精準扶貧項目審計探討

寇麗

一、精準扶貧項目審計的意義

“十三五”規(guī)劃綱要明確提出，要堅決打好扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)，科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發(fā)工作，建立扶貧項目審計機制，確保貧困人口到2020年如期脫貧。黨中央、國務院高度重視扶貧項目審計工作。習總書記指出，要加強扶貧資金陽光化管理，加強審計監(jiān)管，集中整治和查處扶貧領(lǐng)域的職務犯罪，對層層截留、虛報冒領(lǐng)、揮霍浪費扶貧資金的，要從嚴懲處。李克強總理強調(diào)，要嚴格資金監(jiān)督管理，嚴懲違法違規(guī)行為，抓緊健全制度安排，確保扶貧資金在陽光下運行，真正用在扶貧開發(fā)上。2015年9月18日中華人民共和國審計署印發(fā)《關(guān)于進一步加大審計力度促進穩(wěn)增長等政策措施落實的意見》，明確要求審計機關(guān)開展精準扶貧政策措施落實跟蹤審計，當好精準扶貧政策措施落實的“督察員”。因此，審計機關(guān)要加強精準扶貧項目審計，深刻認識到加強扶貧審計工作的極端重要性，把扶貧審計工作作為一項重大政治任務來抓，把推動扶貧政策落實、規(guī)范扶貧資金管理、維護扶貧資金安全、提高扶貧資金績效作為審計工作的著力點，積極開展扶貧審計研究，加大扶貧審計力度，充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用，使扶貧項目成為難以觸碰的高壓線，讓扶貧項目真正落到實處，提高使用效率，保障脫貧攻堅目標如期實現(xiàn)。

精準扶貧是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學有效的程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。扶貧資金是貧困群眾的 “保命錢”和減貧脫貧的“助推劑”，一分一厘都不能亂花，同時也是扶貧攻堅工作的“解渴錢”和“輸血錢”，黨中央、國務院三令五申，必須管好用好。通過開展精準扶貧項目資金管理使用情況審計，揭示項目開展、扶貧資金使用方面存在的問題，提出切實可行的審計建議，以堵塞管理漏洞，完善規(guī)章制度，保障政府扶貧政策有效執(zhí)行，促進扶貧資金合理規(guī)范使用、更好地發(fā)揮效能。

二、開展精準扶貧項目審計情況和主要做法

通過近幾年開展精準扶貧項目審計發(fā)現(xiàn)，鄧州市政府能圍繞“十二五”扶貧開發(fā)目標任務，深化扶貧機制改革，強化精準扶貧措施，全面認識、準確把握、主動適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，堅持整體開發(fā)與扶貧到村到戶、各方支持與貧困村自身奮斗相結(jié)合，突出工作重點，創(chuàng)新思路方法，取得了一定的成績。“十二五”期間各級財政投入我市扶貧資金5043.9萬元，涉及整村推進、雨露計劃、產(chǎn)業(yè)扶貧、科技扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧貸款貼息等多個項目，在市政府的正確領(lǐng)導下，實施整村推進項目48個，涉及穰東、羅莊、張樓等19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)48個村，新修道路長111.4公里，橋涵20座，蓄水池7個及排水溝、管涵等，解決9萬貧困村群眾行路難問題；開設雨露計劃培訓班100余期，培訓貧困勞動力10888人；實施產(chǎn)業(yè)扶貧項目41個；實施科技扶貧項目8個，扶持帶動355戶脫貧致富，農(nóng)民人均純收入增加3000元左右；實施產(chǎn)業(yè)扶貧貸款貼息項目5個，輻射帶動周邊600多貧困戶脫貧致富；實施了28個到戶增收項目，扶持1415戶貧困戶發(fā)展種植養(yǎng)殖項目。通過到戶增收、科技扶貧、小額信貸等途徑，充分發(fā)揮各類專業(yè)大戶、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)的帶動作用，引導有勞動能力的26120名貧困人口通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)脫貧。

