新形勢下再談環境權的入憲問題

許利娟

摘要：

近幾年，大氣污染問題極其嚴重，人們主張環境權益的呼聲再次高漲。當前我國法律體系中，憲法和憲法以外的普通法律都沒有環境權的明確規定，這樣無益于保護基本人權，削弱了各個部門法對環境權的救濟，當然也不利于解決我國嚴重的大氣污染問題。環境權是獨立的基本人權，具備憲法上基本權利特征，因此，應當納入憲法上規定的基本權利。環境權入憲可以從總綱、公民基本權利義務兩個層面進行憲法設計，從而以憲法的高度切實保障公民的環境權，推動大氣污染的治理。

關鍵詞：

環境權；入憲；人權；基本權利義務

中圖分類號：D9226

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2017）03-0124-06

國際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.03.20

近幾年，環境問題依舊嚴峻，人們最為關注的環境問題非嚴重的大氣污染莫屬。尤其是2016年底持續多日的嚴重霧霾猶如一張灰色大網籠罩了人們的日常生活，統計數據表明，在霧霾指數高的地區，罹患呼吸道疾病和心血管疾病的人數明顯增加。大氣污染面前人人平等，如若嚴重大氣污染時不時出現，則政府高層、社會大眾、輿論媒體、立法者、司法者、工業企業等各類主體都將裹挾于這場污染與治理污染的對抗之中。治理大氣污染是環境保護的新形勢，是當務之急。倘若大氣污染治理不好，必然會引起深陷霧霾之中老百姓更深層次的怨憤。因此，黨的十八屆五中、六中全會公報將生態文明建設和污染治理工作放在了突出地位；十二屆全國人大五次會議上，霧霾治理被熱議不斷，中央因此再次提出了深化霧霾治理措施，確保民生改善的要求。造成大氣污染的原因分析報道者眾，法律、管理、經濟、科技等領域提出的治理大氣污染的方法也層出不窮，立法部門以及各級政府近年頻頻出臺嚴控大氣污染的法規、政策，采取了很多治理霧霾的措施，為何老百姓仍感覺大氣污染有愈演愈烈之勢？筆者認為，這場治理大氣污染的硬仗多是政府部門自上而下的推動，老百姓自身的參與不夠，沒有形成一種自發、自覺地監督、檢舉、控告排污的高壓之勢。

對治理大氣污染形成高壓之勢，需要每個普通公民的參與，而這種參與的理論依據是什么呢？筆者認為，應當是人人所享有的環境權——作為自然之人，人人享有在透明陽光下生活、呼吸健康清潔空氣的權利，這種權利關乎個體生存和生命質量，因此與生俱來。

環境權理論是環境法學中一個比較基礎的理論問題，我國學者們上世紀90年代對其多有著述，甚至還有一些學者提出了環境權是公民的基本權利，應當被憲法加以規定的問題。近些年來關于環境權的討論漸有息聲之感，2004年憲法修正案之后，鮮有人再提及環境權入憲問題。筆者認為，在各類環境污染頻發尤其是大氣污染特別嚴重的今天，應當高調重提環境權的保護問題，并從憲法的高度加以保障，同時加大宣傳力度，讓世人皆明確環境權和生存權、勞動權、休息權等權利一樣，是憲法規定的公民基本權利，不容被國家行政不作為和一味攫取經濟利益的排污者所肆意踐踏。如果全體公民對環境權的覺醒和清晰認知能形成一種社會性合力去監督大氣污染與治理，這對污染者以及在治理污染中的徇私枉法者是一種無形的壓力，無疑會推動大氣污染的治理，也會減少很多在寬松狀態下既得利益者之間的利益勾連行為。

