政策跟蹤審計研究

劉敏

一個國家政策的制定、執行不僅體現國家意志，更關系和諧社會的全局發展，但是有些政策在實際執行中容易發生偏差或濫用。國家審計在政治制度中占有重要地位，應當實施對國家政策的跟蹤審計監督，揭露政策執行中可能發生的問題，發揮國家審計的免疫功能，確保政策可以更加合理地執行，取得更好的效果，這有利于推進國家治理，同時也是國家審計參與國家治理的重要方式，有利于審計的轉型創新，提升審計能力。

對處于改革攻堅期的我國來說，政策的出臺是十分重要的，關系到整個國民經濟的發展和社會全局，做好政策措施的合理有效執行，對國家治理有著事半功倍的作用。因此，重大政策的執行情況近年來也越來越受關注。發揮審計促進國家重大決策部署落實的監督保障作用，已經成為各級審計機關長期的政治任務。本文主要研究審計機關開展政策措施落實情況審計的理論依據，政策跟蹤審計的目標內容以及方式方法，展望未來政策跟蹤審計的發展。

一、政策跟蹤審計的理論體系

政策跟蹤審計起源于國家建設項目審計，在我國最早的應用是20世紀90年代中期江蘇省對部分政府重點建設項目進行全過程跟蹤審計。之后，2001年審計署發布《審計機關國家建設項目審計準則》，里面規定“對財政性資金投入較大或者關系國計民生的國家建設項目，審計機關可以對其前期準備、建設實施、竣工投產的全過程進行跟蹤審計”。緊接著在2008年，審計署發布的《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》又進一步補充提出“對關系國計民生的特大型投資項目、特殊資源開發與環境保護事項、重大突發性公共事項、國家重大政策措施的執行試行全過程跟蹤審計”。在2014年10月發布的《國務院關于加強審計工作的意見》中強調了應將審計發揮重大政策落實保障功能提升為審計機關的首要職責。綜上，政策跟蹤審計在我國政治舞臺上越來越重要，已經逐漸形成了具有中國治理特色的一種審計方式。

（一）政策跟蹤審計的概念

政策跟蹤審計難以在理論和實務兩方面統一定義，至今仍有很多不同的看法。就我個人的看法來說，我認為政策跟蹤審計是審計機關和人員依據相關法律和審計法則對國家出臺的某些政策執行實施所需要資金的籌措、使用和管理情況開展的監督活動。同時還需要對該政策進行實時評價，及時反饋發生的問題并有效糾正，來保證國家相關政策得以正確有效執行。

（二）政策跟蹤審計的特點

第一，和傳統的審計模式相比，政策跟蹤審計更強調被審計政策的實施過程，力求從跟蹤過程中發現存在的問題，因此具有預防性，也是審計“免疫系統”很好的一個體現。第二，介入及時性。傳統審計大多進行的是事后審計，而跟蹤審計是在審計對象開始時就介入，可以更有效地控制審計風險。第三，過程持續性。政策跟蹤審計的時長貫穿整個政策實施的過程，時間跨度非常大，審計過程也十分長久。第四，內容廣泛性。和傳統審計內容比較單一，政策跟蹤審計內容不僅包括財務收支是否合理合法，還有政策的實施管理和效率。

二、政策跟蹤審計的目標

政策跟蹤審計對行政工作具有重要意義，它是根據我國的國情發展和經濟形勢需要，探索出的一個創新的中國特色的審計模式。對于一個新型審計模式來說，明確審計目標、確定審計方向至關重要，我們從為何要以開展政策跟蹤審計為出發點分析出以下四點。

（一）提高政策的執行力

政策跟蹤審計的首要目標是保證政策的真正實行，杜絕“面子工程”、有令不行、有禁不止的情況。其次是政策的正確執行，杜絕選擇性執行或者擅自修改執行范圍。再次，還要關注地方政策與國家宏觀政策相矛盾的情況。最后，審查是否對于重大政策的執行有相應的健全的監督制度，以提高政策的執行力。

