緬甸羅興亞人道主義危機及其影響

許利平

持續不斷的羅興亞人道主義危機有著深刻的歷史、社會與文化根源。它不僅對緬甸國內政治權力結構帶來沖擊，而且還會影響東盟內部團結。如何妥善處理羅興亞人道主義危機，不僅是緬甸政府的責任，也是國際社會應盡的義務。

2017年8月24日深夜至25日凌晨，在緬甸若開邦北部，若開羅興亞救世軍（ASRA）襲擊約30處警局、哨所、軍營。隨后，緬甸安全部隊展開反擊。根據聯合國和緬甸政府各方材料綜合估計，此次武裝沖突至少造成1000人死亡，近7000座房屋被毀，38萬無國籍羅興亞人逃到孟加拉國成為難民。據2017年9月12日聯合國兒童基金會孟加拉國辦公室發表的聲明，“孟加拉國面臨空前規模的難民涌入，其中60%為兒童。20萬羅興亞難民兒童需要緊急援助、保護和心理支持，他們正處于這場人道主義危機的前沿。” [1]

此次羅興亞人道主義危機引起了國際社會的廣泛關注。9月11日，聯合國人權事務高級專員扎伊德·侯賽因在日內瓦表示，“緬甸若開邦的暴力沖突，有可能成為‘教科書式的種族清洗事件。” [2] 9月13日，聯合國安理會為此舉行專門閉門會議，對緬甸政府在若開邦“過度使用武力”的行為表示關注，并呼吁緬甸當局“立即”采取行動停止在當地的“暴力行動”。這是安理會九年來首次同意對緬甸日益惡化的人道危機采取一致回應。9月5日美國《紐約時報》還刊出評論文章探討“剝奪昂山素季諾貝爾和平獎的可能性”。

此次羅興亞人道主義危機是歷史上規模最大的一次，為何羅興亞人道主義危機愈演愈烈？其背后的根源何在？羅興亞人道主義對緬甸內政和地區局勢將產生何種影響？作為緬甸友好鄰邦，這些問題不僅牽涉中國在緬甸利益，而且也涉及中國非傳統安全利益，需要客觀判斷，冷靜分析，采取切實有效措施加以規避羅興亞人道主義危機所帶來的各種風險和挑戰。

仇恨是羅興亞人道主義危機

不斷惡化的根本動因

仇恨，作為人類客觀存在的負面情緒，在各種因素的綜合作用下，會發生各種敵對行動，有時這種敵對行動具有毀滅性，從而釀造人道主義危機。這次羅興亞人道主義危機不斷惡化，毫無疑問與仇恨有關，并且是其根本動因。

一、殖民主義毒瘤播下了仇恨的種子

從1824年到1885年，英國先后發動三次英緬戰爭，逐步吞噬緬甸國土，最后把緬甸完全變成大英帝國的殖民地。在殖民時期，英國人在緬甸實施“以夷制夷”的策略，在羅興亞人和緬甸當地人中播下了仇恨的種子。

第一次英緬戰爭（1824-1826年）結束后，英國人取得對阿拉干和丹林沙林地區（現在的若開邦地區）的控制權。根據當時英國和緬甸簽署的條約，若開和孟加拉都屬于英國的殖民地。在英國殖民若開初期，由于若開經濟缺乏獨立性，因此若開歸孟加拉總督管轄。隨著1869年蘇伊士運河的開通，英國殖民當局為了攫取更多經濟利益，通過頭三年免征土地稅等政策，大力發展稻米產業，結果吸引大批來自孟加拉吉大港的穆斯林移居若開地區，這些穆斯林成為今天羅興亞人的重要組成部分。

為了更好地管理若開地區，英國殖民當局讓一百多萬印度人遷入緬甸若開地區，參與英國對緬甸的殖民統治，而這些印度人至少一半為穆斯林。印度人遷入若開之后，與若開當地居民爭奪土地，使得許多若開當地居民喪失了土地，導致緬甸當地民眾對印裔穆斯林仇恨較深。因羅興亞人長相酷似印裔穆斯林，所以若開當地居民將羅興亞人等同于印裔穆斯林，并將對印裔穆斯林的仇恨轉移到羅興亞人身上。

在日本占領時期，以佛教徒為主體的緬甸各族人民為了抗擊英國殖民統治，與日本人合作。而約八萬羅興亞人選擇跟隨英國殖民者撤退到孟加拉。1942年，英國組成以印裔穆斯林為主的反抗日本侵略的志愿軍。日軍敗退后，印裔穆斯林和若開佛教徒爆發沖突，印度人大肆燒毀若開族村莊，殺害若開人，搶占若開人的土地、家畜，為以后的沖突埋下了仇恨的種子。

