城鎮化進程中失地農民養老保障問題研究

劉美鴿

[摘 要]近年來，我國城鎮化的步伐越來越快，導致越來越多的失地農民產生。隨著他們年齡的增長，失地農民的養老保障問題也日趨嚴重。分析城鎮化給失地農民養老保障帶來的問題，旨在引起政府及相關部門的重視，能夠完善失地農民養老保障制度。

[關鍵詞]城鎮化；失地農民；養老保障

[中圖分類號]F323.6 [文獻標識碼]A

李克強總理在2014年的政府工作報告中指出，城鎮化是現代化的必由之路，是破除城鄉二元結構的重要依托。近年來，我國的城鎮化進程取得了飛速發展，城鎮人口快速增長。以陜西為例2012年全省城鎮常住人口首次超過農村，占比達到50.02%；2015年，城鎮常住人口首次突破2000萬，達到2045.12萬人。2016年城鎮人口增長至2109.9萬人，較2011年增加了339.65萬人，年均增加67.9萬人。同時，不同省份在城鎮化進程中都有自己的特色，都是“痛并快樂著”。城鎮化進程加快了，但不可避免地也出現了很多問題，比如失地農民的養老保障問題。

1 城鎮化進程中失地農民現狀

隨著城鎮化進程的加快，產生了一個新的群體，也可以說是一個邊緣群體，我們稱其為失地農民。失地農民不同于農民，因為他們失去了原來賴以生存的土地，同時他們也不同于城市居民，他們都沒有正式的工作，老了以后沒有退休金可拿。在我國，如果農民的土地被依法征收后，農業戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝，我們把這部分農民統稱為失地農民。失地農民是一個國家或地區在城鎮化進程中不可避免會出現的一部分群體，是城鎮化進程中的一種正常現象。

城鎮化進程中各個地區經濟發展水平各不相同，農民失地后得到的補償也是高低不同。但有數據顯示，有46%的失地農民生活水平比以前有所下降，部分失地農民處于“種田無地、就業無崗、保障無份、創業無錢”的尷尬群體，從而產生了很多的社會問題，比如就業、養老等問題。失地農民失地前以土地為生，失去土地以后，自身如果沒有技能，那么就業就成為大問題，從而就會出現收入來源不穩定的情況。同時，從失地農民的養老保障來講，現行的城鎮職工社會養老保險對于失地農民的養老保障問題是“心有余而力不足”，他們也無力考慮和承擔失地農民的養老保障問題。

近年來，我國不同地區為了保障失地農民的權益，根據自身不同情況相繼出臺了失地農民養老保障制度。雖然政策實施有所不同，但從共性上來看，基本都是按照年齡的不同繳費比例也有所不同，而且根據各地經濟發展水平不同來確定不同年齡的失地農民的繳費數額，并且失地農民養老保險的統籌層次也在逐步提高。

目前，全國性的失地農民養老保險制度還沒有建立，絕大多數地區的地方政府對失地農民的補償基本都采取一次性支付安置補償金的方式，讓失地農民領取一次性安置補償金后自謀職業，對失地農民的生活、就業和社會保障等問題沒有做出合理的統籌規劃和制度安排。而大多數的失地農民對養老保險政策一知半解，各地養老保險制度形式各有不同，大多數失地農民選擇養老保險的形式也是采取自愿的原則，因此，失地農民養老保障問題在我國沒有解決或解決不徹底的現象很嚴重。

2 城鎮化進程中失地農民養老保障存在的問題

2.1 現有的失地農民養老保障制度保障性較弱

在我國，失地農民的征地過程中的安置方式往往隱含著一定程度的意志強制，如新聞當中經常報道的村級集體組織提留扣壓征用補償費，這樣容易滋生腐敗，也不能有效地保障養老救濟。另外，失地農民養老保險的統籌層次較低，而且存在續保不能及時銜接的問題。因此，可以說失地農民已經成為一個被邊緣化的弱勢群體。而我國現行的失地農民社會養老保險在實際運行中缺乏切實有效的監督管理機制，特別是當農民的權益受到損害時，我們缺乏有效暢通的權利救濟機制。

在我國，征地行為的市場交易規則是不統一的，現有的失地農民征地補償安置政策具有較強的強制色彩和計劃經濟色彩，失地農民在土地升值的情況下缺乏與政府平等商議土地價格的“話語權”，相應的補償標準也沒有隨著土地的增值而增加，而且存在補償款分配不平等、私下交易及暗箱操作等現象。這所有的種種都會造成土地收益分配機制扭曲，從而導致農民土地權益受損。

