對惡臭無組織排放超標實施處罰應注意哪些問題？

文|李加祥

對惡臭無組織排放超標實施處罰應注意哪些問題？

文|李加祥

惡臭污染物是指一切刺激嗅覺器官引起人們不愉快及損壞生活環境的氣體物質，如硫化氫、甲硫醚、二硫化碳等，多來源于化學、制藥、制紙、制革、肥料、食品、鑄造等工業。新《大氣污染防治法》規定：“企業事業單位和其他生產經營者在生產經營活動中產生惡臭氣體的，應當科學選址，設置合理的防護距離，并安裝凈化裝置或者采取其他措施，防止排放惡臭氣體。”排放超標的法律責任體現在該法第九十九條：“違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令改正或者限制生產、停產整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉……（二）超過大氣污染物排放標準或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物的；”

在工作實踐中，筆者在對本級執法機構報送的案卷進行法制審查以及對下級環保部門實施處罰的復議情況來看，對惡臭污染物無組織排放超標實施行政處罰存在以下問題，需要重點關注。

惡臭污染物監測能否委托社會環境監測機構實施？

目前，一部分環保部門所屬環境監測機構缺乏針對惡臭污染物的監測能力，所以在實踐中常將惡臭采樣、分析委托給社會環境監測機構實施。那么，該項工作能否委托？由誰委托？怎么委托？

《環境監測管理辦法》第三條規定：“環境監測工作是縣級以上環境保護部門的法定職責。”第五條規定：“縣級以上環境保護部門所屬環境監測機構具體承擔下列主要環境監測技術支持工作：（一）開展環境質量監測、污染源監督性監測和突發環境污染事件應急監測。”第八條規定：“縣級以上環境保護部門所屬環境監測機構依據本辦法取得的環境監測數據，應當作為環境統計、排污申報核定、排污費征收、環境執法、目標責任考核等環境管理的依據。”

由于環境監測能力和目前監測任務的嚴重不匹配，所以，環境保護部在《關于推進環境監測服務社會化的指導意見》（環發〔2015〕20號）中提出，要全面放開服務性監測市場，鼓勵社會環境監測機構參與排污單位污染源自行監測、環境損害評估監測、環境影響評價現狀監測、清潔生產審核、企事業單位自主調查等環境監測活動。有序放開公益性、監督性監測領域，各級環保部門所屬環境監測機構應認真做好所承擔的政府監測職能，包括環境質量監測、預報預警、跨境水體監測、履約監測、污染源監督性監測、突發環境事件應急監測，以及環境執法、環境質量目標責任考核、排污費征收、總量核算等環境監管中的監測工作。同時，將環境質量自動監測站和污染源自動監測設施的運行維護、固體廢物和危險廢物鑒別等監（檢）測業務，積極穩妥、因地制宜地向社會環境監測機構有序放開。

就目前環保部的相關規定來看，對污染源的監督性監測是環保部門的法定職責，所屬環境監測機構為監督性監測承擔技術支持工作，取得的監督性監測數據是環境執法的依據；監督性監測目前沒有明確向社會環境監測機構開放。

但是，一些地方實際上已經嘗試向社會環境監測機構開放，比如，從2016年5月1日開始，天津市環保局為解決該市環保系統內揮發性有機物（VOCs）監測能力不足的問題，明確將向社會檢測機構開放監督性監測市場，規定了各區環保部門在嚴格審查擬委托對象的法定資格、相應資質與條件的前提下，可與具備監測資質的環境監測機構或者社會檢測機構簽訂服務合同；明確了加蓋CMA章和檢測單位公章的監測報告可以作為執法依據，強調環境監測機構和社會檢測機構應當對出具的監測結果負責。

司法實踐中也有肯定的判例。江蘇省無錫市中級人民法院在一起涉及惡臭污染物超標按日計罰行政訴訟的（2016）蘇02行終242號《行政判決書》中認為：“本案中，力維公司作為具有相應環境檢測資質的企業法人，擁有江蘇省質量技術監督局頒發的資質認定證書，系江蘇省環境保護廳公布的首批通過環境監測業務能力認定的社會環境檢測機構，其嚴格依照法定程序出具的數據和結果具有相應的證明作用。”