環境權應當從應有權利上升為法定權利，只有先被法律明確規定下來，該權利才有可能成為實有權利被公民享有且被保護。本文正是在這樣的背景下探討環境權的入憲問題。

一、對環境權的認識

（一）環境權的概念

一直以來，學者們對環境權的概念有著不同的認識，有學者認為，“環境權是人們享受良好、適宜自然環境的權利。”[1]“環境權是環境法律關系主體享有在良好和適宜健康的環境中生活以及合理利用環境資源的基本權利。”[2]還有學者主張：“環境權就是人人有在適宜于健康的環境中生活以及合理開發利用環境資源的權利，包括公民良好環境權和開發利用環境資源權兩個方面。”[3]雖然學者們對“環境權”的學理觀點不一而足，但對環境權是客觀存在的認識都是相同的。

筆者認為，環境權是指公民享有的在健康和適宜的環境中生存的權利，以及合理利用環境資源、對影響環境的活動可以各種積極的形式參與的權利。具體來說，環境權包括兩大內容：一是環境享有權，二是廣義的環境活動參與權。首先，環境享有權又包括兩個層次：第一層次是公民享有健康環境的權利，第二層次是公民享有適宜環境的權利。何謂“健康”“適宜”？可以生理、醫學標準為基礎，以環境科學上的標準進行界定。這兩個層次的環境權內容所依據的環境標準也有必要經過科學的測定和衡量，同樣分成兩個層級，以最終來測定環境到底是否“健康”和“適宜”。以上兩個層級的環境權內容是實體性權利，可以具體化為生命權、健康權、采光權、安寧權、清潔空氣權、清潔水權、觀賞權等。其次，環境參與權也包含兩個方面：第一是參與環境資源利用權，這是財產性權利，同樣也是實體性權利；第二是參與環境保障權，也即為了實現實體性環境權益，公民須享有的環境知情權、狹義參與權（監督權、檢舉權等）、請求權（損害賠償、起訴）等，此等權利為環境權所包含的程序性權利，也是環境權內容中對實體性權利的保障。綜上，環境權包含了實體性的環境享有權、資源利用權以及程序性的環境保障權內容，后者是前者實現的保障，具體如圖1所示。

（二）環境權的主體

從以上分析可以看出，環境權作為一種含有多重價值取向的新型權利，內容豐富，體系龐雜，是一束集合性權利。那么在日常生活中誰可以主張環境權呢？這就涉及到了環境權的主體問題。有的學者認為，“環境權的主體是多元的，包括公民、單位組織、國家、全人類甚至還未出生的未來人。”[4]

一直以來，環境權之所以讓人覺得不可琢磨的一個重要原因就是，環境法學家通過分析環境權的主體存在上述的多樣性，不管是出于有意還是無意，將環境權打扮得過于“出類拔萃”“不食人間煙火”。這樣一來，此項權利給人的感覺就是不可捉摸，更不可把握。當然，這樣一種“不實在”的權利也難以得到法律上的切實保護。鑒于此，筆者認為，環境權的享有主體只能是公民個人，除此之外的都不是環境權的主體：

首先，對單位組織而言，其不具備人的生理組織，不需要享有在健康的環境中生存的權利；也不具備人的主觀情感需求，同樣不需要享有在適宜環境中生活的環境幸福權。

其次，對國家來說，當談到國家享有某項權利時一般是在對外國際關系中而言的，對內來說，國家只能承擔環境保護、監督、管理的職責、義務，所以國家是義務主體。

再次，全人類是一個整體概念，包含了所有的人，

全人類如果是權利主體，那么義務主體也還只能是全人類。如果在一個具體的環境法律關系中，同一內容的權利主體是“全人類”，同一內容的義務主體也不可能是全人類之外的人了，還只能是全人類，這是一個不符合法律關系邏輯的悖論。通俗點說，就是“全人類”這個事物在同一個環境權利義務法律關系中既充當了“裁判員”，又充當了“運動員”。

