通過租賃他人房屋從事餐飲業需執行環評和“三同時”制度嗎？

文|張軍

通過租賃他人房屋從事餐飲業需執行環評和“三同時”制度嗎？

文|張軍

基本案情

2015年5月23日，A市B區環保局對租賃該市某商業樓負一層場地的C酒吧有限公司（以下簡稱：C酒吧）在未經環境保護行政主管部門審批，擅自設置以1臺炸爐、2臺煤氣爐、3個全音音箱、4個低音音箱和5個DJ臺為主體工程的餐飲場所項目，且在需配套建設的環境保護設施未建成的情況下即投入使用的違法行為，依據《建設項目環境保護管理條例》第十六條、第二十八條的規定做出停止使用上述設備和罰款7萬元的行政處罰。

其后，C酒吧不服上述行政處罰，于2015年7月15日訴至B區人民法院，2016年1月10日該院以“原告認為被告處罰決定沒有事實和法律依據，要求撤銷的理由不充分”為由，判決駁回其訴訟請求。

C酒吧隨即上訴至A市中級法院，該院于2016年6月16日以定性及適用法律錯誤為由，判決撤銷上述行政處罰決定及一審判決。主要理由如下：一是經營者租賃他人房屋從事餐飲業（酒吧）經營活動不涉及主體工程改變的，不屬于《建設項目環境保護管理條例》規定的“三同時”完成環境保護設施配套建設的建設項目范圍。C酒吧領取營業執照前，作為其經營場所的建筑物主體工程已經建成，其客觀上不可能按照“三同時”的要求與“主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用”，也不可能做到與主體工程同時竣工驗收。二是2006年11月27日《最高人民法院行政審判庭關于工商行政管理部門審查頒發個體工商戶營業執照是否以環保評價許可為前置條件問題的答復》（〔2006〕行他字第2號，以下簡稱《答復》）明確規定，公民個人租賃住宅開辦個體餐館的，不屬于環境影響評價法第十六條第三款關于“建設項目的環境影響評價分類名錄”規定中的“建設項目”，無須執行環評和“三同時”制度。

通過租賃他人房屋從事餐飲業是否需要執行環評和“三同時”制度？

由于通過租賃他人房屋從事餐飲業的情況在全國范圍內較為普遍，故該案的二審判決結果及判例的示范效應，將對環保系統查處通過租賃他人房屋從事餐飲業相關環境違法行為產生較大影響。因此，有必要對該案涉及的有關法律適用問題進行分析研究。

本案中，A市中級法院認為，經營者租賃他人房屋從事餐飲業（酒吧）經營活動不涉及主體工程改變的，不屬于《建設項目環境保護管理條例》規定的“三同時”完成環境保護設施配套建設的建設項目范圍。

根據《環境保護法》《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》《建設項目環境影響評價分類管理名錄》等環境法律法規及有關規定，開發建設建筑物和利用已建成的建筑物建設列入名錄的餐飲場所、娛樂場所等屬于不同的建設項目，應分別實施建設項目“三同時”行政許可。

筆者認為，A市中級法院對“建設項目”“主體工程”以及環保“三同時”制度的理解和界定并不完全符合立法原意，把建設項目主體工程混淆成經營場地建筑物的主體結構工程，從而得出租賃場地建設名錄內列明的餐飲場所和娛樂場所等項目不屬于建設項目的結論明顯欠妥。另外，A市中級法院二審判決書中引用的2006年11月27日最高人民法院《答復》，主要針對福建省高級人民法院請示的環評審批應否作為工商行政管理部門審查頒發營業執照的前置條件的問題做出，且明確提出了只有“公民個人通過租賃住宅樓開辦個體餐館的”，才不屬于環境影響評價法第十六條第三款關于“建設項目的環境影響評價分類名錄”規定的“建設項目”。由此可見，該《答復》的適用必須同時滿足三個條件：一是租賃的主體是公民個人；二是租賃的對象是住宅樓；三是開辦餐飲的性質是個體工商戶。而本案中，涉案項目C酒吧屬于有限責任公司，且租賃的對象是商業樓。因此，C酒吧無論從性質上還是租賃對象上看，都屬于建設項目，理應執行環評和“三同時”制度。據此，A市中級法院引用的《答復》雖然現行有效，但是C酒吧的環境違法行為并不適用《答復》所規定的情形，即該《答復》并不適用本案。A市中級法院引用《答復》作為C酒吧案件的判決依據，存在明顯不當。

通過租賃他人房屋從事餐飲業引發的環境問題如何處理？

依據2017年1月20日最高人民法院辦公廳印發的《關于建設項目執行環境影響評價和“三同時”制度有關問題意見的復函》（法辦函〔2017〕86號）文件和2017年3月31日環境保護部辦公廳《關于租賃住宅樓從事餐飲業執行環境影響評價制度和“三同時”制度有關意見的復函》（環辦政〔2017〕25號）的相關規定，2006年11月27日最高人民法院的《答復》雖不屬于司法解釋但是仍然現行有效，對各級人民法院審理同類案件具有普遍指導意義；且環境保護部也將《關于公民租賃住宅樓開辦個體餐館應當執行環境影響評價制度的復函》（環辦函〔2009〕1220號）文件進行了廢止，即：已明確“公民個人通過租賃住宅樓開辦個體餐館的”，不再屬于環境影響評價法第十六條第三款關于“建設項目的環境影響評價分類名錄”規定的“建設項目”。

本案中，雖然A市中級法院引用的2006年11月27日最高人民法院的《答復》作為C酒吧案件的判決依據存在明顯不當，但是由此案引發的法律適用問題，給環保部門監管執法造成困惑。

筆者認為，鑒于目前現狀，環境保護主管部門在對通過租賃他人房屋從事餐飲業產生的環境違法行為查處時，應分兩種情況分別進行處理。第一種情況：對公民個人通過租賃住宅樓開辦個體餐館，且符合上述三個條件的，建議暫不以違反環評和“三同時”制度進行查處；但對公民個人租賃住宅樓開辦個體餐館產生環境噪聲、大氣等污染的，仍應依據《環境噪聲污染防治法》、《大氣污染防治法》等有關法律法規處理。第二種情況：對不符合最高人民法院《答復》中明確的 “公民個人通過租賃住宅樓開辦個體餐館”情形，通過租賃他人房屋從事餐飲業其他情形的，仍屬于建設項目，必須執行環評和“三同時”制度。對違反環評和“三同時”制度的環境違法行為可以依據《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》等法律法規進行查處。

(作者單位：重慶市永川區環境保護局)