（二）提高政策的科學性

現如今社會的發展十分迅速，政策很容易在提出、細化、出臺的過程中有滯后性和不適應性。因此，政策跟蹤審計不僅要關注政策的完善性，還要注意政策是否跟得上發展趨勢。審計機關在政策實行過程中要緊跟發展的腳步，及時提出建設性的審計意見，讓相關政策更貼合實際。

（三）提高政策的協調性

近年來，我國政界不斷致力于社會轉型，計劃完成轉型的時間十分短，在這樣的背景下，政策的出臺很難做到統籌兼顧。提高政策之間的協調性也就成了跟蹤審計的一個重大目標。對同一領域政策的連貫性、短期政策和長期政策的統一性、各項不同政策間的銜接情況是政策跟蹤審計需要關注的三個方面。

國家政策的執行情況對社會的平衡、和諧、可持續發展具有重要意義，也影響著國家在國際上的競爭力，例如現在稅收優惠政策已經成為各國政府吸引先進生產要素的重要手段。審計機關在進行政策跟蹤審計的同時要不斷地提升自己，提高全球視野、增強國際意識，在國家的發展道路上保駕護航。

三、政策跟蹤審計的實行途徑

由于政策跟蹤審計與傳統審計在審計內容、目標、程序上有較大區別，因此開展政策跟蹤審計的準備工作就是要調整好審計人員的思想及理念，放棄長期以來的慣性思維，重視宏觀政策與經濟活動之間的關聯，積極轉變觀念才能更好地實行下一步審計工作。

在政策跟蹤審計的準備階段，審計人員應認真研究要監督的各項政策，清楚每項政策出臺的背景環境、主要措施、重點環節等等，只有確定了審計工作的重點，才能有針對性地開展審計工作。另外，可以把所涉及的政策執行部門提前列出權力和責任清單，為后續的工作開展提供便利。

在跟蹤審計的工作階段，最重要的就是跟蹤通報，做到“邊審計、邊整改、邊規范、邊提高”。例如汶川地震災后恢復重建跟蹤審計中用到的《審計情況通報》，通過向地方政府發送審計文書，及時地反饋審計情況和發現的主要問題，并提出審計建議，幫助相關政策進行整改，大大提高了災后恢復重建的速度和效果。

四、政策跟蹤審計的改進方向

政策跟蹤審計還處在起步和開拓階段，沒有太多經驗來遵循，只能在摸索中前進，在錯誤中總結。在這個過程中，審計隊伍的專業素質十分重要，審計人員除了具備傳統的審計專業知識和技能外，還要有良好的政治敏銳性和對問題的洞察分析能力，才能深層次多角度的對政策執行情況進行分析和評價。但目前很多基層審計機關審計人員知識結構單一，審計調查的技術和方法不熟練。所以加強對審計人員這些方面的培訓尤為迫切。

由于政策跟蹤審計是一個比較新的領域，目前還沒有可供參考的評價指標，此前國務院出臺的《國務院關于加強審計工作的意見》為政策跟蹤審計提供了審計依據，但在審計過程中發現問題處理量化方面相對欠缺。相關部門可以在總結實踐經驗的基礎上，制定明確、可操作性強的審計規范和制度，細化、規范政策執行跟蹤審計程序和行為，完善評價標準體系。可以學習借鑒國外政策審計的成功經驗，制定符合我國國情的審計模式。最后，審計的法規建設也十分重要，讓政策跟蹤審計做到有法可依、有據可循。

政策跟蹤審計對我國發展有著推動作用，如果能在每個基層審計機關實施政策跟蹤審計，不僅會大大促進國家治理現代化和國民經濟健康發展，還能使審計監督在更高層次、更廣范圍服務于經濟社會發展全局，對國家審計發展也具有重大意義。（作者單位：延津縣審計局）