為積極穩妥、因地制宜地向社會環境監測機構有序放開部分監督性監測，筆者建議：第一，環保部應該出臺相關頂層設計，建立完善監督性監測市場準入、日常監管、懲治退出等各項制度，鼓勵具備需求和條件的地方積極探索、先行先試；第二，監督性監測是環保部門的法定職責，體現了監督、管理甚至懲罰的公權力特性，如果委托社會環境監測機構實施，委托的主體應為環保部門；第三，即使將部分監督性監測任務委托給社會環境監測機構，也要通過在委托合同中設立約束性條款對后者的資質資格、儀器設備、監測方案、質量手段提出要求。特別應當看到，惡臭污染物監測與其他污染物監測相比，對儀器的依賴性相對較小，更依賴于人的嗅覺器官測定，所以，委托合同不可一簽了之，應由其所屬環境監測機構牽頭實施和全程控制，并建立、完善對社會環境監測機構參與監督性監測活動的考核體系。

執法人員和監測人員在惡臭污染物現場檢查和采樣過程中應如何分工協作？

我們在法制審查和行政復議中發現，有的環保部門在委托社會監測機構實施監測存在“一托了之”的情形。比如，執法人員沒有同時實施現場檢查，不做現場檢查筆錄和調查詢問筆錄，未通知當事人代表到現場，在工作中不符合污染源現場檢查技術規范要求。

《行政處罰法》和《環境行政處罰辦法》均規定，行政機關在調查或者進行檢查時，執法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關人員出示證件，進行檢查時，應當制作現場檢查（勘察）筆錄，可以采取拍照、錄像或者其他方式記錄現場情況。《關于加強污染源監督性監測數據在環境執法中應用的通知》（環辦〔2011〕123號）要求：“二、各級環保部門要建立環境監測機構和環境執法機構的協作配合機制。污染源監督性監測的現場監測工作由環境監測機構和環境執法機構共同開展。環境執法機構人員負責對排污單位污染防治設施進行檢查，將采樣過程記入現場檢查（勘察）筆錄，并要求排污單位當事人確認。環境監測機構人員負責采集樣品，填寫采樣記錄，開展現場測試工作。”《工業污染源現場檢查技術規范》（HJ 606—2011）“5.2.2現場采樣”規定：“現場采樣取證應由縣級以上環境保護主管部門所屬環境監測機構、環境監察機構或其他具有環境監測資質的機構承擔。采樣人員可通過攝影、攝像等方式對采樣地點、采樣過程進行記錄，與樣品一同作為檢查證據。”“現場采樣取證應填寫采樣記錄。采樣記錄應一式兩份，第一份隨樣品送檢，第二份留存環境監察機構備查。排污者代表對樣品和采樣記錄核對無誤后在采樣記錄上簽字蓋章確認。”

所以，在對惡臭污染源實施監督性監測過程中，執法人員和監測人員應共同配合、分工協作，執法人員負責對當事人污染防治設施進行檢查，將采樣過程記入現場檢查（勘察）筆錄，并要求當事人代表確認；監測人員負責采集樣品，填寫采樣記錄，包括對當事人的基本信息、生產工況、監測日期、監測任務，對監測點位、采樣時間、氣象條件等做詳細描述，并附現場監測點位圖或流程圖。同時，執法或采樣人員可通過攝影、攝像等方式對采樣地點、采樣過程進行記錄，與樣品一同作為檢查證據。監測過程應得到當事人或利害關系人的確認，當事人代表對樣品和采樣記錄核對無誤后，應在采樣記錄上簽字蓋章確認，拒絕確認的，執法人員應注明、證明拒簽事實和見證人員。

在確定監測點時，如何考慮其他干擾因素？

《惡臭污染物排放標準》（GB 14554—93）“5.1排污單位排放（包括泄漏和無組織排放）的惡臭污染物，在排污單位邊界上規定監測點（無其他干擾因素）的一次最大監測值（包括臭氣濃度）都必須低于或等于惡臭污染物廠界標準值。” “6.2.1 采樣點廠界的監測采樣點，設置在工廠廠界的下風向側，或有臭氣方位的邊界線上。”“6.2.2 采樣頻率連續排放源相隔2h采一次，共采集4次，取其最大測定值。間歇排放源選擇在氣味最大時間內采樣，樣品采集次數不少于3次，取其最大測定值。”