在精準扶貧項目審計中，我們緊緊圍繞脫貧攻堅的目標，制訂詳細的審計實施方案，沿著政策和資金兩條主線，做到以下幾個方面的審計：

（一）開展了扶貧項目跟蹤審計，確保扶貧政策精準落實

我們在精準扶貧項目審計實施前期開展調(diào)查研究，制訂了詳細的審計實施方案，就項目資金的投入、分配、使用等情況進行精準“把脈”，及時關(guān)注、動態(tài)跟蹤，做到扶貧資金運行到哪里，審計監(jiān)督就及時跟進到哪里。按照審計實施方案的要求，開展了扶貧項目跟蹤審計，對扶貧項目實施全過程進行精準性、真實性、規(guī)范性的全方位跟蹤審計監(jiān)督，用盡可能低的扶貧成本、盡可能快的扶貧速度和優(yōu)良的扶貧質(zhì)量推進扶貧項目的精準實施。審計人員深入貧困村農(nóng)戶家中和田間地頭，現(xiàn)場勘查測量整村推進扶貧工程建設情況，仔細詢問扶貧資金到位情況，掌握扶貧項目和扶貧措施的落實情況，落實到戶增收項目的實施情況，查看貧困勞動力實用技術(shù)的掌握情況等，做好保障“因戶施策、分類施策，抓好進村入戶政策的落實，實現(xiàn)扶持一戶、脫貧一戶”。通過審計確保扶貧政策精準落實，做好扶貧進度安排、扶貧項目落地、扶貧資金使用、扶貧人力調(diào)配和整村推進實施等多項審計工作，并加快推進扶貧項目的全覆蓋審計，完善扶貧攻堅關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審計監(jiān)督制度，全面監(jiān)控各項扶貧決策部署的貫徹落實，全力推動扶貧攻堅政策和重大扶貧項目落地。同時密切關(guān)注扶貧項目實施過程中出現(xiàn)的新情況，對扶貧項目立項審批、資金撥付、扶貧資金投入使用等全過程進行跟蹤監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)扶貧不夠精準、有礙扶貧攻堅的情況，及時予以反映，推動扶貧項目精準和扶貧政策精準，促進扶貧政策措施的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性。

（二）審計過程中查處了違規(guī)問題，切實維護群眾利益

在審計過程中我們堅持問題導向，對于扶貧專項資金的分配、撥付、管理、使用堅持審深審透，及時揭示擠占挪用、損失浪費、管理不善等問題，一旦發(fā)現(xiàn)相關(guān)人員涉嫌違法違規(guī)行為，第一時間移交給相關(guān)部門查處。同時，還加強對這類扶貧項目立項、管理、運行的審計分析和情況反饋，提出規(guī)范管理、提高效益的意見建議。將精準扶貧、精準脫貧相關(guān)政策措施落實情況作為國家重大政策措施落實跟蹤審計的重點內(nèi)容，緊緊圍繞扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準的“六精準”要求，著力揭露和查處責任不落實、機制不完善、方法不恰當，以及不作為等問題，推動整改問責。嚴格區(qū)分公與私，堅決查處虛報冒領(lǐng)、騙取套取、截留侵占、貪污私分、揮霍浪費扶貧資金，違反中央八項規(guī)定精神和國務院“約法三章”要求，將扶貧資金用于吃喝接待、公款旅游、獎金福利，以及有關(guān)主管部門和人員利用職權(quán)優(yōu)親厚友違規(guī)分配扶貧資金等問題，切實維護貧困群眾利益。

（三）強化扶貧審計整改落實，保障扶貧開發(fā)成效精準

在扶貧項目審計過程中強化審計整改落實，把審計整改作為提高審計質(zhì)量的關(guān)鍵措施，堅持“邊審計、邊整改，邊規(guī)范、邊提高”的扶貧項目動態(tài)審計原則。為保障扶貧開發(fā)成效精準，我們認真落實扶貧審計整改報告制度，針對扶貧開發(fā)過程中存在的問題，提出具體整改意見和辦法，做到對癥下藥、精準滴灌、靶向治療。同時加強扶貧審計整改檢查，定期組織審計人員對被審計單位的整改情況進行巡回檢查、跟蹤督促，促進扶貧審計整改落實，保障扶貧開發(fā)成效精準。完善審計整改問題匯報機制，將扶貧審計中發(fā)現(xiàn)的風險隱患和重大問題及時、全面地向扶貧開發(fā)主體部門進行匯報，讓扶貧攻堅領(lǐng)導小組及時、充分了解相關(guān)單位在扶貧攻堅過程中存在的問題和不足，力促相關(guān)單位狠抓整改、建章立制，切實糾正和改進存在的問題，促使審計整改效果的最大化，確保審計職能在扶貧開發(fā)中的有效發(fā)揮。

