社會治理視角下欠發達地區慈善公益組織的發展問題探討
——基于潮州市的調查研究

李炯標

（韓山師范學院 政法學院，廣東 潮州 521041）

社會治理視角下欠發達地區慈善公益組織的發展問題探討
——基于潮州市的調查研究

李炯標

（韓山師范學院 政法學院，廣東 潮州 521041）

慈善公益組織是推動社會治理創新的重要主體之一。慈善公益組織在社會治理過程中發揮著協同、整合和服務等重要的治理功能。欠發達地區存在慈善公益組織數量偏少、能力較弱和類型單一等困境和問題。地方政府要樹立共建共享的治理理念，提升組織能力，“增能”慈善公益組織，優化慈善公益組織生態結構，完善慈善公益組織生態鏈以及推動社工與慈善公益融合發展，使慈善公益組織健康有序發展。

社會治理；慈善公益組織；欠發達地區

黨的十八屆三中全會首次提出推進國家治理體系和治理能力現代化建設，并用“社會治理”取代過去的“社會管理”。社會治理是以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程。[1]當今國家的有效治理，有賴于政府、社會和市場三股結構性力量的合理發展和有效互動，發揮各自的優勢，克服相互的不足，從而構建全民共建共享的社會治理格局。社會治理的重點凸顯了治理理念的民主化、治理主體的多元化、治理方式的科學化和治理結果的共享化。從基礎結構的意義上來說，要建立社會治理體制就必須發展社會組織，并賦予其以主體性。[2]本文從學理上探討慈善公益組織在社會治理中的作用，并以潮州市為例，在實證調研的基礎上，探討在社會治理背景下，如何推動欠發達地區慈善公益組織的良性快速發展。

一、社會治理視角下慈善公益組織的角色和功能

（一）在主體意義上，慈善公益組織是社會治理的“協同體”

現代社會治理是在現代社會結構基礎上各社會主體協商、共治的活動，慈善公益組織是構建和完善現代治理體系的重要組成部分。社會治理的善治或良治的核心之點，在于由國家力量和社會力量，公共部門與私人部門，政府、社會組織與公民共同來治理和管理一個社會。[3]因此，社會治理是多元主體和多元力量協商、互動的過程，也是一個政府、社會與市場在合理科學的結構和體系中協同治理、共同治理的狀態。構建良好的治理體系，實現社會治理的“良治”，首要是轉變政府職能特別是社會服務的職能。政府職能轉變的邏輯前提是“轉給誰”、“誰能轉”。在社會職能方面，其本身的前提條件就必須蘊含著有大量優質社會組織特別是慈善公益組織的存在。因此，培育和發展慈善公益組織是構建社會治理體系、培育多元治理主體的應有之義。實踐證明，社會組織特別是慈善公益組織已經成為了有效承接政府職能的、有力解決政府失靈的治理主體，為社會和民眾提供專業化、多樣化、系統化社會服務，是社會需求和社會服務的有力供給方，是政府實現“善治”的重要的“第三次分配力量”。①第一次分配指市場分配，第二次分配指政府分配。

（二）在過程意義上，慈善公益組織是社會治理的“整合體”

在社會轉型期，社會利益復雜化、價值觀念多元化、生活方式多樣化、社會個體原子化以及社會互動碎片化和網絡化的趨勢愈來愈明顯，“單位人”轉變成“社會人”、“實體人”變成“網絡人”、“街居”制逐步消解為“社區”或“小區”，特別是利益格局以市場導向為重，以實現自我利益為先，極易導致社會與政府之間沖突，各類群體之間、不同個體之間和區域與區域之間的矛盾疊加、沖突不斷，也加重了政府動員和整合社會的難度，過去政府單一向度的全能管控模式遭遇更大的挑戰。慈善公益領域是一種特殊的社會互動模式，其關注的并非純粹的個人私益，而更多的是公益，其主要功能是將個人利益整合為集體或公眾利益，成為“公”與“私”的中介體。[4]在社會治理中，慈善公益組織秉持平等公正、法治文明和誠信友善等社會主義核心價值觀，肩負樂善好施、扶弱救困、推動社會和諧進步等組織使命，具有較高的組織公信力和凝聚力，在社會治理過程中發揮著中介紐帶、表達疏通、協商聚合等社會功能，是協調社會利益、調節社會矛盾、解決社會問題的“整合體”。

