“押金返還”在中國工業污染領域的應用及啟示

◎文/王 茜 黃蕊秋 季慎凱

“押金返還”在中國工業污染領域的應用及啟示

◎文/王 茜 黃蕊秋 季慎凱

基于目前我國相對成熟的排污權交易制度，作者通過對歐美發達國家已有的押金返還制度進行了研究分析，并且創新性地提出“押金返還”制度在我國工業污染領域的應用。文章在我國“押金返還”領域已有的研究基礎上，對“押金返還”制度的適用范圍、押金設置、押金收取標準等多個角度進行了完善，致力于使該制度具有可實踐性。

押金返還；工業企業污染；責任轉移

工業污染是我國經濟發展中的長期難題，近年來，工業污染排放出的二氧化硫、一氧化碳等有毒氣體更成為造成霧霾天氣的主要原因。盡管國家給予了一定重視，如最新出臺了 《國家環境保護標準“十三五”發展規劃》，但是潛在問題仍然層出不窮。本文重點關注工業企業污染轉移問題，即我國很多工業企業為了避免治污責任，將會產生污染的工序轉交給其他中小型企業完成。由于上游企業對下游中小企業排污狀況和治污能力的評估、監督不夠，加上地方政府監管也不到位，這些中小企業肆意排污，對社會環境造成了很大的負面影響。

一、工業污染責任轉移問題分析

工業污染的主體包括政府以及相關環保部門、社會環境及周邊居民、轉移污染工序企業和治污企業，工業企業上下游之間污染工序的轉移帶來了責任歸屬的問題，即排污責任應由排污方單獨承擔還是應該由參與的多方共同承擔。

在僅涉及政府、居民、排污企業三方時，如果明確產權的所有者是工業企業，那么工業企業可以完全遵照自己的意愿進行生產，不顧及生產污染所帶來的對社會環境的負外部性。但是，當企業生產帶來負外部性時，也就意味著在企業單方面利潤增加的同時，也給當地其他社會成員帶來了生存環境質量的下降以及社會成本的增加。如圖1所示，反映的是涉及工業污染主體之間的責任關系網。

圖1 工業污染相關主體責任關系網

二、“押金返還”制度在工業領域應用的必要性

本文中所涉及的“押金返還”制度，是指工業企業在生產過程中向政府繳納一部分押金作為合理排污量的擔保，如有違反規范的排污行為，一經發現，押金扣除；如政府未發現不規范行為，押金原數返還給治污企業。目前我國對工業污染問題主要采取 “誰污染、誰治理”的做法，依此思路，承接工序的企業違法排污應承擔主要責任。從企業的角度細究排污企業肆意排污的動因，主要是由于環境作為稀缺的公共資源具有非排他性和競爭性兩個特性，即任何人都可以對其使用。但是，一個人的使用會減少其他人對它的使用；企業排污具有負外部性的效應，其邊際社會成本小于邊際私人成本，企業排污的部分成本外溢，而企業的目標是追求利益最大化，會盡可能降低成本獲得額外的收益，這種利益誘惑會加劇企業排污行為的發生；由于排污者和監管者之間往往都是信息不對稱的，企業可以利用這種信息上的優勢來確定排污量，降低治理污染的成本。由科斯定理可知，只要產權是明確的，并且其交易成本非常小甚至為0，無論在開始時產權賦予誰，市場均衡的最終結果都是有效率的。然而由于環境資源產權不明，難以通過市場交易的方式解決環境污染的外部性問題。此外，獎懲制度也在應用中存在一些問題。遵照我國相關法律規定，既然政府對污染企業有嚴格懲罰，那對于守法企業，也應有相應的激勵措施，比如在稅收政策上有所傾斜等。違法成本極低，守法成本卻極高，這既有失公平，也是會為市場帶來消極影響。通過“押金返還”制度，可以明確轉移污染工序企業和承接工序企業各自的責任，并且有效激勵承接工序企業嚴格規范地治污。

從當地政府的角度來看，“押金返還”制度可以使政府有效治理當地環境并且實行嚴格的市場自發性的監管。在過去，我國地方政府無法做到對環境的全面監管。一方面是由于頻繁的抽查所形成的邊際成本過高；另一方面企業違法排污手段各異，監管難度加大?！把航鸱颠€”制度就是通過市場的自發調節，來輔助政府監管。

從轉移工序的企業角度看，通過“押金返還”制度企業可以實現經濟利益與治污的平衡?；谂盼劢灰讬嗟慕ⅲD移工序企業在不影響損害企業經濟利益的基礎上，需要盡可能減少排污治污的巨大成本，其中包括昂貴的機器設備、工人身體健康、先進的治污技術等?！把航鸱颠€”制度可以讓專門的治污企業進行治理。治污企業采用專業化治理降低治理成本，提高了達標排放率，更促進了環保企業和產業的發展。

