中國智慧城市健康發展的關鍵問題

徐振強

智慧城市，是我國城市轉型升級、提質增效的必由之路，是協同與融合新型城鎮化、工業化、信息化、農業現代化和綠色化的有效載體。實現程度的高低，直接關系城市文明延續和復興的效率、水平、范圍。智慧是未來城市發展的新趨勢。

一、世界智慧城市緣起與中國實踐成效

在工業革命的驅動下，城市的發展、演進與社會生產力水平高度適應，伴隨城鎮化進程，依次經歷農業社會、工業社會和信息社會，并伴隨第四次工業革命進入智能社會，空間組織與要素的智慧化是其物質支撐基礎。當前，智慧城市戰略已經在世界各國、地區和城市廣泛展開，并成為世界多數國家城市建設的主導方向和核心策略。

改革開放以來，我國城鎮化取得世界矚目的成就，2011年城鎮化率首次突破50%，根據聯合國人居署2016年底的統計，世界城市人口增長最快的三個國家分別是印度、中國和尼日利亞。截至2016年底，每年約有2000萬人進入城市，上升至57.35%。與此同時，我國可持續城鎮化和可持續城市面臨嚴峻的人口、資源環境和交通等壓力繼續增強，以北京和上海等地為代表的大城市病凸顯，霧霾、內澇、交通擁堵、水污染事件、城市更新、城市管理、社會治理和公共服務等矛盾突出。

智慧城市理念在同期被廣泛吸收與實踐。國家部委實施的智慧城市與新型智慧城市試點，有效地激發了地方各級政府在城市治理中實施智慧城市策略的主動性。截止到2016年底，全國100%的副省級以上城市、87%的地級以上城市，總計約500多個城市提出或在建智慧城市。已有277個智慧城市和3個新型智慧城市試點，有效地激發了地方各級政府在城市治理中實施智慧城市策略的主動性。歷經約五年的努力，中國從學習了解國外做法到一躍成為世界創建智慧城市的大國、世界智慧城市創新的主要試驗場、世界規模最大的智慧城市創新空間、世界規模最大的智慧城市產能市場和總投資規模最大的國家。北京和上海等地的成效和經驗得到美國、新加坡、日本、歐盟、“一帶一路”和金磚國家等國家和地區的高度關注，以烏鎮為代表的互聯網小鎮、廣東為代表的智慧城市群，推動了智慧化向城鎮全面豐富。

二、促進智慧城市發展的關鍵問題

縱觀我國智慧城市實踐，并從促進智慧城市事業化的視角出發，存在理論支撐、體制保障、機制創新、技術應用跨界、頂層設計與規劃革新、政策法規培育、學科建設與人才培養、投融資等八大關鍵問題。

（一）理論探索與支撐不足，制約中國特色智慧城市模式創新

2012年智慧城市的試點，標志智慧城市建設的啟動，基于信息和通信，將解決信息煙囪與孤島、應用以物聯網、云計算等為代表的新興技術、信息惠民、發展大數據和數字經濟等，作為推進智慧城市的主要依據，并形成了平臺、云、網和中心等標志性配置。從系統論角度剖析智慧城市，但尚未形成全面完整的脈絡鏈條，制約行業應用創新與實施。智慧城市，作為新興前沿交叉領域，目前缺乏多學科的集成創新支撐，尚未構建中國特色的智慧城市學科方向，智慧城市事業化的可持續性受到挑戰。“十三五”期間，智慧城市的市場規模約為2.3-4.1萬億元，如缺乏有效的理論支撐，投資建設的盲目性、有效性、科學性和實現水平將無法保障。城市作為復雜巨系統，現代城市理論與方法基本未在智慧城市頂層設計當中予以體現，“智慧”尚未在復雜巨系統組織運作中得到逐步的體現，而理論構建直接關系到推進的方式、方法。中國與國外相比有顯著差異，推進力度和投入水平遠高于國外；但實效效果總體上弱于國際先進水平。粗放的技術復制，導致運營總體困難，進而健康的投融資機制無法建立。深度城鎮化時期，新城因總量較大而建設節奏趨于調整；城市更新，因空間功能提升、產業升級和投資開發等需要而日趨加速，我國城市新城代謝總體進入“保養”階段，城市發展驅動力構成與力度與“十二五”顯著不同，城鎮化率已在平臺階段增長，超大和特大城市數量、人口快速增加；中小城市資源要素配置壓力加大，鄉鎮在特色小鎮等政策驅動下，呈現投資建設的窗口期；農村總體宜居、綠色和適老等特點，會形成特定人口的回流。世界宏觀經濟態勢、中國經濟新常態和供給側結構性改革，現代服務業和新興產業為標志的產業升級將加速倒逼結構調整，因“十二五”城鎮化而形成的初級增量消費將部分緩沖產業升級。因此，智慧城市，一是應當在把握住新階段城市規律的同時，適應產業變化，即堅持產城融合理論；二是城市作為系統論下的多主體組成，智慧化的努力就是逐步實現多主體新型時空間位置的科學組織布局，促進并加速關鍵要素的聯系、交互、響應和反饋，即空間生態自組織體系的形成；三是作為應用指向的城市主題創新，在形成有效組織的基礎上，必須導出衍生效應的發揮，跨行業領域多主體問的協同并產生增量經濟，即協同經濟。因此，產城融合基礎上的空間生態自組織與協同經濟，能夠為現階段智慧城市理論探索提供支撐。