（三）在績效意義上，慈善公益組織是社會治理的“柔和體”

傳統的社會管理中，政府是國家單一的管理主體，其權力又是“自上而下”單向的運行方式，特別是在強大“維穩”的政治和行政邏輯壓力下，政府管理習慣采用命令式、強制型和運動型的管理模式，習慣采取“打、壓、堵”等簡單化甚至粗暴化的手段和方法。但在當今社會民主、權利、平等主體意識越發覺醒的背景下，政府的硬性管理社會的模式和方式更容易激發政府和社會的矛盾，造成社會管理的表面化、形式化甚至“內卷化”。②根據吉爾茨的定義，“內卷化”是指一種社會或文化模式在某一發展階段達到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉化為另一種高級模式的現象。本文特指政府在社會“維穩”管理的投入成本與產出效果無法形成正比，反而有時投入越多，效果越差。而慈善公益組織凝聚了協商、尊重、平等、接納等現代公民的價值理念，采取自下而上的組織方式，以服務為導向，能運用專業的手法和方法，又由于身處體制外，方式更加靈活，及時發現和回應社會需求，在分析和解決問題中能更加強調過程目標和結果目標的融合、注重普遍性需求和個別化特征的統一、關注表象問題和本質源頭的結合，立足家庭、社區、群體、社會等系統的視角，綜合運用道德、知識、技能和價值等“柔性”和“人性”的治理方式，做到精準化、精細化和個別化的人性服務和治理，堅持標本兼治，從而達到社會治理的系統治理、源頭治理、綜合治理和人本治理的效果。

二、欠發達地區慈善公益組織的發展現狀及問題——潮州的調研分析

（一）潮州慈善公益組織發展現狀

潮州市地處廣東東部，2016年GDP增速為7%左右，總量為978億元，在全省21個地級市排名第18。[5]近幾年，潮州市多項社會經濟發展主要指標，在全省排名都比較靠后，是欠發達地級市。截至2016年12月31日，潮州市登記在冊的社會組織有1 235家，其中經濟類、行業類和商會以及民辦學校特別是幼兒園等幾類組織占了大部分，涉及教育、醫療、文化等社會服務領域。目前潮州市各區縣的社會組織數量分布具體如表1。

潮州慈善公益組織主要是指以政府部門或群團組織為業務主管單位進行自主運作的半官方性質和直接登記注冊的民間性質的慈善公益組織，根據登記名稱和業務范圍，潮州屬于慈善公益組織的共105家。在登記注冊的公益組織中，其中社會團體95家，非公募基金會3家，社會工作服務機構7家。

表1 潮州市社會組織概況

登記在冊的3家非公募基金會，從其業務范圍和成立背景，能立足實際，結合本土的社會經濟發展的需求，以此推動文化、教育和環保等行業的公益發展，具體名單如表2。

表2 潮州市注冊非公募基金會情況

可喜的是，在全國推動社會治理創新、推進社會工作發展的背景下，潮州市社會工作也有了起步。先后成立了7家社會工作服務機構（見表3），從其發起背景看，有本地高校社工專業教師發起成立的，有利用志愿者聯合會基礎發起成立的，有城區街道層面發起成立的，也有外來進駐落地服務的，機構涉及老年人社會工作、青少年社會工作、軍隊社會工作等領域和人群，逐漸形成“多元發展”的勢頭和格局。

表3 潮州市社會工作服務機構匯總表

（二）潮州市慈善公益組織發展存在的問題

1.從主體數量看，潮州市社會組織基數少，慈善公益類的更少

按潮州市目前常住人口270萬左右來計，潮州市平均每萬人擁有社會組織大概為4.6個左右。相比發達地區的社會組織數量，差距較大。據《廣州市社會組織年度發展報告》，截止2016年年底，廣州市有登記社會組織7 025個，其中社會團體2 714個，民辦非企業單位4 285個，非公募基金會26個，比2015年底新增482個。據筆者調查，同為欠發達城市的汕頭市，目前該市人口和GDP差不多是潮州的兩倍，但社會組織數量是潮州的3倍多。截止2016年6月，汕頭市社會組織數量發展到了4 336個，其中慈善公益類社會組織355個，社會團體236個，民辦非企業單位99個，大約平均每萬人擁有社會組織為8個左右。

