基于重慶“地票”模式下農村宅基地退出現狀分析

郝漢?楊晉渝

[摘 要]從重慶“地票”模式的視角出發，研究農村宅基地退出這一社會熱點問題。對我國農村宅基地的制度的研究現狀進行評述，并對宅基地退出的必要性進行說明；深刻剖析的農村宅基地退出的關鍵影響因素以及如何應對這些影響的措施和手段，并且針對制度的推進與實施提出相應的建議。

[關鍵詞]農村宅基地；退出；現狀分析

[中圖分類號]D923.2 [文獻標識碼]A

1 引言

1.1 農村宅基地制度的形成

我國農村宅基地制度是在城鄉二元結構體制下形成的。現行宅基地制度是農村人口居住權的有力保障，因為其具有一定的社會保障功能。但是，在我國社會轉型時期，宅基地制度弊端日益凸顯。宅基地一方面限制了其在除了本集體經濟組織成員之外的流轉，另一方面又沒有合理而明確的宅基地退出制度，致使宅基地退出機制的建立成了我國社會主義現代化進程中亟待解決的頭等問題。而建立農村宅基地退出機制的基本思路是通過激勵機制和約束機制等一系列機制的完善，農村宅基地的擁有者自愿、自發地參與農村宅基地的退出過程。

1.2 相關理論研究成果

部分學者從個體決策層面出發，依托行為經濟學的相關原理，分析農戶個體的要素特征，通過大樣本規范問卷調研的方法，分析影響農戶宅基地退出認知和決策。這種農村宅基地退出機制的設計要求政策執行者根據每一戶農民的具體情況采取對應的手段，不僅對政策執行者個人素質的要求過高，還容易產生導致政策執行混亂，標準不統一等弊端。部分學者從制度建設層面出發，他們認為，農村土地合理高效利用能夠保障的前提是宅基地退出相關法律的完善。這種觀點為我們提供了一個良好的思路，但是由于全國各省市的經濟發展具體情況差距巨大，農民的素質及配合程度不一，政策的頒布和施行仍有較大阻力。還有的學者從動力機制層面上理解，認為關鍵在于要形成三大機制：引力機制、壓力機制和推力機制。這是目前較為全面和完善的農村宅基地退出機制，但是由于其涉及較多的上級主管部門，對相關配套政策的需求較強，實際操作起來也容易遇到多頭領導、職責劃分不夠明確及獲得的土地增值收益分配不均衡等問題。

1.3 重慶“地票”模式的建立

重慶的“地票”模式實際上是農村宅基地制度在市場機制層面的一種突破。2008年12月，我國地票交易制度在重慶誕生，雖然目前仍然存在很多沒有解決的問題，比如耕地復墾的質量、地票交易的利益合理分配機制等。但是這一模式已經是宅基地退出的一個成功典范，因為其在建設用地掛鉤指標交易上進行了一個大的創新。“地票”模式實質上利用了市場機制，其賦予農民更多財產權利，保證了農民的基本權利不受侵害，獲得的土地增值收益合理分配保證了每個農民都能獲得相應的利益分配。同時符合重慶社會經濟發展的實際情況，考慮到了退出宅基地農民的社會保障問題，并制定與落實相關政策，才能夠取得階段性的成功。

2 農村宅基地退出機制的建立

2.1 傳統的宅基地制度及其存在的缺陷分析

農村宅基地是由集體組織分配的，農民房屋永遠歸農民個人所有，使用具有無償性和無期限性，基于理性經濟人的假設，農民都傾向于盡量多的占用農村土地。另外，盡管現行《土地管理法》的65條確立了宅基地的收回制度，即為鄉鎮公共設施和公益事業建設、不按照批準用途使用土地的、因撤銷或遷徙等原因而停止使用土地的，經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權。但對宅基地收回涉及的具體政策要求、收回程序等卻沒有做出具體的規定，直接導致了實際的操作中只有極少數的情況能夠收回。

