淺析尋烏縣太湖水庫工程PPP模式的運用與思考

【摘要】本文引用江西省內首個成功運用PPP模式的尋烏縣太湖水庫工程，論述本PPP項目實施的過程和主要內容。闡述水利行業實踐PPP模式的優勢和意義，提出相關建議。旨在對當前形勢下，水利建設領域推廣PPP模式提供一定的參考價值。

【關鍵詞】太湖水庫；PPP模式；運用；建議

引言

太湖水庫工程壩址地處尋烏縣水源鄉太湖村，是一座以供水為主，兼有灌溉、防洪等綜合效益的中型水庫，工程批復總投資約7.56億元。

太湖水庫工程在建設資金來源方面，除爭取中央、省市級配套資金外，要保證本項目順利實施，尚有近3億元資金缺口，而尋烏縣屬于貧困縣，財力有限，項目資金缺口巨大。

為有效解決項目建設資金需求，落實國家和地方政策法規，發展尋烏縣縣域經濟，滿足尋烏縣居民生活用水需要，兼顧農業灌溉，防洪等綜合效益。尋烏縣人民政府決定引入社會資本建立PPP合作關系，按計劃推進本項目投資、建設、運營和維護。2015年3月，太湖水庫工程作為全省2015年第一批政府和社會資本合作（PPP模式）推介項目，在省發改委新聞發布會上向社會發布。

自2015年3月歷經半年時間，完成PPP項目識別、準備和項目采購等工作，并依法成功選定社會資本方（“江西省水利投資集團有限公司”），建立長期的合作伙伴關系。于2015年9月，江西省尋烏縣太湖水庫PPP合作投資協議的正式簽約，標志著我省首個水利工程PPP項目落地。

本項目采用PPP模式實施，引入社會資本，有效的減輕了尋烏縣政府債務負擔和解決了本項目資金缺口問題，將當前財力不可能做成的事情變成現實。

本文在回顧太湖水庫PPP項目各環節的主要工作內容的基礎上，旨在介紹太湖水庫PPP項目實施過程以及采用PPP模式的優勢，為水利行業擬采用PPP模式提供一定參考價值。

1、項目主要內容

1.1項目合作方式

本項目采取BOT運作模式，尋烏縣政府授權江西贛尋水利投資開發有限公司（尋烏縣太湖水庫投資開發有限責任公司與本項目中標社會資本共同出資注冊成立的項目公司）負責太湖水庫工程后續的投資、融資、建設、運營、維護、移交等工作。

1.2合作伙伴選擇

本項目分別于2015年4月30日、2015年5月22日、2015年7月10日三次發布資格預審公告。最終僅一家社會資本參加報名，并通過資格預審。

依據財庫[2014]215號文，本項目最終采用單一來源采購方式確定項目社會資本方。2015.8.5發布“尋烏縣人民政府單一來源采購征求意見公示”，公示期內未受質疑，依法進入單一來源采購階段。

政府方委托咨詢公司編制采購文件以及PPP項目《投資協議》、《特許經營協議》、《項目合作協議》。社會資本方遞交單一來源采購相應文件，通過評審小組評審和一系列的談判工作，最終達成協議，選定江西省水利投資集團有限公司為本項目社會資本方。

1.3主要邊界條件

本項目明確的主要邊界條件為：特許經營期限為30年；項目公司在特許經營期內通過收取原水水費、獲得政府補貼回收投資成本和取得投資回報；約定特許經營期內的保底水量；項目內部收益率（稅后）為7%。項目公司的組建，項目實施機構在項目公司占股30%，社會資本方70%。

本項目靜態總投資約7.16億（不含建設期利息），融資計劃：爭取補助資金43551萬元，另需社會資本融資28049萬元。初設批復的建設及施工場地征用及移民安置費（包括臨時用地）、新增影響區土地房屋征收和移民安置費由乙方承擔，甲方以總價2.74億元（含相應稅費）包干。

1.4 風險分配

本項目所涉及的風險按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素。政治風險、法律風險主要由政府方承受；融資風險、市場風險、建設風險、運營風險主要由社會資本承擔。

例如：特許經營期內約定保底水量。日均水量低于保底水量時，政府方提供保底補貼；日均水量超出保底水量時，超出部分的收入20%由社會資本方享有，80%由政府方享有；但是如果是社會資本方原因導致日均水量低于保底水量，則不享受補貼。

2、項目建設進展情況

本項目初步設計于2015年9月初開工，2018年4月底竣工，總工期為32個月。工程實際開工于2015年10月28日，晚于計劃開工日期。

截至2017年8月，本工程主體完工。除了項目公司與各參建方，充分調動自身的資源優勢；尋烏縣政府與省水利廳等有關政府部門，對本省首個水利PPP項目高度關注和重視，給予本項目政策上的支持。本項目導流洞貫通、大壩截流、原水管線開工、大壩填筑度汛高程、填筑壩頂工程等各階段均按期完工。值得一提的是，本工程的大壩截流工程，在開工期晚一個月的情況下，實現提前完工。這是采用PPP模式，整合雙方資源條件，實現的第一步實質性成功。