最后，“后代人”也不能成為環境權的主體，因為后代人現實還不存在，無法在一個具體的環境法律關系中享有實際的權利和承擔實在的義務。

（三）環境權的行使方式

環境權在行使方式上具有有限性和相對性，強調利益衡量，因為即使是環境侵害也往往具有一定的價值正當性或社會有用性。如果人們對環境的污染或破壞行為沒有達到危及人類的生存和發展的程度，也并非為人們無法忍受，甚至也沒有影響到人們適宜環境的享受權，那么這種行為則為法律所允許。但就目前中國最突出的環境問題大氣污染來說，且不僅僅是影響了人們享有適宜美好環境的享受權，甚至已經嚴重到了危及人們健康和生存的程度（科學數據表明，多人因為大氣污染問題而罹患

各種病癥，甚至危及生命），此種情況下，在法律層面公民當然可以依據環境權而提出對抗大氣污染的主張。

二、環境權入憲的充分必要性

大氣污染如此嚴重，治理情況難孚眾望。雖然國家發展過程中難免遭遇環境保護和經濟發展之間的矛盾，發達國家也走過了先污染后治理這條路。但從2002年前后大氣污染問題爆發以來十幾年過去了，不但顆粒物污染繼續危及人們的生命健康，今年年初還出現了嚴重臭氧污染。為什么大氣污染治理難見成效？絕對不能排除在追求經濟利益和清潔空氣的博弈中，政府治理部門和排污企業的價值偏倒問題。所以，在事關每個公民的生命健康權益的大氣污染治理問題上，我們不能被動地等待政府尤其是地方政府自上而下地打壓排污企業，也不能等待排污企業良心發現放棄金錢利益還公眾藍天。我們必須明確，每個公民是有權利呼吸清潔空氣、維護自己的生存健康權的，這是人之為人的基本需求，這種權利是我們的應有權利，也應當是法律明確規定的權利。法律明確規定環境權相當于授民眾以“武器”，大家才有和大氣污染作斗爭的權源底氣，并且環境權須被憲法規定才能凸顯出其基本人權的屬性，才能進而被部門法具體規定和保護。目前，環境權入憲的條件是充分和必要的，原因如下：

（一）環境權的基本人權屬性

基本人權通俗地說就是人之為人應該享有的權利。人只有在健康適宜的環境中才能更好地生存和發展，正是從上世紀三四十年代到今天，各種各樣的環境問題頻發、環境惡化影響到了生存，人們才產生了保護環境的強烈權利要求。因此，享有健康適宜環境的權利是人們生存和發展的內在要求，是一項自然權利，屬于所謂的第三代新型人權。在國際人權法上，一般按照人權清單上所列順序的先后，將人權進行分“代”，“第一代”是指最早出現在《世界人權公約》上的那些權利，它們主要是公民和政治權利；“第二代”是被寫入《經濟、社會和文化權利國際公約》上那些權利，主要是經濟和社會權利；“第三代”是正在發展中的一些具有人權屬性但尚未寫入國際人權公約的權利，環境權利就是其中的一項。

1.環境權是一項基本人權

環境權作為一項基本人權，既符合理性要求，又被立法實踐所認可。[5]環境權具備人權法上關于人權的基本要求：首先，人人享有。每個人都須依賴于環境生存和發展，都須享有環境權；其次，地位優先。如果人類生存的環境惡化導致無法生存，就談不上其他政治型、自由型、財產型權利的享有；再次，法律實踐認可。在諸多有約束力的國際文件中肯定了環境權的基本人權地位，許多國家的國內法甚至包括憲法在內對環境權進行了規定；最后，“天賦人權”的要求。環境權滿足人權的正當性要求，是人們的應有權利，不能被剝奪，法律尤其是憲法應當將其明確下來，使之最終成為人們的實有權利。

2.環境權是一項獨立的人權

環境權雖與國家主權、發展權、生存權、生命健康權等關系密切，但不可以被其他人權包含，是一項獨立人權。

首先，環境權有其產生的特定時代背景。

環境權所產生的時代和所要解決的問題都是特定的，它不同于一般的公民權利產生于對自由的愿望，也不同于社會、經濟性權利產生于對物質生活目標的追求，

而是產生于人類在環境污染中憂心于自己的生存和發展。[5]公民環境權既非財產型也非人格型權利，而是一種基于生存權且始終以環境為媒介的新型權利，其價值是要求人與自然和諧共處，以及人類價值觀的徹底轉換。

