環境影響登記表備案制度存在的問題與對策

呂倩茹?尚順民?和寶軍?祝建平

【摘 要】 文章以西安市蓮湖區建設項目環境影響登記表備案情況為研究對象，針對蓮湖區登記表備案現狀進行分析，探究蓮湖區環評登記表備案存在的問題，提出了健全環評登記表備案的對策建議：規范登記表內容填寫，實行備案預審及明確管理權限，增加環評管理人員并實行專人管理制度，建立共同監管新模式，快速完善誠信系統，加大處罰力度。

【關鍵詞】 西安市蓮湖區；環境影響評價；登記表備案；行政效能

為解決企業投資項目核準存在的前置審批手續繁雜、效率低下問題，2014年12月國務院辦公廳發布《精簡審批事項規范中介服務實行企業投資項目網上并聯核準制度工作方案》，提出精簡前置審批事項，只保留規劃審批、用地預審（用海預審）兩項前置審批，僅對重特大項目將環評審批作為前置條件。2016年國務院發布的《企業投資項目核準和備案條例》（國務院令第673號）更是將環保審批前置取消，將工作重心從事前審批轉向事中、事后監管。對一般建設項目，環評審批不再屬于前置程序，且與項目核準實行網上并聯辦理，這在很大程度上簡化了環評審批程序，提高了審批效率，有利于加快項目核準的速度，從而拉動經濟增長。

各地環保部門也采取了一系列措施優化環評審批程序。自2017年1月1日起，《建設項目環境影響登記表備案管理辦法》開始施行，大幅度簡化環評審批程序，實行寬進嚴管，對于只要填寫環境影響登記表的建設項目，辦理登記備案即可，無需辦理環評審批手續，實現“一站式”網上備案，有效的壓縮了手續辦理時限。但由于剛開始實施，在制度落實及系統管理方面仍存在一系列問題與實際狀況不相適應，監管存在的壓力和問題仍然突出。

一、蓮湖區環評登記表備案現狀

蓮湖區的登記備案建設項目多以餐飲、娛樂為主，就餐飲業來說，2017年5月份數據顯示，約有各類餐飲服務業3000余家；2017年1月至5月備案統計數據顯示餐飲、娛樂業新增登記表備案140家，與2016年同比增加了8.3倍（見圖表1）；同時餐飲業及娛樂業引發的環境污染、環保糾紛投訴也成為熱點，2017年1月至5月餐飲、娛樂相關投訴占所有投訴的19.7 %，與2016年投訴同比增加了3.7%（見圖表2）。由于經營者法律意識淡薄以及環評備案系統的缺陷導致有些環評備案內容及實際情況不符，企業經營者普遍存在經營無序、決策盲目、法律意識淡薄等問題，導致政府部門難以監管，引發群眾投訴不斷增加，生活幸福指數無法保證。

二、蓮湖區環評登記表備案存在的問題

1、企業備案填寫缺乏約束

由于備案系統對備案內容沒有任何限制，同時監管部門權限較小，只能指導群眾如何登陸網站，及告知其備案流程，無權刪除出現錯誤的備案信息。因此企業隨意性比較大，出現了電話號碼用*號代替、地址不詳、甚至一家泡饃館的投資就有1億元等明顯錯誤。另外有些單位同一地址，同一法人，同一單位名稱存在多次備案，給分局統計及監管帶來很多麻煩。同時還存在虛報和瞞報現象，建設單位私自將報告表降低為登記表備案，曾發現10萬平米的房地產項目也作為登記表項目在網上申請備案。

2、備案后出現問題難以監管

《建設項目環境影響登記表備案管理辦法》要求企業按照相關法律規定進行填報，實際上是有些單位不符合法律要求，比如（選址）煙道在居民樓下、與敏感區距離不夠等情況存在，卻也通過了登記表備案，其他相關部門見到備案文件后也頒發了相關的證照，企業則開始營業，當監管人員在監管過程中發現問題后更是難以處理，因為選址是硬性條件，一旦企業在此地址設立就很難去整改，除非搬離，這將給企業造成很大損失，也給監管部門帶來很大的監管壓力，容易激化社會矛盾。

3、環保執行力量不足

以蓮湖環保分局為例，分局共有執法人員20余人、審批人員3人，管理全區近5000家餐飲、娛樂等相關企業，其中還不包含工業和房地產業建設項目，而且大多環評管理人員身兼多職，以目前備案數量來看，管理人員明顯心有余而力不足，對備案企業信息核對、信息管理、備案監管很難做到監管到位。

4、政務服務過程中信息共享不足

盡管 “蓮湖政務服務網”整合了網上政務平臺，但是由于缺乏自上而下的政務信息大數據支持，“信息孤島”問題依然存在，信息不能共享，各部門互動較為困難。

5、企業虛假信息難以遏制

一是一般備案的企業都是小型企業，法律意識淡薄，缺乏社會誠信意識。二是根據《環評法》的規定，如果建設方提供虛假信息，則其必須承擔相應的法律責任，并將其納入誠信體系中。然而，誠信體系目前尚未成熟，即便成熟，建設方可以提供虛假填報人、虛假法人，逃避責任。這樣一來，誠信體系也無法真正遏制虛報、瞞報的現象。

