淺析尋烏縣太湖水庫工程PPP模式的運(yùn)用與思考

【摘要】本文引用江西省內(nèi)首個(gè)成功運(yùn)用PPP模式的尋烏縣太湖水庫工程，論述本PPP項(xiàng)目實(shí)施的過程和主要內(nèi)容。闡述水利行業(yè)實(shí)踐PPP模式的優(yōu)勢(shì)和意義，提出相關(guān)建議。旨在對(duì)當(dāng)前形勢(shì)下，水利建設(shè)領(lǐng)域推廣PPP模式提供一定的參考價(jià)值。

【關(guān)鍵詞】太湖水庫；PPP模式；運(yùn)用；建議

引言

太湖水庫工程壩址地處尋烏縣水源鄉(xiāng)太湖村，是一座以供水為主，兼有灌溉、防洪等綜合效益的中型水庫，工程批復(fù)總投資約7.56億元。

太湖水庫工程在建設(shè)資金來源方面，除爭取中央、省市級(jí)配套資金外，要保證本項(xiàng)目順利實(shí)施，尚有近3億元資金缺口，而尋烏縣屬于貧困縣，財(cái)力有限，項(xiàng)目資金缺口巨大。

為有效解決項(xiàng)目建設(shè)資金需求，落實(shí)國家和地方政策法規(guī)，發(fā)展尋烏縣縣域經(jīng)濟(jì)，滿足尋烏縣居民生活用水需要，兼顧農(nóng)業(yè)灌溉，防洪等綜合效益。尋烏縣人民政府決定引入社會(huì)資本建立PPP合作關(guān)系，按計(jì)劃推進(jìn)本項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)。2015年3月，太湖水庫工程作為全省2015年第一批政府和社會(huì)資本合作（PPP模式）推介項(xiàng)目，在省發(fā)改委新聞發(fā)布會(huì)上向社會(huì)發(fā)布。

自2015年3月歷經(jīng)半年時(shí)間，完成PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備和項(xiàng)目采購等工作，并依法成功選定社會(huì)資本方（“江西省水利投資集團(tuán)有限公司”），建立長期的合作伙伴關(guān)系。于2015年9月，江西省尋烏縣太湖水庫PPP合作投資協(xié)議的正式簽約，標(biāo)志著我省首個(gè)水利工程PPP項(xiàng)目落地。

本項(xiàng)目采用PPP模式實(shí)施，引入社會(huì)資本，有效的減輕了尋烏縣政府債務(wù)負(fù)擔(dān)和解決了本項(xiàng)目資金缺口問題，將當(dāng)前財(cái)力不可能做成的事情變成現(xiàn)實(shí)。

本文在回顧太湖水庫PPP項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的主要工作內(nèi)容的基礎(chǔ)上，旨在介紹太湖水庫PPP項(xiàng)目實(shí)施過程以及采用PPP模式的優(yōu)勢(shì)，為水利行業(yè)擬采用PPP模式提供一定參考價(jià)值。

1、項(xiàng)目主要內(nèi)容

1.1項(xiàng)目合作方式

本項(xiàng)目采取BOT運(yùn)作模式，尋烏縣政府授權(quán)江西贛尋水利投資開發(fā)有限公司（尋烏縣太湖水庫投資開發(fā)有限責(zé)任公司與本項(xiàng)目中標(biāo)社會(huì)資本共同出資注冊(cè)成立的項(xiàng)目公司）負(fù)責(zé)太湖水庫工程后續(xù)的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交等工作。

1.2合作伙伴選擇

本項(xiàng)目分別于2015年4月30日、2015年5月22日、2015年7月10日三次發(fā)布資格預(yù)審公告。最終僅一家社會(huì)資本參加報(bào)名，并通過資格預(yù)審。

依據(jù)財(cái)庫[2014]215號(hào)文，本項(xiàng)目最終采用單一來源采購方式確定項(xiàng)目社會(huì)資本方。2015.8.5發(fā)布“尋烏縣人民政府單一來源采購征求意見公示”，公示期內(nèi)未受質(zhì)疑，依法進(jìn)入單一來源采購階段。

政府方委托咨詢公司編制采購文件以及PPP項(xiàng)目《投資協(xié)議》、《特許經(jīng)營協(xié)議》、《項(xiàng)目合作協(xié)議》。社會(huì)資本方遞交單一來源采購相應(yīng)文件，通過評(píng)審小組評(píng)審和一系列的談判工作，最終達(dá)成協(xié)議，選定江西省水利投資集團(tuán)有限公司為本項(xiàng)目社會(huì)資本方。

1.3主要邊界條件

本項(xiàng)目明確的主要邊界條件為：特許經(jīng)營期限為30年；項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)通過收取原水水費(fèi)、獲得政府補(bǔ)貼回收投資成本和取得投資回報(bào)；約定特許經(jīng)營期內(nèi)的保底水量；項(xiàng)目內(nèi)部收益率（稅后）為7%。項(xiàng)目公司的組建，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目公司占股30%，社會(huì)資本方70%。

