導(dǎo)致內(nèi)部會(huì)計(jì)控制工作薄弱、賬目混亂、財(cái)產(chǎn)不實(shí)和數(shù)據(jù)失真。不少事業(yè)單位用一般財(cái)經(jīng)規(guī)章制度來代替一些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理制度，僅對(duì)其開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)加以限制，規(guī)定財(cái)政資金使用的方向，并不能解決單位資金的實(shí)質(zhì)安全性。

4.監(jiān)督機(jī)制作用不明顯。目前，審計(jì)部門審計(jì)范圍大多限于離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和專項(xiàng)資金使用情況審計(jì)，且對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，諸如虛列支出套取資金，私立小金庫，違規(guī)發(fā)放福利，甚至挪用公款，逃避監(jiān)督。相關(guān)部門往往對(duì)事不對(duì)人，只求整改，而無相應(yīng)處罰，嚴(yán)重削弱了執(zhí)法力度，更難以形成規(guī)范有序的外部監(jiān)督體系，造成內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制弱化，使內(nèi)部控制作用難以有效發(fā)揮。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題的對(duì)策研究

1.強(qiáng)化管理意識(shí)，增強(qiáng)道德意識(shí)，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。定期組織相關(guān)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)和內(nèi)控制度建設(shè)培訓(xùn)，增強(qiáng)全員內(nèi)控意識(shí)，尤其是領(lǐng)導(dǎo)層，取得他們對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)的肯定和支持，營造良好的管理環(huán)境。只有領(lǐng)導(dǎo)層充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，才能認(rèn)真地去組織人員立制度、抓落實(shí)，內(nèi)控制度才能真正得到落實(shí)。同時(shí)，建立重大支出集體決策制度和責(zé)任追究制度，強(qiáng)化責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，進(jìn)一步健全財(cái)務(wù)公開制度，接受內(nèi)外監(jiān)督。endprint

2.設(shè)定科學(xué)、合理的控制目標(biāo)。一般內(nèi)部控制的最終目標(biāo)應(yīng)包括以下幾點(diǎn)：一是有健全的組織結(jié)構(gòu)；二是有科學(xué)決策、嚴(yán)格執(zhí)行和監(jiān)督保障機(jī)制；三是有行之有效的風(fēng)險(xiǎn)管控系統(tǒng)；四是有健全的財(cái)會(huì)制度，符合國家相關(guān)法律法規(guī)和單位內(nèi)部規(guī)章制度。每個(gè)單位各自具體實(shí)際情況不同，一定要依照自身情況，分階段制定切實(shí)可行的、科學(xué)的、合理的控制目標(biāo)，一步一個(gè)腳印地，踏實(shí)持續(xù)提升內(nèi)部控制的力度，實(shí)現(xiàn)一個(gè)個(gè)階段目標(biāo)，直至實(shí)現(xiàn)最終控制目標(biāo)。

3.加強(qiáng)專項(xiàng)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力，規(guī)范辦事程序。從我國內(nèi)部控制發(fā)展的實(shí)際狀況來看，內(nèi)部會(huì)計(jì)控制始終是發(fā)展的核心和主線，抓住這個(gè)核心，保證資產(chǎn)安全，與內(nèi)部管理控制相互聯(lián)系，共同實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的作用。財(cái)會(huì)人員是承擔(dān)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制職責(zé)的主要人員，在制度實(shí)施執(zhí)行過程中，作用無可替代。除具有良好的職業(yè)道德和高度的責(zé)任心外，財(cái)會(huì)人員的業(yè)務(wù)能力、專業(yè)水平在內(nèi)部控制的實(shí)施過程中起關(guān)鍵性作用。此外，領(lǐng)導(dǎo)和同事對(duì)財(cái)會(huì)人員嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控制度，規(guī)范辦事程序的支持、理解和維護(hù)也有很重要作用。同時(shí)，單位也要及時(shí)給予財(cái)會(huì)人員知識(shí)更新和專業(yè)技術(shù)提高的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，確保他們能持續(xù)學(xué)習(xí)，擔(dān)當(dāng)起內(nèi)部控制的重任。

4.明確事權(quán)責(zé)，完善制度建設(shè)，健全監(jiān)督機(jī)制。依據(jù)權(quán)、責(zé)、利相結(jié)合的原則，明確界定各崗位人員職責(zé)和權(quán)限，把握好權(quán)、責(zé)、利的分配度，未經(jīng)授權(quán)不能執(zhí)行相應(yīng)的權(quán)力，經(jīng)過授權(quán)必須嚴(yán)格執(zhí)行，令行禁止。健全內(nèi)控制度是一個(gè)循序漸進(jìn)的開放式過程，在這過程中，科學(xué)制定并執(zhí)行制度，規(guī)范控制行為，及時(shí)總結(jié)提高，環(huán)環(huán)相扣，不可分割。同時(shí)，隨著改革不斷深入和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)環(huán)境的變化，內(nèi)控制度也要隨之做出一定跟進(jìn)，持續(xù)加大內(nèi)部監(jiān)管檢查力度。同時(shí)，強(qiáng)化外部相關(guān)部門的監(jiān)查機(jī)制，及時(shí)掌握各單位內(nèi)控建設(shè)情況，嚴(yán)格執(zhí)法，逐漸形成一整套相對(duì)完善和健全的事業(yè)單位內(nèi)控制度機(jī)制，杜絕一切貪腐漏洞和隱患。

總而言之，事業(yè)單位是我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獨(dú)有且重要，更必不可少的社會(huì)服務(wù)組織，擁有或依靠著一定的國家資產(chǎn)，提高內(nèi)部控制能力，防腐拒貪，對(duì)于穩(wěn)定社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要而特殊的意義。但內(nèi)部控制是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜的行為管理過程，是一個(gè)系統(tǒng)工程，隨著發(fā)展也要不斷地完善和健全，是事業(yè)單位不斷提升其管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范等能力的重要手段，更是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康有序運(yùn)轉(zhuǎn)的基石。因此，我們要不斷地完善和規(guī)范事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，提高內(nèi)部控制管理能力和水平，以推動(dòng)我國事業(yè)單位改革的步伐，不斷提升事業(yè)單位在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的健康可持續(xù)發(fā)展的能力。endprint