（二）體制保障中牽頭主體的多元復雜性，制約頂層設計科學性與實施效能

在新型城鎮化規劃要求、政府和行業主管部委的政策下實施，城市級推進智慧城市主要以政府為主體，《國務院關于落實<政府工作報告>重點工作部門分工的意見》（國發[2016】20號）指出，“推進智慧城市，由住房和城鄉建設部牽頭。”省級主要是經濟信息部門和發展改革部門牽頭，市級呈現出智慧城市辦公室（智慧辦）、經信、發改、政府辦、政務信息辦/電子政務辦和建設部門等牽頭。2016年新型智慧城市試點政策的提出，對當前市級牽頭部門的變化會產生不確定性。牽頭負責總體呈現復雜性：一是上位多頭。國家多個有關部委分別就智慧城市同步推進；二是各級交叉。國家部委與省級牽頭部門；省級牽頭部門與市級牽頭部門部分存在交叉的現象，尤其是省市兩級的發改委與經信委；三是三級紡錘形多元。從國家、省、市牽頭部門分別呈現出較多、一般、豐富的特征；全國范圍內，市級牽頭智慧城市的主體單位至少七類。其復雜性表現在：一是對智慧城市工作導向、依據、統籌、協調和實施等產生影響。對發展智慧城市會出現行政工作融合、邊界交叉等特征，如電子政務與智慧城市、信息化與智慧城市等；二是在開展智慧城市頂層設計理念容易局限于局部，如將智慧城市認為是工業化和信息化的融合，對城鎮化、農業現代化和綠色化等認識與納入不足；三是由于智慧城市自身的創新性，實施普遍具有探索性，涉及的智慧面過于廣泛。277個智慧城市試點驅動下全國性智慧城市創建格局，促進了市級智慧城市領導小組下設的智慧辦的健康有效發展，多個城市的智慧辦成為一級行政機構、有編制保障，這對于有效處理牽頭主體的復雜性有體制創新價值。endprint

（三）機制創新有待適應建設對象自身規律與主體多元的復雜性

在城市領域，國家和地方有文明城市、衛生城市、智慧城市和森林城市等多個創建目標，政府機制上一般是成立領導小組、工作辦公室，編制相關規劃、實施方案、行動計劃并確定任務分工，制定配套政策、辦法、協調組織實施并開展檢查、評估和驗收等。智慧城市的創建基本是按照該機制執行，在運行過程中發現問題，一是智慧城市概念創新性極強，上位導向和要求交叉、多元，導致工作層面的定義界定困難，工作內容與其他職能部門存在不同程度交叉；二是實施涉及多個部門主體，存在統籌調度挑戰、執行效率低下和抓手力度不夠等情況，實體化的智慧辦有效緩解了如上問題，但仍顯不足；三是工作內容存在機械式組織，特色、專業化不鮮明。與統籌協調相比，智慧辦自成體系和系統引領性工作比重較低，工作重心多集中在實施、檢查，特色、專業化創新引領相對欠缺。