其次，環境權與其他人權相比更具有基礎性。

作為生物的人離不開自然的環境條件，沒有環境，人本身就無法生存，更談不上享有人權。因此，環境權應成為其他人權的基礎。只有充分享受環境權，公民的其他基本權利才能得到保障。然而，為了使人們生活在一個健康、良好的環境中，我們必須遵循生態規律，控制一切對環境有害的其他行為，當然也包括其他的人權行為，如為了政治表達、人身自由、財產自由的各種人權行為。如果這些行為對環境的損害超過一定限度，應被禁止或改變。簡言之，環境權要求以環境不受嚴重損害為基本標準，這種標準不僅是其他權利所沒有的，而且是對其他權利的限制。就此而言，環境權也是不可能被包含在其他權利之內的。[5]

（二）環境權入憲的必要性

我國憲法至今沒有明確規定公民的環境權，只是憲法第9、第26條隱約含有環境權的規定：第9條為：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或個人用任何手段侵占或者則破壞自然資源。”第26條為：“……國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護森林。”從上述規定可以看出，我國憲法是通過間接的方式體現對環境權的保護的。相較于環境權應有的法律地位而言，憲法這樣的規定過于模糊，沒有表現出明確的實際權利性質，具有缺陷性，影響了其他法律對公民環境權的規定，使得我國法律整體對公民環境權的保護過于低調。

近年來，大氣污染等問題使得老百姓對自己的生存環境憂心忡忡，強調自己在健康環境中的生存權利的呼聲日益高漲，這樣的環境狀況一定會影響到我國的可持續發展。國家近幾年針對大氣污染等問題制定了多項環境保護法規，也修改了環境保護基本法，2015年1月1日實施的環保法被稱為“史上最嚴”。國家傾聽百姓呼聲，正視目前中國大氣污染等環境問題的嚴重現實，根據實際情況制定了一系列環境法律法規，這一系列動作背后有一個隱藏的基礎性前提——那就是國家承認公民的環境權（如果國家不承認該項權利的存在，也就沒有制定各項法律政策去保護的必要了），國家制定、實施法律法規正是為了保障這種公民的環境權，履行國家環境保護職責。既然環境權是環境法律體系形成的基礎，是各項和環境有關的權利的母體性權利，且在事實上一直都存在，我們就沒有必要再遮遮掩掩、欲說還休，有必要在憲法上明確下來，以給其應得的“身份”和“名分”。大致說來，憲法明確環境權具有以下必要性：

1.有利于保障公民的基本人權

公民環境權是一種新型的人權理念，是為國際立法及現代法治國家立法實踐所確認的一項基本權利，如《人類環境宣言》《進步和發展宣言》《內羅畢宣言》等對該權利有所載明，芬蘭、日本、韓國、俄羅斯等國家的憲法也明確規定了該項權利，我國憲法目前并沒有明確該權利，這不符合現代社會所大力倡導的保護人權和公民生存權的主流思想。此種說法并非是要求我們理應效仿別人，人云亦云，而實在是在環境污染如此嚴重的今天，公民的環境權利理應得到重視，當一種權利具有基本人權性質，并成為社會進步、國家發展和日常生活的重要前提條件，其重要性無法替代，這種權利就有必要從憲法視角重新審視和思考。環境權入憲是從最基本層面去關照人們的基本生存與幸福感受，有利于人權保障。只有將環境權確立為法定權利，根據憲法在部門法律明確環境權的內涵實質，并運用國家力量保障其實現，才能使環境權這種應有權利成為實有權利。