二、宗教沖突不斷延續了仇恨的火種

緬甸是一個多宗教的國家，有佛教、原始拜物教、伊斯蘭教、印度教和基督教。88%的緬甸人信奉佛教，緬甸可稱之為“佛光普照的國度”。大約13—14世紀，伊斯蘭教通過孟加拉地區傳入緬甸若開地區。目前緬甸的穆斯林占全國總人口的4%，主要居住在若開邦地區。

歷史上，緬甸宗教沖突不斷，主要表現為佛教徒與穆斯林的沖突。1938年，緬甸爆發了大規模的佛教徒與穆斯林的沖突，死亡1227人，其中佛教徒死亡317人，穆斯林死亡662人，113座大小清真寺被搗毀。

據不完全統計，僅1961年到2001年，緬甸就發生九起大小不一的佛教徒與穆斯林之間的沖突。自2012年以來，緬甸佛教徒與羅興亞穆斯林間的沖突不斷升級，大量房屋和清真寺被毀，成千上萬的羅興亞人成為無家可歸的難民，宗教沖突進一步延續了仇恨的火種。

三、相關政策進一步固化了仇恨的基因

在緬甸獨立初期，緬甸政府出于維護全國民族團結的考慮，對羅興亞人給予較為寬松的政策。首先，緬甸政府頒布了《緬甸聯邦入籍法》和《緬甸聯邦選擇國籍條例》，以法律的形式承認羅興亞人的土著地位，允許其加入緬甸國籍。很遺憾，當時很多羅興亞人教育程度不高，并不了解該法律，未能成功入籍緬甸。“1954年，吳努總理曾公開承認‘住在若開的羅興亞人是緬甸的民族”。[3]其次，尊重羅興亞人的宗教信仰。再次，允許羅興人參政議政，給予羅興亞人相應的政治地位和權利。在1958年緬甸第一次大選時，若開總共有18個議員席位，羅興亞人占了4個。

二戰結束后，若開地區的羅興亞人欲獨霸該地區，武力阻擋二戰前逃離該地區的若開佛教徒返回，結果造成雙方矛盾開始惡化。1961年吳努總理宣布佛教為國教，將穆斯林排除在軍隊、警察和其他政府機構之外，羅興亞人與政府矛盾開始上升。

此后，緬甸歷屆政府一改以前對羅興亞人采取的寬容政策，開始采取限制和排斥羅興亞人的政策，不賦予羅興亞人公民權，也不賦予羅興亞人基本的政治權利，在某種程度上激發了羅興亞人分離主義情緒，造成羅興人與政府的嚴重對立與對抗，并且走入人道主義危機不斷上升的怪圈之中。endprint

危機對緬甸政局和地區局勢

帶來復雜影響

持續發酵的羅興亞人道主義危機不僅對緬甸政局，而且將對地區局勢產生影響。這種影響在短期內恐怕難以很快消除。

一、沖擊緬甸政局

以昂山素季為首的民盟政府上臺后，緬甸的國際形象大為改善，特別是昂山素季的“民主自由斗士”標簽在西方社會大受歡迎，為緬甸新政府吸引西方國家投資打下了良好基礎。但在緬甸主流民意反羅興亞人背景下，昂山素季陷入兩難境地。一方面，昂山素季如果給予羅興亞人公民身份，則可能得罪絕大多數佛教徒，未來大選則兇多吉少；另一方面，昂山素季如果繼續延續現行政策，則緬甸政府會遭受國際社會空前壓力，她本人在國際社會的形象也將受損。盡管她曾公開表示，緬甸政府將保護在緬甸的所有人，包括沒有國籍的人。這一表態并不令西方社會滿意。

9月19日，昂山素季就羅興亞人道主義危機用英語發表了30分鐘的公開演講，以此回應國際社會對她的指責。一方面，她表示“緬甸是一個復雜的國家。人們期望我們在短時間內克服所有的挑戰，但一切卻變得更加復雜” [4]；另一方面，她首次強調，“我們譴責一切違反人權和法律的暴力行為”。[5]昂山素季的公開演講試圖在找到一種平衡，即平衡國際社會的強烈關切與緬甸國內主流民意的壓力。

應對這場危機，民盟政府正在努力控制若開邦局勢，掌握控制全局的主動權，避免軍人借機干政削弱民盟政府的權力。比如，民盟政府立即宣布成立若開邦問題建議執行委員會，負責落實由聯合國前秘書長安南領導的若開邦事務顧問委員會的最終報告建議，采取措施避免在恢復若開邦穩定行動中傷害無辜平民，解決當地經濟社會問題。

該執行委員會由15人組成，社會福利、救濟和安置部部長任主席，成員還包括若開邦首席部長、國務資政府部副部長，以及各個相關部門的常務秘書，民盟政府試圖以此來鞏固權力基礎。