四、健全環評登記表備案的對策建議

全面深化建設項目環境影響評價審批制度改革，完善網上建設項目備案服務環境，持續深化“互聯網+建設項目備案”，全面改造提升建設項目備案系統，實現實體監管與網上備案平臺融合發展，形成線上線下功能互補、相輔相成的放管新模式。

1、規范登記表內容填寫，建立統一數據庫

一是升級網站規范填寫，提高填寫門檻。企業備案應該在法律、法規限制范圍內進行填寫，對本身不符合環保法律、法規的企業在備案時系統應設有硬性條件對其填寫內容進行限制。二是在企業進行備案之前由網站人員進行后臺信息初審，信息初審通過后將企業名稱錄入備案系統，之后企業方能通過備案系統進行備案。三是建立統一數據庫，一證注冊。個人或企業使用個人身份證或企業組織機構代碼證注冊終身ID，并由政府建立大型數據庫一證辦理，減少群眾重復填寫次數，加快行政效能，同時可根據ID信息一次查詢哪些手續未辦全，直到該項目所有手續齊全尚可開業經營，有力的加強監管力度，并解決各部門之間手續互為前置的推諉現象，提高行政效能。

2、實行備案預審制度，明確管理權限endprint

一是增加備案系統企業名稱錄入功能，在企業進行備案之前由環保部門對企業選址、環保設施等進行預審，如果該企業復合相關環保法律、法規，由環保工作人員將企業名稱錄入備案系統，然后由企業進行自行備案，同時企業在系統備案時應該將地址、法人，電話進行條件限制性填寫。二是賦予環保人員相對管理權限，對于信息有明顯錯誤且無法聯系到當事人的情況，不經當事人申請則可及時予以刪除，并在網上公示。

3、增加環評管理人員，實行專人管理

一是以目前環保形勢及備案制度實行速度，為適應現在的發展形勢，應該加強對環評監管人員的培訓，同時實行專人專管，增加管理人員力量。二是實行環評備案、審批、驗收專人管理。由于審批人員不僅有審批的職責，同時需要與監管人員相互溝通，移交工作，相互配合做好事中事后監管工作。如果審批人員入駐政務大廳，則造成兩地工作，溝通困難，加大工作的難度，因此在不增加人員的情況下，需要保證審批人員可以利用大數據系統，在網上及時調閱經營者信息，并通過平臺要求經營者提供相應的圖文資料。這樣辦事人員可以不受空間限制辦公，解決人員不足的問題。

4、建立共同監管新模式，營造良好市場秩序

針對執法人員力量不足的情況，應完善隨機抽查事項清單、檢查對象名錄庫、執法檢查人員名錄庫和抽查工作細則，建立健全雙隨機抽查搖號系統，強化部門之間聯合監管，加快實現“雙隨機、一共開”監管全覆蓋。各行政部門之間建立監管平臺，隨時抽查，互通有無，共同監管，打破以往“各自為政”的局面，更好的履行監管職責。

5、快速完善誠信系統，加大處罰力度

一是在備案系統增加環保誠信系統或者社會誠信系統，對于謊報、瞞報的企業納入誠信系統并與個人征信系統、企業征信系統聯網。二是由于備案的企業都是小企業，法律意識、誠信意識還比較淡薄，應根據實際情況加大處罰力度。備案情況與個人征信系統、企業征信系統相連接后，盡快實現個人、企業征信雙覆蓋，努力擴大個人、企業兩個征信系統的覆蓋面，搜集非銀行信息，包括個人身份、住址、個人的房屋登記、汽車登記、欠費情況以及住房公積金情況，企業的財務報表等。全方位、立體的了解申報個人及企業情況，減少雇傭社會閑散人員冒充企業經營者逃避法律責任的現象。如果出現虛假信息、違反法律法規非法經營的現象，立即與經營者的信貸、出行及各種社會福利掛鉤，更為嚴重者取消其終身經營權，對違法行為嚴懲不貸，降低守法成本，提高違法成本。

切實轉變“重審批、輕監管”的現象，將環境影響評價建設項目備案打造成為效率最高、服務質量最優、監督管理最有力的簡政放權事項，將有力地促進我國經濟社會健康可持續發展。

【參考文獻】

[1] 《中華人民共和國環境影響評價法》.

[2] 環境保護部令（部令 第41號）《建設項目環境影響登記表備案管理辦法》.

[3] 國辦發〔2014〕59號《國務院辦公廳關于印發精簡審批事項規范中介服務實行企業投資項目網上并聯核準制度工作方案的通知》.

[4] 環境保護部辦公廳函（環辦函[2015]389號）《關于進一步加強環境影響評價違法項目責任追究的通知》.

[5] 《陜西省大氣污染防治條例》.

【作者簡介】

呂倩茹（1983-），碩士研究生，就職于西安市環境保護局蓮湖分局.

尚順民（1964-），西安市環境保護局蓮湖分局局長.endprint