因此，建立一種涉及政府、治污企業、轉移污染工序企業三方的互相監督、共同承擔責任的機制——“押金返還”制度，就顯得尤其重要。

三、國內外“押金返還”的應用以及啟示

（一）國內外對于“押金返還”制度的研究

國外Palmer Karen等人共同研究了減少固體污染物成本的幾種途徑，提出“押金返還”制度是最節約成本的治污方法。國內關于“押金返還”制度建立的文獻中，復旦大學的嵇欣對“押金返還”制度進行了簡單的概述，其中涉及到“押金返還”制度的適用范圍以及對不同的 “押金返還”制度做出了比較分析，提出我國無法實現大范圍推廣的原因在于 “執行成本過高，沒有足夠的經濟激勵”。華東政法大學的王楠基于對德國、瑞典、澳大利亞、美國各個國家已成熟的 “押金返還”制度進行了系統性的總結概括，并且指出“從以上幾國實踐看，都是由最終產品的生產企業支付此筆費用?！?/p>

（二）歐美等國“押金返還”制度實踐經驗

“押金返還”體系在德國的應用發展已經日趨成熟，現已覆蓋至所有的紙、塑料包裝物的管理?？v觀德國“押金返還”制度的建立過程，很容易發現德國在關于環保領域的法律體系完善，規定的內容細致入微。究其原因，一方面是德國政府對于環保的重視程度很高，德國政府在1990年統一之后，將環境保護列為國家發展目標。而另一方面，是由于德國的“押金返還”制度是建立在已經高度成熟的德國各項環保制度、法律制度、社會制度之上，有了這些穩固的制度體系作為支撐，再發展“押金返還”制度作為補充就相對簡單些。

“押金返還”制度在美國的主要應用還是州一級針對飲料容器的容器押金法案。目前有11個州通過了容器押金法案，并都對啤酒和軟飲料容器實施了“押金返還”制度。瑞典和丹麥分別于1976年和1978年，將“押金返還”制度應用于廢舊汽車的回收并運用于廢舊電池的回收。有些國家甚至將“押金返還”制度運用在醫藥上的過期藥物、不用藥物的回收。

上述各國家的經驗其實主要體現在三個方面：首先在消費者層面，表面上，“押金返還”制度能夠促進消費者退換可回收利用包裝物，提高資源的回收率和利用率。實則，其用意在讓國民在政策的潛移默化影響下，逐漸改掉一次性飲料包裝物的消費習慣，轉向更有利于環保的可重復利用的包裝。在企業層面，“押金返還”制度鼓勵廠家生產可回收利用的飲料瓶，而且節約了企業的運營成本、提高了企業的生產效率。在政府層面，“押金返還”制度充分減少了固體廢棄物的排放，減少了環衛清潔資源的運用，使得城市環衛部門減少雇傭環衛人員以及減少垃圾處理設施的經費支出，還為政府節約了一大筆財政支出。

從經濟學角度上講，“押金返還”制度充分遵循市場經濟規律，融合了“看得見的手”政府管制和“看不見的手”市場機制雙重因素。通過給予事實上的經濟利益、制度程序上的便利，免除不利因素，積極誘導社會自我管制，而獲得成功。在包裝物污染的治理領域產生了深遠影響。

四、提出“押金返還”制度在國內工業污染領域應用的設想

在對三方約束的機制構建中，作者基于國外“押金返還”制度，試圖將制度應用在國內的工業污染領域，尤其是致力于解決在上一節概述中所形容的工業企業污染工序的轉移上。

（一）分別對在涉及工業污染問題的雙方和三方進行押金設置的構想

1.雙方押金設置

在涉及到政府部門和工業污染企業雙方參與到市場競爭中時，治污企業在運營之前需要向政府部門交付一定數額的押金作為未來一段時間內合理治污的擔保，其性質與保證金類似。如果在擔保期間內，政府相關部門抽查時發現治污不合格或是存在污染物排放超標的情況，那么政府部門有權依照規定將該企業所繳納的押金作為罰款沒收，沒收后的罰款作為政府相關部門的額外收益；如果在擔保期間政府抽查后，企業達標合格，那么政府部門需要將該筆押金退還給企業。

2．三方押金設置

三方分別是指政府部門、轉移污染工序企業以及治污企業。三方押金設置的制度保障是我國已有的排污交易權制度，它允許了排污工序在工業企業間一定范圍內的交易。所以，企業可以將其會產生工業污染的工序，轉交給其他有治理能力的企業去完成，治污企業收取一定數額的費用即可。但是，根據我們對天津地區的調查，治污企業雖然具有治污設備，但是運行需要消耗大量成本，同時治污過程中，由于技術所限，仍然會對負責此項工作的工人和工廠環境造成負面影響，因此，很多治污企業在地方政府監管不嚴格的情況下，肆意排放污染物，只在政府部門抽查時才進行嚴格治污，這種做法無疑是對法律和規范的藐視。