2.2 農村勞動力的外流和養老觀念的淡化使得家庭養老保障功能減弱

城鎮化進程中有一部分的農用土地轉為工業用地。隨著農用土地的減少，賦閑在家的農村年輕勞動力被迫由第一產業外流到城市中，進入到第二、第三產業。

因為長期在外打工，導致留在農村的多為老人，無人照料老人的日常生活，更無人關注他們的精神需要。或許子女可以給他們提供經濟保障，但除了經濟保障、情感和心理的需求對于老人也是必不可少的，這就對傳統的家庭養老保障帶來了嚴峻的考驗。

同時，農村地區年青一代贍養老人的美德，由于受到現代城市中不良文化和年輕人傳統文化觀念的轉變的負面影響而有所淡化。對于民風相對還是比較保守的農村地區來說，孝文化還是主流文化，在農村有著重要的地位，敬老養老被認為是不可推脫的責任。然而，伴隨著農村勞動力在城鄉間的大量流動，農村地區也被多元的新文化所滲透，對傳統的孝文化帶來了巨大的沖擊，使得其被逐漸淡化。農村新一代的年輕人由于價值觀的變化對孝文化的認識也發生了變化，一些年輕人養老敬老的意識越來越淡薄，使得老年人在家庭里的地位也是越來越低，更有甚者對贍養老人的義務麻木不仁，視而不見，喪失了家庭責任感。個別年輕人在一些拜金思想、自我中心等不良文化的負面影響下，出現了虐待老人、遺棄老人、啃老族等不可思議的情況，使得家庭養老觀念越來越淡，這些現象嚴重地影響了一個家庭兩代人的情感寄托，更是對孝敬父母的中華傳統美德的一種極大諷刺。

2.3 人口壽命的增加和農村家庭結構的變化使得養老負擔加劇

1966年1月28日我國制定了計劃生育這一基本國策，近五十年來，計劃生育對我國的人口問題和發展問題起到了積極的作用。但隨著計劃生育政策的實行，人口的數量是得到了控制，可是我們忽略了世代更替，導致我國提前進入老齡化，造成未富先老的有悖常理的人口格局。同時，計劃生育政策導致了我國家庭結構的變化，農村也不例外。即家庭結構從以前的大家族變為了小家庭式的結構，家庭中的年青一代人口減少，間接加劇了養老的負擔，特別是對沒有退休金的農村老人的子女。我國人口統計的調查數據顯示，當前我國農村家庭主要以二代戶為主，農村家庭規模逐漸變小，家庭結構主要以四二一的形式為主。

我國60歲以上的老年人口從1980年以來以年均3%的速度持續增長。我國目前已成為世界上老年人口最多、增長最快的國家。據有關調查顯示，我國65歲以上人口已達到8811萬人，占我國總人口的6.96%。同時，有關專家預測，我國到2050年65歲以上老年人口約占總人口的20%，占世界老年人口的25%，將達到3.2億以上。與此同時，預計到2040年我國80歲以上人口將達到0.56億，這也意味著我國老年人口中的高齡化趨勢日益明顯。我們還要注意的是，雖然城市的平均生育水平低于農村地區，但是，由于失去土地后導致大量青壯年人口由農村流向城市，導致農村老齡化的比重高于城鎮（農村老齡化比重為7.35%，城鎮為6.30%），農村的人口老齡化比城市地區更為嚴重。而在過去幾十年來，由于人們生活水平和醫療技術水平的提高，我國人口的平均壽命也顯著增加，在1990年時，中國的平均人口壽命是68.55歲，而目前中國的平均人口壽命已達到75歲。根據《中國可持續發展總綱》提出，到2050年我國人口平均壽命可延長至85歲，這意味我國即將迎來老齡社會，養老壓力不言而喻。因此，家庭結構的變化和人口平均壽命的延長問題給年青一代的家庭成員帶來了巨大的經濟和養老壓力，使他們的養老負擔倍增，這個問題刻不容緩，亟待解決。

通過以上分析，我們知道城鎮化進程中對失地農民養老保障所帶來的種種問題是不可避免的。但是改革必然伴隨著陣痛，我們有理由相信，通過政府各部門和失地農民的共同努力，這些問題最終都會圓滿解決的。

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