2.從組織形式看，傳統慈善組織居多，現代型公益組織偏少

首先，在當前登記在冊的慈善公益組織中，大多冠以傳統的“善堂”、“福利會”、“慈善會”或“慈善福利會”等傳統名稱，其發起或運作的主體一般是農村傳統的宗族組織（老年人協會）或社會上熱心人士。其現代公益的價值理念比較缺乏，運營管理相對落后，組織管理績效比較低下。而具有現代公民特性和理念的志愿者協會、社工機構、基金會等現代公益組織的存量少。其次，從服務的領域和內容看，目前大多數慈善公益組織涉及的領域主要是傳統的扶貧濟困，絕大多數項目普遍采取以籌措并發放救助款物的直接服務方式，方式簡單，形式單一，涉及深層次、專業化、個性化等符合現代社會需求的社會服務比較少。

3.在生態結構上，慈善主體類型單一，行業生態不完整

首先，慈善主體如一個生物體，其健康快速發展，需要一個比較完整的慈善生態系鏈，各類功能不一、形態多樣、層次不同的慈善公益組織共同組成功能互通、角色互補、資源共享的“行業生態鏈”。潮州市目前登記在冊的慈善公益組織，大多是志愿性、福利性、業余性的傳統性和行動性的社會團體，多屬于直接提供一線社會服務的組織類型。從行業結構上看，目前研究類、咨詢類、資助類、評估類等符合現代社會需求、專業支持型的慈善公益組織尤為缺乏。支持型社會組織是指不直接服務于目標人群，而是以提供活動經費、公益需求信息、能力培訓、政策咨詢等方式服務于另一些中小型社會組織、草根社會組織的一類組織。[6]支持型社會組織是推動慈善公益組織健康快速發展的引擎，能發揮行業引領、規范整合、協調發展等重要的功能。目前，潮州市社會組織總會、潮州市社會組織評估服務中心先后于2013年和2016年成立，作為一般性、民間性社會組織的支持型組織，由于內部管理和團隊運行等客觀原因，在行業引領、專業支持、促進發展等角色和功能的發揮上還比較有限。

4.從發展水平看，目前還處于初創階段，組織影響力和公信力較低

目前潮州市慈善公益組織中的大部分還沒有進行社會組織的等級認定，也沒有一家具有5A級的資質。潮州市先后于2013年、2015年和2017年發布了三批共53家具備承接政府職能轉移和購買服務資質的社會組織，大部分屬于經濟性的商業、行業協會組織，其中社會團體33家，民辦非企業20家，但目錄中屬于慈善公益組織的只有6家，其中社會工作機構2家，具體名單如表4。

表4 潮州市具備承接政府職能轉移和購買服務資質的慈善公益組織

在筆者的調研中，當前潮州市慈善公益組織的內部治理能力較弱，特別是傳統型的慈善組織面臨轉型升級的發展困境，大多數的慈善公益組織在制度規范、人才建設、團隊管理、資源運籌、項目運營等方面的能力比較欠缺。個別慈善公益組織高層管理不善，內部爭權奪利，影響了組織的影響力、公信力以及可持續發展能力。特別是本土專業慈善和公益的人才缺乏，大多數的慈善公益組織實際沒有專職人員，慈善公益組織高層領導者能力和素養亟待加強。作為慈善公益事業專業性的人才之一，目前潮州市取得社會工作者資質的人數還不足100人。從當前注冊的社工機構來看，涉及領域也是比較普通性的社會工作，存在重復交叉且依賴政府支持較重，缺乏創新有特色的社工項目運行。