3、PPP模式的優勢和意義

太湖水庫被納入《江西省“十二五”大型水庫建設規劃和中型水庫建設規劃》（2011年），并列入《全國中型水庫建設安排意見（2013～2017年）》擬建項目、《贛閩粵原中央蘇區振興發展規劃》水利重點建設項目。太湖水庫工程是尋烏縣一號民生工程，項目能按計劃實施，對本縣縣域的經濟發展，有重要意義。

本工程總投資約7.56億元，建設資金投入巨大，除爭取中央、省市級配套資金外，尚有約3億的資金缺口。而這一缺口單靠尋烏縣政府來承擔，存在巨大的壓力，則短期內難以保證太湖水庫順利實施。

長期以來，政府是我國水利基礎設施建設的主要資金來源。隨著國家水利建設不斷推進發展，資金需求也在不斷加大，僅僅依靠國家政府財政是遠遠不夠的，以往的投資方式、融資模式很難適應當前的新局面。

水利建設項目中引入社會資本（采用PPP模式）優勢：① 客觀上解決了水利項目建設資金不足的問題，同時也減少了政府部門財政壓力；② 社會資本有豐富的項目建設和管理經驗，可以充分發揮社會資本方優勢，提高項目建設的質量和施工效率；③ PPP模式下，強調的是合作伙伴關系，風險分擔，合作共贏原則，通過發揮雙方承擔各自風險優勢，將工程金融風險、政策風險、建設風險等降到最低。

4、存在的問題和建議

本工程采用PPP模式，解決了資金來源問題。本工程在實施過程中仍遇到諸多問題，經總結，提出以下建議：

4.1合理確定項目范圍

本項目是省內首個PPP項目，省內尚無該類項目經驗可循。本項目在采購初期由于PPP項目包范圍的確定不完全合理，導致采購工作難以推動，一度停滯；在發布第三次資格預審公告時，將項目包的范圍進行了調整，最終采購工作和談判工作才得以順利進行。

本項目于2015年4月30日發布第一次資格預審公告，采購范圍：“項目總投資為8.24億元，主要工程項目包括初設批復的太湖水庫工程、原水管道及淹沒區移民征地工程、水源保護移民工程和水廠回購等?！?/p>

2015年7月10日，發布第三次資格預審公告，項目采購范圍：“項目總投資約7.56億元，包括初設批復的太湖水庫工程，新增影響區土地房屋征收和移民安置工程?！北敬尾少弮热輰⒊鞘泄┧椖考吹谝淮尾少彿秶鷥鹊乃畯S回購項目單列，未計入本次PPP項目采購范圍中。

尋烏縣城市供水項目因歷史遺留問題暫未解決，項目協調進度與采購進度不匹配。因此，將該內容暫不納入本次PPP項目采購包中，有效的解決了采購進度矛盾，加快了采購進程。

合理確定項目包，有利于PPP項目順利實施。

4.2開展全生命周期咨詢工作

不同于傳統的咨詢服務，PPP項目咨詢咨詢服務環節更多、內容廣、周期長。

本項目于2015年4月20日確定項目合作的咨詢單位。為本項目承擔著總顧問、財務顧問、法律顧問等職責，提供全過程的咨詢服務。

服務期間，咨詢單位主要完成了《實施方案》、《物有所值評價報告》、《財政承受能力論證報告》等編制工作，以及采購階段的全套采購文件，與實施單位共同完成《PPP項目投資協議》、《PPP項目合作協議》、《特許經營協議》的擬定工作和參與談判過程，在談判過程中提供專業咨詢意見和建議。

本項目于2015.9.15日完成項目談判工作，在談判過程中咨詢人員參與解答談判過程中的分歧和闡述解決意見，促進雙方達成一致意見，最終實現本項目的順利簽約。

因此，委托一家專業性強的咨詢服務單位，為PPP項目提供全過程的咨詢服務，有利于PPP項目的順利落實。

4.3加強專業人才培養

隨著國家不斷出臺政策鼓勵和推廣PPP模式，PPP項目數量呈井噴式增長，水利建設領域使用PPP模式的項目數量也必然會不斷增多。

本項目是省內首個水利PPP項目，在實施過程中，專門成立了實施機構，主要由當地財政、發改、水利、機關事務管理局等部門的一線工作骨干組成，對本項目的協調、組織、宣傳等工作順利開展，奠定了良好基礎。但相關人員都沒有PPP項目操作經驗，在工程推動過程中隨時出現新情況、新問題，仍不知如何著手處理。

面對大量出現的PPP項目，尤其是在我國PPP政策法規還在不斷完善的階段，加強水利從業人員、企業人員，對PPP的認識、相關政策文件、規范PPP項目操作程序的培養，適應水利PPP項目發展需要，有利于促進水利行業PPP模式的推廣和提高行業內專業水平和能力。

5、結 語

PPP 模式作為一種國家大力推廣的新型融資模式，在中國的基礎設施建設領域已得到了廣泛的應用，水利項目引入PPP模式是緩解政府財政壓力的重要方式，是順應時代發展的新舉措。

本文以太湖水庫PPP項目為例，重點討論了水利 PPP模式主要內容及引入PPP模式的建議，旨在為水利PPP 項目的發展與推廣提供一定的參考和借鑒。

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作者簡介：鄧文紅，女（1988.01-），江西省水利投資集團有限公司，本科，助理工程師，主要從事水利水電工程設計與管理.