2.2 農村宅基地退出必要性分析

從經濟學的角度來分析，我們通常都認為每個人都是理性的，他們為了追求個人利益的最大化，是不會主動放棄自己的合法權益。作為農村宅基地的擁有者，農戶不會主動退還其占有的宅基地，無論宅基地的獲得是繼承、轉讓還是通過其他手段占用的。因此我國目前農村一戶多宅，宅基地面積超標的現象屢屢出現，而近年來農民工進城務工潮的出現，導致了大量“空心村”和農村宅基地利用低效率的現象。可以說，建立農村宅基地退出制度勢在必行，尤其是以下幾點內容亟待解決：農村宅基地使用權收回制度不健全，缺乏具體的法規、條款，實際的操作往往具有不確定性；農民參與退出宅基地機制缺乏內在的動力，極少愿意主動、自愿地參與農村宅基地退出工作；農村宅基地置換、復墾、整理等政策不夠健全，相關的政策引導實施較為艱辛，難以構建宅基地退出的有效運作平臺等。

2.3 制約農戶參與宅基地退出的因素分析

主要從國家政策、宅基地所處的地理位置、農民的個體特征及其他社會效應等方面來綜合分析農村宅基地退出的影響因素。其中最重要的影響因素是農民的個體特征，具體包括農民的性別、年齡、婚姻狀況、受教育程度、子女工作情況、子女婚姻狀況、社會地位、收入、養老計劃、對生活品質的要求等等。

2.4 農村宅基地退出思路

2.4.1 農村宅基地退出制度構建的基本農村宅基地的退出機制

針對以上因素提出若干假設，比如農民的受教育程度越高，其越愿意參與農村宅基地的退出，而農民的年齡越大，其參與農村宅基地退出的意愿越弱等等。采用條件價值評估法，通過問卷調查詢問農戶宅基地退出意愿及影響因素，以反映真實的農戶的認知和行為決策。最后根據影響因素的重要等級，制定相對應的政策引導與政策銜接，確立和完退出機制的構建。

2.4.2 農村宅基地退出途徑

要想要農戶能夠主動、自愿地參與農村宅基地的退出，必須通過足夠的福利政策安排以及補償，使其享受到的福利能夠大于現有福利。這就要求我們必須建立農村宅基地退出收回補償制度，對參與退出的農戶進行補償，并且補償的額度要達到一定的標準。與此同時，建立多種多樣的農村住房保障體系，幫助失去宅地基的農民解決居住的后顧之憂，綜合起來才能從根本上解決這一問題。

2.4.3 宅基地收回補償制度

農村宅基地的退出分為兩種情況：一是農村宅基地的取得是非法的，對于這一部分的宅地基收回應該是無償的；另一種情況是農戶的宅基地是因為繼承、轉讓或是其他合法原因獲得的，這種情況應該基于市場原則，按市場上的價格對其制定特定的補償標準。補償的標準既要充分滿足退出宅基地農戶的經濟利益，確保農民的基本權益不受侵害，也要具有合理性和可實施性。

2.4.4 農村住房保障體系的建立

我國的現行農村宅基地制度的確是農村居民住房問題的保障，但是這只是一種較低層次的保障。隨著經濟和社會的不斷向前發展，建立多樣化的農村住房保障體系，切實解決農村人口居住問題，是我國社會主義現代化進程中所面臨的重大問題。應該著重從以下兩個方面考慮：一是鼓勵各地興建集中式農村公寓，集中性街道等；二是對已經具備足夠經濟條件的農民，在其宅基地退出之后，給予一定補償促使其遷入城鎮居住。

2.5 農村宅基地退出機制的推進與實施

農村宅基地退出機制的建立是一個復雜的工程，必須要各個政府部門協同地推進與實施，并且至少應該覆蓋以下三點：

（1）各級部門應該加大宣傳力度，目前農戶對農村土地退出相關政策理解還存在偏差，需要專業人士的指導。

（2）為了保障退地農民的權利，應該制定一套完善且公平的利益分配制度。

（3）充分考慮不同農戶年齡和家庭的特征，逐漸從單一的退地補償制度向多元化、多樣化發展。

3 結語

目前我國各省市面臨的主要問題即為一方面農村有著大量的閑置、利用效率極低的宅基地，另一方面城市的發展過程中，建設用地又日趨緊張。各地都在積極探索農村宅基地退出的有效辦法，而其中的不少都為我們提供了成功經驗，也是后來人完善和改革農村宅基地制度的參考思路。由于國家層面至今尚未出臺整體的農村宅基地相關政策，使得很多地方上的研究僅僅停留在初步階段，實踐效果也是良莠不齊。本文對相關理論的探討，仍需要在很多方面進一步深入，尤其是在統籌城鄉土地安排管理的土地市場體系方面和建立農村宅基地收購、儲備體系方面，仍需要花大量的人力物力進行研究。

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