（四）監(jiān)督檢查扶貧資金實施情況，促進發(fā)揮資金使用效益

在扶貧資金審計過程中，我們重點查看是否按照中央有關(guān)統(tǒng)籌整合使用財政資金的要求使用資金，是否按照規(guī)范程序調(diào)整資金用途，是不是把資金真正用到扶貧開發(fā)上。同時將績效理念貫穿扶貧審計始終，循著資金流向，從政策要求、預算安排、資金撥付一直追蹤到項目和個人，確保扶貧資金安全高效使用。加大扶貧資金統(tǒng)籌整合使用情況審計力度，以脫貧攻堅規(guī)劃為引領(lǐng)，以重點扶貧項目為平臺，把專項扶貧資金、相關(guān)涉農(nóng)資金、社會幫扶資金捆綁使用，切實推動各級主管部門將資金項目審批權(quán)限完全下放到貧困縣，推動貧困縣從想方設法“要到錢”轉(zhuǎn)變到下功夫“花好錢”上來。對繼續(xù)限定財政涉農(nóng)資金具體用途或干擾統(tǒng)籌整合使用資金，造成資金長期趴在賬上難以發(fā)揮效果的問題，要堅決查處、堅決曝光，促進各級各部門在資金統(tǒng)籌整合使用中積極作為、有效作為，推動市政府將資金真正用到扶貧開發(fā)、用到建檔立卡貧困人口脫貧上來，切實發(fā)揮扶貧資金的使用效益。

三、精準扶貧項目審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題

通過近幾年我們對精準扶貧項目的審計，發(fā)現(xiàn)在體制機制、資金投入管理使用效益方面還存在以下幾個方面的問題：

（一）資金撥付不及時，影響扶貧資金效益

項目未及時啟動，造成扶貧資金滯留的主要原因有：一是部分項目前期申報論證不充分、方案不科學；二是項目立項存在“撒胡椒面”現(xiàn)象，扶貧資金難以發(fā)揮應有的效益；三是部分項目實施進度緩慢；四是極少數(shù)項目實施完畢后的結(jié)余資金未作安排。由于項目立項申報原因或工程實施進度緩慢，資金無法及時撥付，造成扶貧資金閑置滯留，影響了扶貧資金發(fā)揮效益。

（二）資金管理不嚴格，存在挪用套取現(xiàn)象

截留、挪用、騙取、套取扶貧資金的主要形式有：一是降低發(fā)放標準，截留扶貧資金，用于其他非扶貧項目建設。二是挪用扶貧資金用于項目培訓學習和彌補單位接待費、業(yè)務費、公務費等行政經(jīng)費不足；三是虛報、虛列扶貧項目，騙取、套取扶貧資金。項目管理單位和項目申報實施單位虛列事項和支出套取扶貧資金。審計中發(fā)現(xiàn)，部分扶貧項目申報實施單位利用虛報或重復申報項目，套取扶貧資金；有些項目管理單位通過虛列事項和支出套取項目管理費和勞務培訓費，套取的資金用于公用經(jīng)費和接待開支，有的甚至私分扶貧資金。

（三）項目實施不規(guī)范，工程監(jiān)管存在漏洞

少數(shù)項目在申報規(guī)劃上存在瑕疵，編制項目規(guī)劃缺乏科學論證和規(guī)范性，加之扶貧資金項目與交通、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等專項資金項目在實施范圍、建設內(nèi)容、項目安排等方面有一定的重復和交叉，同一項目重復申報，同一項目分解成多個項目申報，造成項目無法實施；有的項目在實施階段由于人為因素監(jiān)管不到位，隱蔽工程量難以準確計量，存在虛假工程量的現(xiàn)象；同時，由于扶貧項目多且單個項目資金量小的特點，實施項目單位“三重一大”決策不規(guī)范，人為決策因素較多，工程項目“四制”監(jiān)管難度大。

四、做好扶貧項目審計的對策

（一）高度重視扶貧開發(fā)，增強對扶貧資金重要性的認識

扶貧資金是國家為改善貧困地區(qū)生產(chǎn)和生活條件，提高貧困人口生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，支持貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和社會事業(yè)而專設的財政專項資金。扶貧資金承載著保基本、兜底線、促公平的重要使命。市、鄉(xiāng)、村各級組織及相關(guān)部門要高度重視扶貧工作，增強對扶貧資金“高壓線”的認識，健全完善扶貧資金管理制度和工程建設管理制度，促使扶貧資金管理與項目實施步入更加規(guī)范的軌道。