三、推動欠發達地區慈善公益組織發展的建議與對策

（一）革新傳統思維，形成共建共享的價值理念

社會治理是多元主體的合作治理、協同治理。只有政府、市場和社會都從實現公共利益最大化和恪守公共價值原則出發，相互合作，取長補短，共同致力于解決社會問題、滿足社會需求和創造社會價值，才能實現社會善治，建立美好社會。[7]慈善公益組織堅守平等公正、法治文明和誠信友善等社會主義核心價值觀，是社會共建共享價值觀重要的傳播者、實踐者和合作者。因此，欠發達地區地方政府要推動慈善公益事業從政府計劃慈善向社會公民慈善的轉變；從政府一元主體治理到社會組織參與的多元主體治理的轉變；從管理控制社會組織的“維穩”思維到引導扶持社會組織健康發展“服務”思維的轉變。要善于向社會特別是慈善公益組織賦權、授權，讓慈善公益組織具備參與社會治理的空間和基礎，具備參與社會治理的意愿和價值，具備參與社會治理的能力和資質。推動慈善公益組織在社會治理中積極發揮參與者、合作者和主體者的角色功能，形成共商共建、共享共治的理念，從而加快形成黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。

（二）提升組織能力，“增能”于慈善公益組織

首先，地方政府應制定有關財政扶持、稅收優惠、人才培養、服務購買等一系列的具體措施，從硬件、資金、人才、項目、平臺等全方位支持慈善公益組織的發展。比如將慈善事業發展經費列入各級政府年度財政預算，加大財政資金和彩票公益金對慈善事業的支持力度，為慈善組織提供資金支持和能力建設服務。同時可以借鑒先進地區在社會治理方面的改革經驗和實踐模式。例如，潮州應該抓住中山市對口幫扶的契機，借鑒中山社會治理創新的經驗和做法。中山市是全國社會治理事業的先鋒者，尤其是其自通過推動的一系列“全民牌”社會治理創新活動之后，推動了社會治理的“全民參與”。

其次，善用本土資源，推動慈善公益組織轉型升級。潮州具有豐富的傳統慈善資源，如善堂、福利會等傳統型、地域性的慈善組織歷史悠久。但現階段，此類組織也面臨著人員素質不高、資源來源不穩定、服務內容陳舊單一、社會影響日益下降等問題。面對傳統公益組織的日漸式微和現代公益組織的相對弱小，欠發達地區應結合本土資源優勢，尤其是要利用本土豐富的社會資本和民間資金，比如，潮州民間資本豐富且有活力，利用此一有利條件探索成立企業基金會，利用潮汕本土宗族觀念較強優勢，探索成立家族基金會；借助潮州本土已存在的農村傳統鄉村福利會，探索成立農村社區基金會等。使傳統的直接資金資助方式向公益創投方式運行。公益創投是指通過基金會等第三方社會組織的支持，為初創的公益慈善組織提供“種子資金”，并提供管理和技術支持，慈善資金解決項目運行的資金和經費。[8]并嘗試公益創投的本土化、項目化、社會化的運作，利用在慈善金融、公益創業、公益孵化等方面的實踐，推動慈善公益事業的多元創新發展。

（三）實行分類引導和扶持，優化慈善組織生態格局

欠發達地區地方政府和相關部門，要立足本地實際，優化慈善公益組織發展格局。全面發展從事一線專業服務類的操作型、基金會類的資助型以及發揮引領作用的支持型慈善公益組織，從服務、督導、咨詢、評估和監管等環節進行合理配套，形成具有行動型、研究型、資助型、支持型等多層次的慈善公益組織生態系統。從現階段來看，可以按照先官后民、先內后外的思路推進支持型社會組織的培育和發展。結合當前群團組織改革的需求，優先從工會、共青團、婦聯、殘聯、僑聯等群團組織入手，推動其為其他慈善公益組織在硬件支持、能力建設、資源拓展、孵化托管等方面的引領和幫扶，加強慈善組織在資金募集、志愿者動員、項目實施等方面的合作，實現資源最優配置，逐步形成“大組織”帶動和引領“小組織”的發展，最終形成慈善組織錯位發展、層次合理、功能健全、類型多元、優勢互補的良好發展格局。特別是要注重建設好本土的慈善公益平臺和載體，比如潮州市可在辦好第一屆粵東慈善展的基礎上做大做強，做精做專，促成慈善公益組織在項目對接、人才交流、組織合作等方面形成實質的效應，推動現代慈善公益的社會基礎的形成。

