農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度芻議

劉升華 馬登昆

【摘要】：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大瓶頸，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)已成為當(dāng)前完善和發(fā)展農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度的一項重要措施。立法極大完善了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。但現(xiàn)有法律制度仍存在諸多流弊，各種流轉(zhuǎn)方式在內(nèi)涵外延、設(shè)立變更原則等方面存在種種沖突和矛盾，本文試分析了四方面不足并提出相應(yīng)修改建議。

【關(guān)鍵詞】：農(nóng)村土地承包；經(jīng)營權(quán)；轉(zhuǎn)讓；抵押；繼承

國家農(nóng)業(yè)部頒布了于2005年3月1號起施行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。這些立法動態(tài)無疑表明農(nóng)地流轉(zhuǎn)日益受到重視，正如《中華人民共和國農(nóng)地承包法（草案）及議案說明》中第八點明確指出“隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，今后工作的重點之一就是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理。規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，使其有序地進(jìn)行，有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也有利于推動農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。”

但是，現(xiàn)行立法存在缺陷，有待完善，本人從以下幾個方面分析：

（一）各流轉(zhuǎn)方式之間內(nèi)涵外延界定不清，存在交叉重疊現(xiàn)象。

總結(jié)物權(quán)法和承包法，法律以列舉的方式明確確立了轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包、出租、入股、抵押及繼承幾種方式，代耕雖然對防止撂荒土地具有積極作用，但當(dāng)事人之間實質(zhì)是勞動力的雇傭關(guān)系，并不是市場流轉(zhuǎn)行為。法律對上述幾種方式界定不清，導(dǎo)致外延交叉重疊。應(yīng)在以后的立法中注意明確。

（二）在流轉(zhuǎn)方式上，仍存留債權(quán)讓與的痕跡。

物權(quán)法草案二次審議稿第132條規(guī)定“將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定并經(jīng)發(fā)包人同意。”《承包法》37條也作了相關(guān)規(guī)定。新近頒布的《管理辦法》第11條及25條更是將其具體化為承包方申請及發(fā)包方同意兩道程序。關(guān)于轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)經(jīng)過發(fā)包人同意的立法規(guī)定在理論界和實務(wù)界受到猛烈抨擊。這一規(guī)定至少會產(chǎn)生以下兩點不合理之處：1、違背了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。立法將承包經(jīng)營權(quán)作為專章規(guī)定在用益物權(quán)編中，這一舉動無疑向世人昭示該權(quán)利的物權(quán)性質(zhì)。作為物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)，權(quán)利人可以按照自己的意愿為自由處分而排除他人意志的干擾和阻礙。承包方轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)是權(quán)利人自由處分該權(quán)利的表現(xiàn)，無須征得發(fā)包方同意。原來法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓須得發(fā)包方同意實質(zhì)是將承包經(jīng)營權(quán)視為債權(quán)。現(xiàn)在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)已然“妾身已明”，獲得物權(quán)效力，再將債權(quán)流轉(zhuǎn)方式強(qiáng)行移植過來，必將架空承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力，使其虛有其表，無益于保護(hù)承包經(jīng)營權(quán)人的利益。第二，對廣大農(nóng)民來說，是對他們所享有的土地流轉(zhuǎn)最終決定權(quán)的立法剝奪。“轉(zhuǎn)讓需得發(fā)包方同意”實際上將土地轉(zhuǎn)讓過程的終極處分權(quán)賦予發(fā)包方，而承包方作為真正權(quán)利人卻對自己的權(quán)利沒有決定性質(zhì)的發(fā)言權(quán)。這樣無疑會傷害農(nóng)民對土地的情感，在需要轉(zhuǎn)讓土地又無法征得發(fā)包人同意的情況下造成土地拋荒、撂荒。即使能夠征得同意，這一前置程序也將加大轉(zhuǎn)讓成本，況且立法并未界定“發(fā)包方”，也未明確規(guī)定發(fā)包方同意的標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)實生活中常常被發(fā)包方用作借口，趁機(jī)干預(yù)承包經(jīng)營權(quán)的市場流轉(zhuǎn)行為，擾亂流轉(zhuǎn)秩序，限制土地的自由流轉(zhuǎn)。

（三）流轉(zhuǎn)登記制度不嚴(yán)密，存在前后矛盾的立法主張。

《承包法》38條和物權(quán)法草案133條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓的，不經(jīng)登記不得對抗善意第三人。可見立法對承包經(jīng)營權(quán)的變更采用登記對抗主義。而《承包法》22條及草案129條第1款同時又規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包合同生效時成立”，從該規(guī)定推出承包經(jīng)營權(quán)的取得采用的是無需登記的債權(quán)合意主義，這就產(chǎn)生了矛盾。承包經(jīng)營權(quán)的取得是其流轉(zhuǎn)的前提，而承包經(jīng)營權(quán)的變更是流轉(zhuǎn)的結(jié)果。現(xiàn)行立法卻對農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系的兩頭設(shè)置了不同的登記原則，顯然違背了物權(quán)法理中物權(quán)設(shè)立于物權(quán)變更應(yīng)當(dāng)一致的原則。因此未來立法中應(yīng)將這兩種相互矛盾的規(guī)定加以協(xié)調(diào)，建立一個便捷、高效、安全的土地承包經(jīng)營權(quán)變動登記公示制度，這對物權(quán)流動制度保持高效運轉(zhuǎn)具有極大的影響力。

