外國住宅小區治理模式簡析

王幽?莫曉波

本文為2016年度廣州市哲學社會科學發展“十三五”規劃課題《珠三角城市社區的小區依法自治研究——以廣州市為例》（編號：2016GZGJ88）階段性成果

【摘 要】 文章指出，外國城市住宅小區的治理模式主要分為自治模式、政府主導模式和混合治理模式。這些治理方式，體現了外國社會基層治理中政府引領、人民主體、多元互動、民主協商等精神。我國的小區治理應對外國模式中的有益成分予以借鑒吸收。

【關鍵詞】 外國；住宅小區；治理模式；經驗借鑒

外國的住宅小區（housing estate）是指以住宅樓房為主體，并配有商業網點、文化教育、娛樂、綠化等公用和公共設施，形成的具有一定規模的居民生活區，區域是不被城市交通干道所穿越的完整地段。外國還常用鄰里單位（Neighborhoods）、居住共同體（Residential Community）、封閉社區、隔離社區等來表述與中國“小區”類似的概念。

外國住宅小區的特征可歸納為：一是封閉性，體現在建筑特點上有門、墻或柵欄，車輛和區域外人員經過許可方可進入。二是契約式的法律體制，房屋買賣時須簽署法律協議，協議雙方為業主與開發商或社區委員會，雙方均受法律協議約束；業主對區域內的公共設施和公共空間，既有權力使用、也有義務管理和維護；業主代表團體受全體業主委托，制定和實施小區規章制度，管理小區事務。三是自愿隔離，居民為了尋求安全、彰顯身份和地位等原因，自愿選擇住宅小區是否與外界社區隔離。四是商品屬性，外國小區的住宅作為房地產商品，可交易流通，且在不少國家，業主同時擁有永久性的房屋產權和其土地產權。外國住宅小區的治理模式可歸納為三類，下面結合三類模式的典型代表國家加以分析。

一、自治模式

自治模式以美國為例，住宅小區的事務完全由業主自我管理。首先，業主協會（HOA）是美國全體業主共同參與的組織，作為美國住宅小區自治的主體，其產生的法律依據為住宅交易時簽署的限制性契約。美國業主協會普遍采用自動加入（強制加入）的方式，業主一旦購房便自動成為業主協會的成員，必須遵守限制性契約的規定。業主協會向業主收取一定的費用，來對住宅小區實施托管式管理，由此代替市政的管理。第二，業主協會的執行機構是董事會，在房屋售罄時，開發商會組織交接，并從業主中選舉董事會成員，來管理公共區域及相關設施、規范業主的行為并對違規行為實施處罰。

美國的業主協會類似于中國的業主大會，其業主協會的董事會類似于中國業主大會的業主委員會。業主協會在美國住宅小區的治理中發揮了主要作用，除了日常的社區管理，還承擔了大量的政府公共管理職能，如內部道路的維護、治安甚至稅收等，因此學界有人將業主協會詮釋為基層社會的“私人政府”。

美國的小區治理模式，具有政府依法管理、社會全面參與、業主自我管理、資金多方籌集、分工日趨完善的特征。其自治模式為：政府與社會相對分離，政府在小區治理中的主要職能，是為業主自治提供法律制度支持、實施間接管理；業主自治在美國住宅小區中占主導地位，居民事務基本是按自主自治的原則進行處理。

二、政府主導模式

政府主導模式以新加坡都組屋（指政府建造、低價出售、擁有獨立廚衛設施的單元房）管理為例，其治理具有“政府直接管理、居民響應參與、非政府組織日益發展”的特點。40多年來，新加坡政府共建造了90萬套組屋單位，全國80%人口住在組屋，約20%的人購買商品公寓和別墅。新加坡住宅小區的政府主導模式，根植于長期的法制傳統、深厚的儒家文化和民主觀念的淡薄；更與其組屋政策密切相關，政府在公民住宅建設中具有充分的發言權和主導作用，相應地決定了政府在社區中的主導地位。此外，新加坡政府承擔了90%的社區基礎設施建設費用，和社區50%的日常運作費用，并由政府派駐部分管理人員，對社區事務進行一定權限內的管理，社區居民在此前提下共同參與到社區事務中。新加坡政府主導模式的有效推行，得益于國土面積較小、人口較少，使政府便于在住宅小區和社區內制定完善的管理制度，并高效實施。

同時，新加坡也受到西方“有所為、有所不為”的小政府理念影響，逐步放手讓社區自我管理，并積極扶持非政府組織，培養社區居民的對自身事務的參與意識。例如，新加坡住宅小區也在探索類似于香港“業主立案法團”的業主自治組織，它具有民事行為能力和權利、負有民事法律責任和義務，在住宅小區治理中發揮著重要作用。“業主立案法團” 具有明確的法律身份，且法律認可其代表全體業主，比中國大陸的業主委員會權力更多、功能更大、作用范圍更廣、業主認可度更高。

三、混合治理模式

混合治理模式以日本和澳大利亞為例，其住宅社區的管理以政府主導和居民自治兩種模式結合，政府對社區的干預相對寬松，具有“各級政府分工明確、獨特的社區治理體系、官方色彩和自主治理色彩相結合、資金來源多元化”的特點。

澳大利亞的國家管理體制實行聯邦、州、地方三級制。第三級地方政府統稱為市，它既是基層政府，又是典型的社會自治組織。市政府一方面自上而下落實上級政府的各項政策、提供社區服務，管理社區的日常事務；另一方面保障居民在社區治理中的參與權、知情權、管理權和監督權，類似于我國的居民委員會。所以在社區治理中官方色彩和社區自治色彩相結合，呈現混合治理的特點。

日本一級行政區劃分為都、道、府、縣，均享有一定的自治權。日本人傳統的自律精神，使國民對社區建設有強烈的責任感。政府在社區治理中，通過給社區撥款，鼓勵發展自治和公益組織，保障居民在社區事務中的參與權等，來指導、支持并監督社區工作，具有混合治理的特點。日本社區治理的民主精神也體現在住宅小區中，日本的《建筑物區分所有權法》規定，只要業主人數達到30人，且30人中有3/4以上的參加集會，可以自主決定業主團體是否具有法人資格，如參會業主決定成立法人，則業主團體依法享有民事權利、承擔民事義務，成為獨立承擔民事責任的社會組織。

從三種治理模式的分析中可見，外國城市在住宅小區/社區的治理中，發展趨勢包含：一是治理模式的形成，與國家社會發展的大背景相適應，因此小區治理應從本國實際出發，因時因地制宜，才能夠充分調動居民參與的積極性和主動性，保持小區發展的長久動力。二是治理主體多元化且權責清晰，政府、各類社會組織、居民都是小區/社區事務的積極參與者，多元共治在所有主體間有效開展。且主體間權責清晰、分工明確，少有推諉扯皮現象。三是自治組織在小區/社區治理中發揮了極其重要的作用，政府不是包辦一切的全能政府，在政府的指導和監督下，自治組織日益成為推動小區/社區治理的主要角色和推動區域建設的關鍵力量；居民參與的作用日益凸現，便于居民爭取和維護自身利益。

我國自改革開放以來，新的產權與制度形式出現，封閉式住宅小區的大量涌現，沖擊了城市地方治理的思維和模式。外國住宅小區的治理方式，體現了外國社會基層治理中政府引領、人民主體、多元互動、民主協商等精神。我國的小區治理應對外國模式中的有益成分，應予以借鑒吸收。

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【作者簡介】

王 幽，女，中共廣州市花都區委黨校教師，研究方向：行政管理.

莫曉波，男，中共廣州市花都區委組織部干部，研究方向：社會學.endprint