（四）構建“大慈善”的發展格局，推動社工和慈善公益的融合發展

社會工作具有利他的價值觀和倫理準則，運用高超的科學和專業技術，幫助個人、群體、社區、組織等去解決它們與外部環境的失衡、不協調問題，以改善他們的福祉。[9]社會工作本質上也是公益慈善的助人活動，它與慈善公益本質同源，價值理念相近，功能相似，目標相合。《慈善法》的頒布，更有助于推動社工和慈善公益的合作、合流，從而形成更為積極的社會治理力量，更好推動實現“雙工”聯動（義工+社工）、三社聯動（社區、社工、社會組織）的社會治理效果。在欠發達地區，由于社會工作事業發展相對滯后，社工專業人才不足、社工專業機構廖若星辰，社工政策體制支持不強，社工在專業人才、項目運行、組織管理、服務方式等方面引領慈善公益的轉型發展的作用有限。由于社會工作具有科學化、專業化、系統化的方法和技能，可引領慈善公益事業做大做強。首先，社工可通過輸送專業人才、鏈接整合資源、構建行業平臺、推動項目管理等助推慈善公益組織的轉型發展；其次，社工可利用其專業的方法，改變慈善公益組織活動表面化、淺層化、短暫化的救助方式，克服慈善公益運作過程中的“志愿失靈”現象①薩拉蒙提出了著名的志愿失靈理論，指出了非政府組織存在管理家長作風、服務業余主義、慈善資源不足和服務對象特殊主義等四大缺陷。，從而推動慈善服務向專業深度發展。再次，不斷拓展慈善公益組織的服務領域，延伸深化在司法矯正、醫療康復、文化保育等現代公益領域的服務，強化社工引領義工、社會工作協力慈善工作事業在現代社會的共同發展。

在大治理、大協商、大慈善的現代社會結構中，培育多元治理力量，優化治理格局，從政府理念、政策制度、管理人才、平臺氛圍等方面大力支持慈善公益組織的發展，是推動地方社會治理和完善社會治理格局和體系的重要抓手，也是推動社會治理共建共享的必然要求。

[1]姜曉萍.國家治理現代化進程中的社會治理體制創新[J].中國行政管理，2004（2）：24-28.

[2]王思斌.社會治理結構的進化與社會工作的服務型治理[J].北京大學學報：哲學社會科學版，2014（11）：36.

[3]鄭杭生.“理想類型”與本土特質——對社會治理的一種社會學分析[J].社會學評論，2014（6）：4.

[4]朱健剛.論社會工作與公益慈善的合流[J].社會科學輯刊，2016（4）：57.

[5]殷昭舉.2017潮州市政府工作報告[R/OL].（2007-01-25）[2017-02-01].http://www.chaozhou.gov.cn/zfgzbg/113512.jhtml.

[6]周秀平，劉求實.以社管社——創新社會組織管理制度[J].中國非營利評論，2011（7）：54.

[7]周紅云，宋學增.構建全民共建共享的社會治理格局：中山的實踐與創新[M].北京：中國社會出版社，2016：9.

[8]王劫穎.上海公益招標和公益創投工作成效及發展趨勢[J].社團管理究，2012（4）：6.

[9]王春光，李培林.當代中國社會工作總論[M].北京：社會科學文獻出版社，2014：20.

On the Development of Charity Organizations in Underdeveloped Areas from the Perspective of Social Governance——A Case Study in Chaozhou

LI Jiong-biao
（College of Politics and Law,Hanshan Normal Universiyt,Chaozhou,Guangdong,521041）

Charity organization is one of the important subjects to promote social governance in?novation.Charity organizations play an important role in the process of social governance,such as co?ordination,integration and service.There are some problems in less developed areas,such as the small number of charity organizations,the weak ability and the unvaried type.To promote the healthy and orderly development of charity organizations,the local government should establish the governance concept of working together and sharing,improve the ecological chain of charity organization and pro?mote the integration of social work and charity development.

social governance；charity organization；underdeveloped areas

C 913.7

A

1007-6883（2017）04-0056-06

2017-02-26

潮州市哲學社會科學“十二五”規劃2014年度項目（項目編號：2014-C-06）；廣東省教育廳2014年“創新強校”項目（項目編號：2014WQNCX142）；2014年韓山師范學院“創新強系”項目。

李炯標（1983-），男，廣東汕頭人，韓山師范學院政法學院社會工作專業教師，助理研究員，碩士。

責任編輯 溫優華