2.有利于提高公民在環境治理中的主體性意識，促進環境行政的民主化

目前，我國自然生態環境不斷惡化，無論是南方、北方，還是城市、鄉村，都在承受各種形式、輕重程度不一的環境污染和破壞問題，尤其是北方的大氣污染問題嚴重影響了人們的健康權甚至生存權。對于人們 “在健康、適宜環境中生存、發展”的迫切呼聲，作為根本大法的憲法應該有所回應，有所作為。我國當前環境法體系仍屬于典型的政府管制型，把環境保護作為一項國家職責并且過多地強調公民的環保義務，而忽視了公民的環境權利。在憲法中確立環境權，可以提高人們在大氣污染等治理中的權利意識、主體意識，為公民或團體提起環境訴訟提供維權動力，為公民參與防治公害和管理環境提供法律依據。比如，在環境法的公眾參與原則以及具體的環境影響評價制度中，公眾能夠參與的權利依據就應當是環境權之法理。另外，環境權還可以成為日后新出現的具體環境權的基礎性權利。只有全社會都能認識到環境權是基本人權，老百姓有權利喝上干凈水，呼吸清新的空氣，環境保護法才能得到廣泛認同和支持，其實施才有強大的群眾基礎。[6]

3.有利于彌補傳統私法在環境保護方面的不足

不被法律明確的權利就不能得到法律明確的救濟，“無救濟則無權利”。憲法作為現代法治國家的根本大法，是其他法律的立法依據。憲法對公民環境權未予明確的模糊態度勢必影響其他部門法對公民環境權的規定，削弱了各層次法律對公民環境權的充分保護。[7]

例如，在傳統私法物權理論中，物權的客體只能是“能被人力支配、控制、具有稀缺性的物”。而對大氣來說并不具備這一物的要求，因而不能成為人們物權的客體，人們不能針對大氣污染提出權利要求。如果法律明確環境權，那么人們便可基于自己享有的環境權而對大氣污染提出合理的權利請求。環境權的確立為此等請求提供了法律依據，彌補了傳統私法的不足。

值得一提的是，2017年3月15日十二屆全國人大五次會議剛剛表決通過的《民法總則》第9條關于民法“生態環境保護”基本原則的規定，使得民法帶有一種生態和綠色的色彩。雖然該條規定只是以基本原則的面目出現，帶有宣誓性，并沒有進一步在“民事權利”部分明確規定環境權的內容，但這仍然是作為基本法律的民法的一個巨大進步，這是在環境保護刻不容緩，公民環境權必須得到保護的背景下，規定私人財產權和人身權的民事基本法律所作出的積極回應，體現了基本法律的自我認識與反省。如果憲法在“公民基本權利”部分規定了環境權，那么民法在“民事權利”部分規定環境權便是順理成章、水到渠成的事情了。

4.有利于彌補傳統人格權利理論在環境保護方面的不足

傳統侵權理論下對人格權的保護是要以人格權（生命健康權）受到侵害為前提的，但大部分環境污染和破壞尚達不到損害人體生命健康的程度，可又確實有礙于人們對適宜環境的享受權利。衡量生命健康權是否受到損害是依據醫學標準，但用醫學標準很難去衡量丑陋、惡劣的環境對人精神方面的損害。不能說難以衡量，人們就沒有生活在優美環境中的權利要求，環境權的確立可以為人們主張在健康、適宜、優美環境中生活的權利提供法律依據。

三、環境權的入憲方法及實踐途徑

在憲法中確認環境權將會成為開展環境權司法實踐的有力依據。筆者認為，目前環境權入憲的條件已經成熟：其一，近年迅速發展的環境立法逐步形成了嚴謹、完善的體系，為環境權獲得憲法的確認提供了較為完備的法律背景；其二，諸多國際法律文件以及多國國內法包括憲法對環境權的確認及保護，為我國環境權入憲提供了國際法律環境及方向；其三，嚴重的大氣污染等環境問題喚醒了民眾環境權的基本人權意識，是環境權入憲的現實要求，只有環境權入憲才能回應民眾人權保護的迫切呼聲。