客觀上，這次羅興亞人道主義危機事件，強化了緬甸軍隊維持國內治安的合法性，有效地化解了緬甸民眾要求降低軍費預算的訴求，至少在短期內維護了軍隊的既得利益。

與此同時，這次西方社會批評緬甸軍隊過度反擊，指責緬甸軍隊正在若開邦實施“種族清洗”行動，這對試圖在緬甸未來大選中東山再起的軍隊勢力來說，無疑也是一次沉重的打擊。

二、破壞東盟團結

東盟奉行不干涉成員國內政的原則。但在2017年9月24日，東盟外長在出席聯合國大會時發表聯合聲明，譴責緬甸西部若開邦所有暴力行為，并呼吁動亂各方避免讓局勢惡化。在東盟內部，各個成員國對待羅興亞人道主義危機，也有著各自不同的看法，特別是那些穆斯林占主體的東盟國家，其主流民意傾向于支持羅興亞人，對緬甸政府對待羅興亞人的政策持反對態度。

馬來西亞納吉布政府一直對羅興亞人問題態度比較強硬。2016年底，納吉布親自參加在馬來西亞舉行的聲援羅興亞人的游行示威。2017年1月，作為伊斯蘭合作組織的東道主，馬來西亞聯合其他成員共同呼吁緬甸安全部隊停止對若開邦的清剿運動，實行人道主義救援。“納吉布將緬甸安全部隊的打擊運動稱為‘種族滅絕并質問昂山素季在該問題上為何沒有極力阻止流血沖突的發生”。[6]馬來西亞外交部高官甚至揚言將緬甸開除出東盟。

針對此次羅興亞人道主義危機，馬來西亞外交部部長阿尼法召見緬甸駐馬來西亞大使，對若開邦危機造成大量羅興亞人外逃表示強烈不滿。他進一步表示，最近的事件顯示緬甸政府幾乎完全無意推動若開邦的和平進程。阿尼法外長直接將矛頭指向緬甸政府。2017年9月中旬，納吉布訪問美國會見特朗普時表示，希望美國關注羅興亞人道主義危機，向緬甸政府發出強烈信號。

與馬來西亞政府相比，印尼政府則更多采取溫和態度對待羅興亞人道主義危機。印尼佐科總統發表聲明，“對發生在緬甸若開邦的暴力行動表示遺憾，印尼政府承諾繼續與印尼民間力量和國際社會一道處理人道主義危機。”

一方面，印尼政府緊急派遣外長雷特諾赴緬甸和孟加拉國，就羅興亞人道主義危機開展危機公關，保證各國人道主義救援物資順利抵達難民所在地。另一方面，采取各種措施，安撫國內穆斯林民眾情緒，并組織34噸救援物資運送到在孟加拉國科克斯·巴扎爾市的羅興亞難民營。

無論如何，羅興亞人道主義危機惡化了緬甸在東盟穆斯林世界的形象，在東盟國家政府和人民之間落下了“不和”的印記。不排除2017年11月在馬尼拉舉行的東盟峰會或東盟系列外長會議上，羅興亞人問題成為大會議題，這樣將有可能撕裂緬甸與其他相關東盟國家的關系。

三、威脅中國在緬甸利益

羅興亞人道主義危機發生在緬甸若開邦北部孟都和亞德當，與地處若開邦南部的皎漂港有相當一段距離。而皎漂港是中國合資經營的中緬油氣管道的起點，也是中國主導經營皎漂港經濟特區的所在地。如果羅興亞人道主義危機持續蔓延，將對中國上述兩大重大項目帶來直接威脅。與此同時，如果極端勢力在若開邦不斷做大，與中國境內暴恐勢力勾連，將對中國非傳統安全造成沖擊。

在云南德宏地區，至少生活著3500人以上的羅興亞人。境內絕大部分羅興亞人遵紀守法，但也必須謹防極少數人出于宗教和民族認同所產生的同情心理，對若開邦的羅興亞人給予支持，從而影響中緬關系與中緬合作，進一步侵蝕中國在緬利益。

綜合治理才是羅興亞人道主義

危機解決之道

羅興亞人道主義危機持續長，危害大。找到一條可持續的解決之道，沒有捷徑可走，必須進行綜合治理，先易后難，逐步加以根除危機產生的土壤。

一、緬甸政府需要解決羅興亞人遭受“歧視”的問題

一切仇恨的根源來源于“歧視”。1982年緬甸政府頒布的《緬甸公民法》，導致長期在緬甸居住而又沒有按照1948年頒布的《緬甸聯邦入籍法》和《緬甸聯邦選擇國籍條例》領取身份證的“羅興亞人”永久成為非法移民。endprint