經(jīng)過十幾年的發(fā)展，形成繁榮、活躍的國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，其所發(fā)生的交易數(shù)量更加龐大，頻率更為頻繁，但仍然建立了物權(quán)登記制度，并且在土地轉(zhuǎn)讓活動中發(fā)揮了巨大的作用。反言之，正因為土地流轉(zhuǎn)涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，具有頻繁的重復(fù)發(fā)生率，更需要明確的法律登記制度對法律關(guān)系各方的權(quán)利狀態(tài)加以公式化，明晰化、確定化。

（四）流轉(zhuǎn)方式的缺失——關(guān)于抵押和繼承。

1、關(guān)于抵押。《農(nóng)村承包法》只規(guī)定四荒土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，對家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)能否抵押沒有明文規(guī)定。參照《擔(dān)保法》34條第2款的規(guī)定，耕地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權(quán)屬于不得抵押的財產(chǎn)，可見現(xiàn)行立法對家庭承包的土地能否抵押持否定態(tài)度。理論界對此也形成兩派觀點。反對設(shè)立抵押的理由是防止農(nóng)民失去土地從而失去生活保障。[7]本人贊成設(shè)立抵押。第一，設(shè)立抵押權(quán)并不發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，如果擔(dān)心農(nóng)民因抵押而失去土地，則轉(zhuǎn)讓方式讓農(nóng)民失去土地的風(fēng)險更為突出，法律既然允許土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，為何不能設(shè)立抵押呢？第二，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，農(nóng)民收入呈多元化，土地已經(jīng)不再是農(nóng)民生存發(fā)展的唯一依賴。對他們而言，土地更是一種具有流動性和擔(dān)保價值的財產(chǎn)性資源，迫切需要挖掘土地的多元化利用途徑，實現(xiàn)土地價值的最大化。在比較貧困的地區(qū)，農(nóng)地和宅基地使用權(quán)無疑是農(nóng)民掌握的比較有價值的財產(chǎn)。在宅基地不允許抵押的情況下，再限制農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)抵押，將導(dǎo)致農(nóng)民因融資困難而無法實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)的投資，影響農(nóng)業(yè)發(fā)展。如果法律限制農(nóng)業(yè)的發(fā)展，即使給以再多的土地也是惘然。2、關(guān)于繼承。《承包法》沒有明文規(guī)定家庭承包的土地之承包經(jīng)營權(quán)能否繼承，只規(guī)定林地及按其他方式承包的土地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承。理論上關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)能否繼承之爭實質(zhì)是對法律所側(cè)重保護(hù)的對象不同所致。反對繼承者認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)由承包經(jīng)營合同取得，具有一定的身份性，主張不應(yīng)繼承，應(yīng)將土地盡快重新投入流轉(zhuǎn)，以保護(hù)新承包方的利益。而主張繼承者則側(cè)重保護(hù)原承包方的利益，以權(quán)利的可繼承性來增強(qiáng)承包關(guān)系的穩(wěn)定性，增加原承包人對土地的投入和可期待利益。本人贊成該權(quán)利的可繼承性。土地承包經(jīng)營權(quán)既然是物權(quán)，根據(jù)財產(chǎn)權(quán)的屬性自然具有可繼承性，繼承人不論是農(nóng)業(yè)人口還是非農(nóng)業(yè)人口均可繼承。當(dāng)然鑒于土地資源的稀缺性及防止土地進(jìn)一步零碎化以促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，在繼承時應(yīng)作一些技術(shù)性調(diào)整。社科院草案關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承規(guī)定很值得借鑒。該案第247條規(guī)定“農(nóng)地使用權(quán)可以繼承”“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或?qū)儆谵r(nóng)業(yè)人口的繼承人，可以優(yōu)先分得農(nóng)地使用權(quán)”“繼承人均為非從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或非農(nóng)業(yè)人口的，在繼承農(nóng)地使用權(quán)后一年內(nèi)，應(yīng)將農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。”本人認(rèn)為這是一個兩全其美的做法，即尊重了土地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性，又使被繼承的土地能夠盡快回復(fù)流轉(zhuǎn)，促使土地的有效利用，兼顧其他承包經(jīng)營戶的利益。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃建水、粟麗《中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的法律思考》載《政法論壇》2001年第一期，轉(zhuǎn)引自馮進(jìn)康《關(guān)于我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的法律思考》載于陳小君等《農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀》[M]，北京，中國政法大學(xué)出版社2004版

[2]王利明《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的若干問題探討》載于《中國人民大學(xué)學(xué)報》2001年第1期