PPP項目的招標采購管理模式探討

劉丹

【摘要】PPP融資模式可以提高項目經營效率，降低設施運營成本，在國際上是比較通行的建設公共事業項目的方式之一。隨著相關法律法規更加健全、配套機制更加完善，可以預計公開招標方式將成為我國PPP項目中主導的政府采購方式。在招標采購階段，我們應在現行法律框架下將法律法規與項目實踐需要有機結合起來，做出切實有效的制度更新和流程優化，采用適合我國國情的PPP項目招標采購方式、采購程序以及監管方式，為推動PPP項目發展提供保障。基于此，本文分析了PPP項目的招標采購管理模式。

【關鍵詞】PPP項目；招標采購管理模式

一、PPP模式概述

PPP模式，也稱PPP融資。PPP模式是Public-Private-Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與社會主體（企業）之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

PPP模式是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。其典型的結構為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同，特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司，由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。

PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。政府通過給予社會主體（企業）長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。

二、PPP項目招標采購方式的適用性

《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號）規范了PPP項目的識別、準備、采購、執行、移交等環節的操作流程；《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫[2014]215號）對政府采購PPP項目的操作流程進行規范。《政府采購法》將公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價以及國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式如競爭性磋商等，確定為政府采購方式。

根據《招標投標法》規定，大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目必須進行招標。《政府采購法》也明確規定，公開招標應作為政府采購的主要采購方式。

雖然財政部提出PPP項目采購可以采用競爭性磋商和單一來源采購等非招標方式進行采購。但是財政部提出的競爭性管理辦法的適用條件是PPP模式中的政府購買服務項目，而不是特許經營項目；單一來源采購的使用范圍也不適用于特許經營項目。

PPP模式中的特許經營項目，建設運營標準和監管要求明確、有關領域市場競爭比較充分的，應當通過公開招標方式選擇特許經營者。公開招標有利于規避法律風險。另外，即使采購需求不明確的項目也可采用兩階段方式進行招標，通過第一階段招標明確采購需求和PPP合同。

三、PPP項目實體工程招標采購管理模式分析

現階段的PPP項目適用于《招標投標法實施條例》第九條第三款的規定，即投資人已經通過招標方式選定完畢，在依照法律的前提下若其能夠自行建設、生產或提供，可以不招標。該規定的出臺實施，也在某種程度上解決PPP項目實體工程承包單位選定的問題：（1）如果通過招標方式選擇并確定具有法定施工資質條件的PPP項目合作伙伴，同時該合作伙伴與規定要求相符能夠自行建設、生產和提供，則可以不進行招標。（2）如果通過招標方式選擇并確定PPP項目合作伙伴，但該合作伙伴無法滿足相關要求，且不具備法定施工資質條件，無法自行建設、生產和提供，譬如相關財務投資公司中標等，則需要進行再次招標以重新選定項目施工單位。比方說國有資金投資在該項目當中占控股或居于主導地位的需要進行公開招標；（3）如果通過非招標方式選擇并確定PPP項目的合作伙伴，即便該合作伙伴同時具備法定施工資質條件，滿足相關要求并且能夠自行建設、生產和提供，也仍然需要進行再次招標以完成項目施工單位的確定。

總之，PPP模式在項目要求、技術標準、采購方式及合同管理等方面具有特殊性，在運作過程中將受到很多因素影響，因此進一步加強對其的研究非常有必要。本文分析了PPP項目的招標采購管理模式，以期提供一些借鑒。

參考文獻

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