本項(xiàng)目靜態(tài)總投資約7.16億（不含建設(shè)期利息），融資計(jì)劃：爭取補(bǔ)助資金43551萬元，另需社會(huì)資本融資28049萬元。初設(shè)批復(fù)的建設(shè)及施工場(chǎng)地征用及移民安置費(fèi)（包括臨時(shí)用地）、新增影響區(qū)土地房屋征收和移民安置費(fèi)由乙方承擔(dān)，甲方以總價(jià)2.74億元（含相應(yīng)稅費(fèi)）包干。

1.4 風(fēng)險(xiǎn)分配

本項(xiàng)目所涉及的風(fēng)險(xiǎn)按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素。政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)主要由政府方承受；融資風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)主要由社會(huì)資本承擔(dān)。

例如：特許經(jīng)營期內(nèi)約定保底水量。日均水量低于保底水量時(shí)，政府方提供保底補(bǔ)貼；日均水量超出保底水量時(shí)，超出部分的收入20%由社會(huì)資本方享有，80%由政府方享有；但是如果是社會(huì)資本方原因?qū)е氯站康陀诒５姿浚瑒t不享受補(bǔ)貼。

2、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況

本項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)于2015年9月初開工，2018年4月底竣工，總工期為32個(gè)月。工程實(shí)際開工于2015年10月28日，晚于計(jì)劃開工日期。

截至2017年8月，本工程主體完工。除了項(xiàng)目公司與各參建方，充分調(diào)動(dòng)自身的資源優(yōu)勢(shì)；尋烏縣政府與省水利廳等有關(guān)政府部門，對(duì)本省首個(gè)水利PPP項(xiàng)目高度關(guān)注和重視，給予本項(xiàng)目政策上的支持。本項(xiàng)目導(dǎo)流洞貫通、大壩截流、原水管線開工、大壩填筑度汛高程、填筑壩頂工程等各階段均按期完工。值得一提的是，本工程的大壩截流工程，在開工期晚一個(gè)月的情況下，實(shí)現(xiàn)提前完工。這是采用PPP模式，整合雙方資源條件，實(shí)現(xiàn)的第一步實(shí)質(zhì)性成功。

3、PPP模式的優(yōu)勢(shì)和意義

太湖水庫被納入《江西省“十二五”大型水庫建設(shè)規(guī)劃和中型水庫建設(shè)規(guī)劃》（2011年），并列入《全國中型水庫建設(shè)安排意見（2013～2017年）》擬建項(xiàng)目、《贛閩粵原中央蘇區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》水利重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。太湖水庫工程是尋烏縣一號(hào)民生工程，項(xiàng)目能按計(jì)劃實(shí)施，對(duì)本縣縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有重要意義。

本工程總投資約7.56億元，建設(shè)資金投入巨大，除爭取中央、省市級(jí)配套資金外，尚有約3億的資金缺口。而這一缺口單靠尋烏縣政府來承擔(dān)，存在巨大的壓力，則短期內(nèi)難以保證太湖水庫順利實(shí)施。

長期以來，政府是我國水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源。隨著國家水利建設(shè)不斷推進(jìn)發(fā)展，資金需求也在不斷加大，僅僅依靠國家政府財(cái)政是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，以往的投資方式、融資模式很難適應(yīng)當(dāng)前的新局面。

水利建設(shè)項(xiàng)目中引入社會(huì)資本（采用PPP模式）優(yōu)勢(shì)：① 客觀上解決了水利項(xiàng)目建設(shè)資金不足的問題，同時(shí)也減少了政府部門財(cái)政壓力；② 社會(huì)資本有豐富的項(xiàng)目建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)，可以充分發(fā)揮社會(huì)資本方優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量和施工效率；③ PPP模式下，強(qiáng)調(diào)的是合作伙伴關(guān)系，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，合作共贏原則，通過發(fā)揮雙方承擔(dān)各自風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)勢(shì)，將工程金融風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)等降到最低。

4、存在的問題和建議

本工程采用PPP模式，解決了資金來源問題。本工程在實(shí)施過程中仍遇到諸多問題，經(jīng)總結(jié)，提出以下建議：

4.1合理確定項(xiàng)目范圍

本項(xiàng)目是省內(nèi)首個(gè)PPP項(xiàng)目，省內(nèi)尚無該類項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)可循。本項(xiàng)目在采購初期由于PPP項(xiàng)目包范圍的確定不完全合理，導(dǎo)致采購工作難以推動(dòng)，一度停滯；在發(fā)布第三次資格預(yù)審公告時(shí)，將項(xiàng)目包的范圍進(jìn)行了調(diào)整，最終采購工作和談判工作才得以順利進(jìn)行。