（二） 建立扶貧長效機制，做好社會保障兜底

為建好扶貧長效機制，建議市政府將喪失勞動能力的貧困人口和重度殘疾喪失勞動能力、無法靠自身條件脫貧的貧困戶全部納入農(nóng)村低保，做到全覆蓋，無遺漏；將分散供養(yǎng)的“五保戶”，由民政部門按現(xiàn)行政策和標準供養(yǎng)；將因重大事故、因災、因重大疾病或其他特殊原因基本生活陷入困難的貧困戶，由民政部門給予臨時救助；將因殘而喪失勞動能力的殘疾貧困人口，由殘聯(lián)按照相關(guān)政策給予補貼，做好社會保障兜底。

（三）積極整合扶貧資金，充分發(fā)揮扶貧資金整合規(guī)模效應

扶貧資金主要涉及財政、扶貧、發(fā)改、民宗等部門，來源渠道分散，資金類別比較多，各部門在申報立項、資金分配、資金投向和使用等方面各有側(cè)重，存在各部門各自為政的現(xiàn)象。鄧州市政府應立足地方實際，以扶貧攻堅規(guī)劃和重大扶貧項目為平臺，整合扶貧資金等各類扶貧資源，統(tǒng)籌安排，形成合力，以整合項目為基礎(chǔ)，按照“市為單位、整合資金、整村推進、連片開發(fā)”的思路，統(tǒng)籌兼顧，打破部門管理界限，統(tǒng)一項目規(guī)劃，統(tǒng)一項目實施，統(tǒng)一資金撥付，統(tǒng)一項目驗收，統(tǒng)一績效評價，形成整合項目的良性機制，集中力量解決突出貧困問題，充分發(fā)揮扶貧資金整合規(guī)模合力效益。

（四）強化扶貧項目資金管理，提高資金使用效益

首先，項目管理和實施單位在項目開工前應進行充分的調(diào)查和可行性論證，項目的規(guī)劃設計要結(jié)合實際情況，制訂切實可行的實施方案，保證項目規(guī)劃合理、設計科學、施工方便。項目完工后，抓緊時間收集完善資料申請驗收，及時撥付工程款，以免資金滯留。同時，深入項目建設現(xiàn)場，對項目建設質(zhì)量進行實地核對，對照項目計劃中建設內(nèi)容審核其完成情況及質(zhì)量，確保扶貧資金安全有效使用。扶貧資金投向必須要符合政策，必須專款專用，只能用于貧困地區(qū)和貧困群眾，堅決避免資金分配的隨意性。其次，扶貧資金是貧困群眾的救命錢，必須準確辨別扶貧對象，確保扶貧資金精準撥付、及時撥付，使有限的資金用到刀刃上。再次，必須做到建章立制，精確報賬核銷。項目管理和實施單位要重視項目和資金的監(jiān)督管理，從嚴控制擴大開支范圍、擠占挪用專項資金等違紀行為的發(fā)生，嚴格審核原始票據(jù)的齊全性和關(guān)聯(lián)性；對各項支出要嚴格審核事項的真實性、合理性、合法性和票據(jù)的合規(guī)性，杜絕虛假事項及不合規(guī)發(fā)票等情況的發(fā)生。

（五）強化扶貧項目后期監(jiān)管，發(fā)揮項目資金效益

加強扶貧項目后續(xù)監(jiān)管是發(fā)揮扶貧效益的重要環(huán)節(jié)，由于扶貧項目特別是到戶增收項目的長效產(chǎn)業(yè)培育短期難見成效，新建增收產(chǎn)業(yè)項目缺乏后勁，如果沒有持續(xù)投入鞏固提升，加之市場變化因素，個別產(chǎn)業(yè)可能難以達到預期效果，因此在統(tǒng)籌安排扶貧資金時，應該變一次性扶貧為跟進式扶貧，充分考慮產(chǎn)業(yè)培育項目后續(xù)發(fā)展，落實“扶上馬再送一程”的舉措，讓扶貧項目真正成為老百姓增收致富的支柱產(chǎn)業(yè)。

總之，精準扶貧項目是一項民心所向、系統(tǒng)性、長期性的大工程，我們要匯聚社會各方面資源和力量，堅持步步為營，久久為功，通過精準扶貧審計構(gòu)建社會公平正義的“防火墻”，從實際情況出發(fā)，善于發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)問題，積極有效助推扶貧工作的健康良性開展，促進扶貧項目投入的一分一厘用到實處，助力貧困群眾在黨的扶貧政策、惠民舉措的陽光普照下，同步實現(xiàn)全面小康。（作者單位：鄧州市審計局）