（一）為環境權入憲設計憲法條款與內容

其實，我國現行憲法并沒有拒絕環境權，而是已經合理地隱含了該權利，在此基礎上，我們對環境權入憲的路徑設計并不需要大動干戈。基本面上的設計分為三個方面：第一，在憲法總綱中宣明保護環境和自然資源，走可持續發展道路，保護公民享有環境權益。具體來說，就是在我國憲法總綱第26條中直接加上“國家保護公民各項環境權益”的義務，最后形成的法律表達是“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害，保護公民的各項環境權益”；第二，在“公民基本權利義務”一章中，直接規定公民享有環境權利，形成的法律表達為“中華人民共和國公民具有享受健康、適宜的環境，合理利用自然資源，參與環境管理的權利和保護環境的義務”，這樣就奠定了環境權作為憲法上的基本權利的地位；第三，在程序方面保障公民通過各種方式的訴訟及非訴程序保障自己的環境權。

（二）通過違憲審查制度創立公民環境權的救濟途徑

我國目前尚沒有憲法訴訟、違憲審查制度，但這只是現狀而不是必然結果。司法實踐中也發生過依據憲法進行裁判的例子。公民環境權作為憲法確立的一項公民基本權利，理應成為憲政秩序內獲得救濟的一項法定權利，將其納入憲法權利保障制度的范疇，直接反映了憲法對人權的保障和重視程度，體現了我國民主政治的發展成果。[8]當然，這種制度需要與我國的現實國情相結合，需要其他各項制度的協調和進步，其實現是一個長期的過程，但做好理論準備是必要的。

（三）建立公民訴訟制度

很多國家通過環境權立法賦予國民獲得環境訴訟主體資格，開啟了環境權司法審判實踐，美國、日本、印度、菲律賓都是這方面的成功案例。[9]

目前，將環境權寫入憲法是明確該權利最重要的立法行為，除此之外還需在民法、環境法等部門法中對其具體化、可操作化，通過配套的民事訴訟法、行政訴訟法等程序法規定將公民環境權保護落實在司法領域中，使每個適格的公民獲得環境訴訟資格，有權提起環境訴訟，是環境權從理論到實踐、從立法確立到司法保障的基本標志。提起環境訴訟是公民環境權受到非法侵害時保護環境權的一種重要的積極方式，往往比批評、建議、申訴、抗議、示威更加有力。保護環境權除了侵權責任之訴外，還有針對環境管理的行政訴訟。另外，2012年新民事訴訟法第55條規定：“對污染環境行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這是一條環境公益訴訟制度的規定，對于維護公民環境權具有重大意義。但我國目前的這種公益訴訟制度對于起訴主體的資格仍有較大限制，在環境權保護方面的力度還不夠。如果能借鑒美國的公民訴訟制度，規定“利害關系人乃至任何人，均可對達到一定程度的環境污染與破壞行為提起民事訴訟、對環境行政機關的不作為提起行政訴訟”的話，公民環境權將會得到最大限度的保護。

四、結語

在環境時代，我國憲法以明示的方式公開確認公民環境權符合世界各國憲法保護公民環境權的發展潮流。將環境權作為公民的基本權利加以規定，國家作為義務人來保障其實現，可讓一切環境管理活動都圍繞公民的環境權展開，環境權的法律保護也獲得了更為明確、直接的憲法依據，同時還給環境法、民法等部門法有關環境權的規定以憲法支持，公眾進行環境侵權訴訟、參與環境保護等行為也有了理所當然的法律依據。如果人人都能將自己作為環境權利的主體，且這種主體地位能得到上至憲法下至普通法律的切實保障，相信大氣澄明、山清水秀的美景將會早日出現。

參考文獻：

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[2]陳泉生.環境權之辨析[J].中國法學，1997（2）：61.

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[4]陳泉生.變革環境時代憲法的權利生態化特征[J].現代法學，2003，25（2）：130.

[5]呂忠梅.再論公民環境權[J].法學研究，2000（6）：132.

[6] 張文顯.構建社會主義和諧社會的法律機制[J].中國法學，2006（1）：16.

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[9]陽東輝.環境權基本問題探討[J].黑龍江政法管理干部學院學報，2005 （1）：51.

（責任編輯：鐘昭會）