本項(xiàng)目于2015年4月30日發(fā)布第一次資格預(yù)審公告，采購范圍：“項(xiàng)目總投資為8.24億元，主要工程項(xiàng)目包括初設(shè)批復(fù)的太湖水庫工程、原水管道及淹沒區(qū)移民征地工程、水源保護(hù)移民工程和水廠回購等。”

2015年7月10日，發(fā)布第三次資格預(yù)審公告，項(xiàng)目采購范圍：“項(xiàng)目總投資約7.56億元，包括初設(shè)批復(fù)的太湖水庫工程，新增影響區(qū)土地房屋征收和移民安置工程。”本次采購內(nèi)容將城市供水項(xiàng)目即第一次采購范圍內(nèi)的水廠回購項(xiàng)目單列，未計(jì)入本次PPP項(xiàng)目采購范圍中。

尋烏縣城市供水項(xiàng)目因歷史遺留問題暫未解決，項(xiàng)目協(xié)調(diào)進(jìn)度與采購進(jìn)度不匹配。因此，將該內(nèi)容暫不納入本次PPP項(xiàng)目采購包中，有效的解決了采購進(jìn)度矛盾，加快了采購進(jìn)程。

合理確定項(xiàng)目包，有利于PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。

4.2開展全生命周期咨詢工作

不同于傳統(tǒng)的咨詢服務(wù)，PPP項(xiàng)目咨詢咨詢服務(wù)環(huán)節(jié)更多、內(nèi)容廣、周期長。

本項(xiàng)目于2015年4月20日確定項(xiàng)目合作的咨詢單位。為本項(xiàng)目承擔(dān)著總顧問、財(cái)務(wù)顧問、法律顧問等職責(zé)，提供全過程的咨詢服務(wù)。

服務(wù)期間，咨詢單位主要完成了《實(shí)施方案》、《物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告》、《財(cái)政承受能力論證報(bào)告》等編制工作，以及采購階段的全套采購文件，與實(shí)施單位共同完成《PPP項(xiàng)目投資協(xié)議》、《PPP項(xiàng)目合作協(xié)議》、《特許經(jīng)營協(xié)議》的擬定工作和參與談判過程，在談判過程中提供專業(yè)咨詢意見和建議。

本項(xiàng)目于2015.9.15日完成項(xiàng)目談判工作，在談判過程中咨詢?nèi)藛T參與解答談判過程中的分歧和闡述解決意見，促進(jìn)雙方達(dá)成一致意見，最終實(shí)現(xiàn)本項(xiàng)目的順利簽約。

因此，委托一家專業(yè)性強(qiáng)的咨詢服務(wù)單位，為PPP項(xiàng)目提供全過程的咨詢服務(wù)，有利于PPP項(xiàng)目的順利落實(shí)。

4.3加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)

隨著國家不斷出臺(tái)政策鼓勵(lì)和推廣PPP模式，PPP項(xiàng)目數(shù)量呈井噴式增長，水利建設(shè)領(lǐng)域使用PPP模式的項(xiàng)目數(shù)量也必然會(huì)不斷增多。

本項(xiàng)目是省內(nèi)首個(gè)水利PPP項(xiàng)目，在實(shí)施過程中，專門成立了實(shí)施機(jī)構(gòu)，主要由當(dāng)?shù)刎?cái)政、發(fā)改、水利、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等部門的一線工作骨干組成，對(duì)本項(xiàng)目的協(xié)調(diào)、組織、宣傳等工作順利開展，奠定了良好基礎(chǔ)。但相關(guān)人員都沒有PPP項(xiàng)目操作經(jīng)驗(yàn)，在工程推動(dòng)過程中隨時(shí)出現(xiàn)新情況、新問題，仍不知如何著手處理。

面對(duì)大量出現(xiàn)的PPP項(xiàng)目，尤其是在我國PPP政策法規(guī)還在不斷完善的階段，加強(qiáng)水利從業(yè)人員、企業(yè)人員，對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)、相關(guān)政策文件、規(guī)范PPP項(xiàng)目操作程序的培養(yǎng)，適應(yīng)水利PPP項(xiàng)目發(fā)展需要，有利于促進(jìn)水利行業(yè)PPP模式的推廣和提高行業(yè)內(nèi)專業(yè)水平和能力。

5、結(jié) 語

PPP 模式作為一種國家大力推廣的新型融資模式，在中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域已得到了廣泛的應(yīng)用，水利項(xiàng)目引入PPP模式是緩解政府財(cái)政壓力的重要方式，是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新舉措。

本文以太湖水庫PPP項(xiàng)目為例，重點(diǎn)討論了水利 PPP模式主要內(nèi)容及引入PPP模式的建議，旨在為水利PPP 項(xiàng)目的發(fā)展與推廣提供一定的參考和借鑒。

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作者簡介：鄧文紅，女（1988.01-），江西省水利投資集團(tuán)有限公司，本科，助理工程師，主要從事水利水電工程設(shè)計(jì)與管理.