為了解決這種問題，我們在雙方“押金返還”制度的基礎上，又提出了三方“押金返還”制度，詳見圖2。即，為了對治污企業進行有效督促與約束，需要轉移污染工序企業替治污企業向政府交納一定數額的押金，作為一段時間內對治污企業按標準排污的擔保。在這一段時間內，如果政府部門對企業抽查結果顯示達標合格，那么押金返還給轉移污染工序企業，如果企業未通過政府的抽查，那么政府部門會將轉移污染工序的企業所繳納的押金作為罰款扣除。這種“押金返還”制度最大的優點在于，通過建立一種涉及雙方的利益關系，依靠市場中的企業自發進行監督和管制，實現在治污上的制衡。

圖2 三方押金設置模型

（二）“押金返還”制度與我國以往治污制度的區別

1．“押金返還”制度與獎罰制度的區別

如表1所示，本文著重強調的是“押金返還”制度在“管制順序”上的優勢，同時這也是該制度的精粹?；仡櫼酝莫剳椭贫?，通常是政府部門在抽查治污狀況時，發現企業有超標排污的現象，給予相應懲治，再收取一定數額的罰款。但是，“押金返還”制度是先收取押金作為擔保，才允許企業治污運營。簡單來說，就是在企業“犯錯誤”之前，就告訴他們哪些能做，哪些不能做，同時需要該企業用其在意的經濟利益作為抵押來擔保。與過去的制度相比，這種做法能取得很好的效果。

表1 押金制度和獎罰制度的對比

2.“押金返還”制度與以往國內的“押金返還”制度的差異

新舊國內“押金制度”最主要的區別是：以往的“押金返還”制度中押金繳納主體是全社會的指定商品的使用者，而工業領域應用的“押金返還”制度的押金繳納主體是轉移污染工序企業。（詳見表 2）。

表2 國內押金制度的對比

（三）“押金返還”制度在工業污染領域的應用

1．“押金返還”制度的實施操作簡介

由轉移污染工序企業替治污企業交付押金，當政府在對治污企業進行治污能力和治污標準考核時，如果治污企業未達標，轉移污染工序企業需要按照事先的約定代替治污企業交付罰款，但是如果治污企業達標，那么政府相關部門需要將押金退還給轉移污染工序企業?！把航鸱颠€”制度的特征：首先，通過押金制度，讓參與者共同承擔治污責任，并且互相監督；其次，通過懲罰性的扣留押金對企業進行嚴格監管；再者，“押金返還”制度的事先擔保和獎懲分明等特征使該制度具有預警功能。構想中所添加的電子賬戶明細功能可便于實施有效監管，而收取的押金也可應用于政府運營費用中。

2．“押金返還”制度的適用范圍和押金的確定

“押金返還”制度適用的工業企業類型以排放固態、液態污染物為主的工業企業。押金的確定按照轉移污染工序企業的盈利情況來設定所扣除押金占的百分比。

3．確定押金的收取標準要考慮的因素

首先，需要考慮固液體污染物的排放量。固態、液態污染物的排放量是要與國家規定的指標相符合。我國對工業企業固態、液態污染物的排放標準有：2004年頒布的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，在該法律的第二節有對工業固體廢物排放的防治措施相關規定；此外，我國頒布了工業領域中不同行業的污染物排放標準。這些標準可以作為政府相關部門對企業治污狀況進行評估的重要參考依據。其次，押金的數額要足夠高。根據前面的設定，轉移污染工序企業需要和承接污染的治污企業之間簽訂好協議，其中需要規定轉移污染工序企業會支付多少來給治污企業交付押金。如果押金的數額過低，不足以喚起工業企業的環保意識。

五、基于“押金返還”制度對我國政策制定的建議

基于前文對“押金返還”制度的已有的構想和 “押金返還”在其他國家的廣泛應用，作者對我國工業領域實行“押金返還”制度提出幾點參考性建議：

首先，“押金返還”制度應配合排污交易權等其他環保制度使用。目前我國環保市場中已經建立了比較完善的環保制度體系。

其次，加強相應法制法規建設?！把航鸱颠€”制度的建立需要法律層面予以明確規定，并不斷進行完善。立法上的保證是任何制度得以實施的基礎。借鑒德國經驗，建立立足于我國基本國情的工業污染處理環境保護法是首要任務。工業污染處理環境保護法應從政府監管部門、治污企業、轉移污染工序企業和受影響居民四者的相互責任關系共同決定是否適用環境押金制度。押金的適用范圍根據現實情況不斷調整。

最后，應以科學的方式列明適用“押金返還”制度的工業企業和生產環節。確定不同種類污染物的押金標準和征收辦法。在法律中規定明確的期限能為“押金返還”制度的實施提供清晰的界定和約束，迫使部分未達到排放標準的工業企業進行技術升級或者整改關停處理。

總之，“押金返還”政策在我國的應用前景很大。在發展的過程中，我國可以積極借鑒國外經驗與成熟的制度，來完善我國環保服務類市場。但同時，公民也應當發揮自身的環保意識和消費理性。

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F420

A

1006-1255-（2017）09-0020-06

王 茜（1995—），天津師范大學經濟學院。郵編：300387

黃蕊秋（1995—），湖南大學經濟與貿易學院。郵編：410006

季慎凱（1994—），天津師范大學經濟學院。郵編：300387

責任編輯：孟 力