上述標準在確定監測點時，要求考慮其他干擾因素，是因為惡臭污染物的無形性、飄散性、疊加性使得相鄰排放單位之間相互影響容易引起排放源不確定。比如，筆者在審查一起擬對餐廚垃圾處理企業惡臭排放超標實施處罰的案件中，當事人提出，其周邊有生活垃圾填埋場和垃圾焚燒發電項目，不能排除相互干擾，并且監測報告也顯示，其上風向四個監測點位監測結果分別為25、26、23、28，下風向監測結果分別為32、32、35、25，如果扣除上風向貢獻值，并沒有超過二級新擴改建20的排放標準。我們通過比較其他兩家排放單位的監測數值也發現，生活垃圾填埋場上風向和下風向的監測結果分別在16～19、18～26之間，垃圾焚燒發電項目上風向和下風向的監測結果分別在16～19、25～28之間，當事人的申辯不能說沒有道理。在行政訴訟中也曾有當事人提出這個問題，比如，在（2013）粵高法行終字第662號《行政判決書》中，上訴人三英公司提出：“在采樣點周圍存在其他排污企業及異味散發源情況下，污染物不能確定屬于三英公司排放，監測報告不能作為處罰依據。”遺憾的是，法院最后沒有對為何不采信進行說理。

針對上述情況，筆者認為：第一，《惡臭污染物排放標準》（GB 14554—93）頒布于24年前，惡臭污染現狀發生了很大變化，建議環境保護部及時進行修改，或明確何為“其他干擾因素”，如果存在的話如何調整監測點位和監測方法；第二，在實施檢查和監測前，執法人員和監測人員應提前了解區域排污狀況、氣象條件、排污單位的生產工況、排放規律等相關因素，針對不同情況調整采樣點位、選擇最佳采樣時機，盡可能排除或減少被測污染源以外的干擾；第三，如果其他干擾因素無法排除，應考慮調整檢查和監測思路，比如排污單位有組織排放是否超標、污染防治設施是否正常運行、是否按照環評批復組織生產、環境管理是否到位等，如果存在其他環境違法行為，依法實施處罰。

對惡臭污染物無組織排放超標實施處罰還應考慮哪些因素？

新《大氣污染防治法》提高了超標排放的處罰力度，從原來的一萬以上十萬以下提高到十萬以上一百萬以下，還可以實施按日計罰，所以，當事人針對環保部門大氣超標處罰申請聽證、復議甚至提起訴訟的越來越多。在進行法制審查或行政復議中發現，有的人員認為，既然法律規定可以在十萬以上一百萬以下實施處罰，在此范圍內罰多少都是環保部門的權力。對此，筆者認為，對惡臭無組織排放超標實施處罰時如何行使自由裁量權有以下因素需要考慮：

第一，實施行政處罰除了處罰法定原則，公開公正原則、比例原則、罰教結合原則、權利保障原則、一事不再罰原則等，都應貫穿于行政處罰的全過程并起到規范和指引的作用。比如，在目前大氣污染防治形勢嚴峻的情況下，加大對違法排污企業的處罰力度有其必要性，但也應該看到，處罰僅是手段，督促企業遵紀守法、達標排放才能實現環境行政管理的目的，如果通過行政指導等手段同樣可以達到該目的，就應慎重適用處罰。

第二，在調查過程中，應該全面、客觀、公正地收集證據，不能只收集當事人應罰、重罰的證據，而忽視可以減輕甚至免予處罰的證據。比如，在一起處罰案件中，現有證據可以證實當事人惡臭污染物超標排放，但當事人后來陳述申辯提供的證據也表明，此次超標是由于設施設備故障導致，當事人第一時間向當地政府和環保部門報備，由于生產工藝的原因不能停產，又馬上采取降低投料量的方式最大限度地減少排放，并抓緊對設備進行搶修。所以，對上述證據同樣應該進行全面、客觀、公正的調查和核實。

第三，應盡快建立和完善與超標排放大氣污染物違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當、綜合考量各種因素的自由裁量基準。提高處罰幅度，既是權力更是責任，甚至是一把“雙刃劍”，針對具體的違法行為如何落實法律的原則規定，做到既不放縱也不任性，應該通過建立完善科學、規范、可操作的自由裁量基準制度實現。比如青島市環保部門在建立《大氣污染防治法》等法律法規行政處罰裁量基準中，對超標排放行為根據《大氣污染后果評定標準》進行打分，把違法行為階次分為一般、較重、嚴重、特別嚴重，在法定處罰幅度內適用不同的處罰標準，有理有據，說服性更強。

（作者單位：江蘇省蘇州市環境保護局）