目前緬甸公布正式承認的135個民族中，沒有羅興亞民族的稱呼。在緬甸，大緬甸族群主義思想普遍存在。他們大多把羅興亞人當作孟加拉移民的后代，稱他們為賓格利人（“Bengali”孟加拉人的音譯），并把他們當作奴隸的后代看待。一部分羅興亞學者認為，“羅興亞人是阿拉伯穆斯林、阿富汗人、摩爾人、波斯人、土耳其人和孟加拉人等的后裔，在若開邦居住的歷史已經超過1300年”。[7]

盡管關于羅興亞人的來源充滿爭議，但羅興亞人生活在若開邦至少上百年卻是不爭的事實。在緬甸，改變對羅興亞人的政策，涉及緬甸的政治、宗教和文化等復雜因素。在此背景下，緬甸民盟政府需要綜合考慮，以找到雙方都可以接受的方案。

二、多渠道解決難民安置問題

幾十萬的難民涌入孟加拉國，單靠孟加拉國一個國家很難單獨安置，需要采取多種渠道解決難民安置問題。一是通過聯合國難民署在孟加拉國就地安置部分難民。可以考慮在難民集中的科克斯·巴扎爾市附近的無人區或荒島上，安置部分羅興亞難民。現在“孟加拉國政府正準備建設1.4萬個難民安置點，安置部分難民，平均每個安置點可以安排六個難民家庭入駐。” [8] 二是通過東盟平臺在若開邦建立和平區，接受部分逃到孟加拉國的羅興亞難民入駐和平區，解決他們基本生計問題。三是通過國際移民組織向世界發達國家或伊斯蘭國家發出倡議，讓它們接受部分羅興亞難民。

三、以發展促進若開邦和平進程

貧窮和落后往往與暴力恐怖相伴而生，羅興亞人道主義危機也不例外。通過國際組織和有關國家的援助，在羅興亞人居住的若開邦地區開展各種形式的發展援助項目，使若開邦羅興亞人居住區能夠實現自給自足，減少極端思想輸入的途徑。

總而言之，目前羅興亞人道主義危機不僅成為緬甸自身的問題，而且越來越成為地區乃至國際熱點問題。國際社會應本著國際人道主義精神，按照相關國際法，逐步解決羅興亞人道主義危機。否則，羅興亞人道主義危機有可能演變成亞洲版的難民危機，這對亞洲地區的和平發展是不利的，也是對亞洲命運共同體的負面沖擊。這需要各方齊心協力、積極合作、共同應對危機，創造亞洲美好的未來。

（作者系中國社會科學院亞太與全球戰略研究院研究員，博士生導師）

（責任編輯：張凱）

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[1] UNICEF： More than 200，000 Rohingya children at risk - particular concern for the 1，128 documented separated children， September 13， 2017 ， https：//www.unicef.org.au/about-us/media/september-2017/unicef-more-than-200-000-rohingya-children-at-ris.

[2] Rohingya： United Nations decries 'textbook example of ethnic cleansing' in Myanmar， September 11 ， 2017， http：//www.abc.net.au/news/2017-09-11/un-decries-ethnic-cleansing-in-myanmar/8893450.

[3] 陳春艷：《緬甸獨立以來的羅興亞人政策解析》，載《東南亞南亞研究》，2016年第2期，第83頁。

[4] 《今天，杜昂山素季發表執政以來最重要演說》，http：//mp.weixin.qq.com/s？__biz=MzA5ODkzMzAyNg%3D%3D&chksm=8b7e861dbc090f0b7ce25afb98ab00d5b94bff3c24ede2493857b851bea5ac337b527e6178a9&idx=1&mid=2650809936&sn=a79ef97564af2f67fb2f56802aaedaa9.

[5] Joe Freeman， Aung San Suu Kyi sidesteps atrocity allegations in first address on Rohingya crisis， September 19， 2017， https：//www.washingtonpost.com/world/asia_pacific/aung-san-suu-kyi-sidestaeps-allegations-of-atrocities-in-first-address-on-rohingya-crisis/2017/09/19/e8079312-9ca3-11e7-b2a7-bc70b6f98089_story.html？utm_term=.f7c19d150fb4.

[6] Richard C. Paddock，Ellen Barry and Mike Ives，“Myanmar minority increasingly fights back”， The New York Times International Edition，January 21-22，2017.

[7] 李晨陽：《被遺忘的羅興枷人》，2009年7月25日，http：//www.ynuseas.cn/xxx.asp？id=556.

[8] Bangladesh to build 14，000 shelters for Rohingya， September 16， 2017， https：//www.nst.com.my/world/2017/09/280548/bangladesh-build-14000-shelters-ro.endprint