（四）規模化基礎建設與技術跨界應用的協調、同步水平不強

我國智慧城市建設在基礎性設施方面投入顯著，云計算中心、運營中心、數據庫、公共信息平臺、市民網和市民卡等作為標配型軟硬件被規模化應用。技術和產能驅動顯著，市民溝通參與不夠，部分關聯性不強的建設項目也被納入。信息化設施更新年限較短、信息公開大數據沉淀逐步實施、服務于城市治理的有效技術應用單一機械，如以上三者互為制約，智慧城市基礎建設軟硬件與技術跨界應用協調互動性、同步水平不強，形成智慧城市發展困局（表1）。與城市政府推進的基礎設施建設相比，社會驅動的建設應用成效更為顯著、同步水平較高，如共享汽車、共享單車、共享貨車；二手房租售平臺；PM2.5的監測APP；電子商務互聯網平臺；以微信為代表的社會網絡服務。

（五）規劃方法論創新不足，存在指標控導向性

智慧城市戰略的推進，必須加強與城市總體規劃和生態文明的協同創新，是實現城市治理創新的關鍵理念與重要技術支撐，依托大數據、互聯網、物聯網和云計算等技術平臺，有助于實現城市規劃的方法創新和生態文明目標的實現。促進城市數字化、信息化建設與城鎮功能提升的有機融合和智慧城市運營服務端的有效實現。基于智慧技術，在規劃中實現十個創新：一是研究城市與區域空間績效創新；二是建立城市碳排放控制規劃創新；三是促進規劃信息化與城市空間建模創新；四是優化城市生態導則和規劃指南創新；五是逐步實現規劃的綜合性和公眾參與創新；六是解讀城市形態局地生態系統的關系與空間導引創新；七是量化城市生態功能與氣候變化的關系與適應措施創新；八是解析城市生態與生物多樣性的關系與調控機理創新；九是建立城市人居環境問題診斷和調控工具包和政策庫創新；十是從城市生態代謝出發仿真城市產業生態系統創新。

（六）法治化路徑尚在探索階段，行政監管與法律約束不強

法治化是保障主體和個人依法參與的根本依據，是界定權責利的基本規定。智慧城市作為創新對象，實現法治化保障和促進創新推進，彼此存在互通互促的關系。我國已有三個城市圍繞智慧城市和經濟頒布條例，促進智慧城市的法治化進程，明確了智慧城市體制、機制、規劃編制、實施和財政資金安排等事項，特別是確定了智慧城市規劃的直接上位規劃依據、編制主體、執行效力等。杭州、銀川和濟寧先后出臺了《杭州市智慧經濟促進條例》《銀川市智慧城市建設促進條例》和《濟寧市智慧城市促進條例》。與杭州、銀川和濟寧相比較，國內其他城市的智慧化建設的行政監管與約束的法治依據還顯薄弱，存在行政協調不暢通、規劃編制內容重復時序不科學和執行缺少監管等問題。

（七）學科建設、人才培養與行業需求嚴重不匹配

智慧城市作為多學科的交叉，在國內外得到廣泛研究，文獻發表基本集中在國內，本研究以中國知網數據庫為檢索工具，分析整理該領域的科技創新概況。自2010年以來，涉及智慧城市主題的學術文章總量超過1.5萬篇，特別是博士、碩士學位論文約占總量的10%，總文獻量和學位論文年均增長速度分別為59.6%和80.1%。主要創新主體包括高校、行業部委研究機構、國家級科研院所和社會企業等（表2）。

行業一般以物聯網、大數據等作為智慧城市創新的主要依托，大數據當前同樣是研究的熱點。智慧城市文獻總量是大數據的27.3%，年均增長率為大數據的57.0%，年均增速超過物聯網，約為1.7倍。根據2010-2016年的變化，呈現出智慧城市增長速度與物聯網總體同步，曾總量和增量快于大數據，當前呈現逐年比重降低的特點。

教育部于2016、2017年分別批準35所高校設立“數據科學與大數據技術”本科專業，與2015年提出實施“國家大數據戰略”相適應。智慧城市，作為應用型極強的決策科學，需要信息與通信工程、計算機科學與技術等一級學科的支撐。國內目前有深圳大學、北京理工大學、北京工商大學和浙江農林大學等在探索在研究生階段針對智慧城市的學歷教育培養。清華大學、北京大學、北京師范大學等面向智慧城市開展博士后研究。

盡管智慧城市研究增速加快，“數據科學與大數據技術”本科專業的設置有助于補給智慧城市的人才需要，但研究型專業、方向設置總體緩慢，與行業發展矛盾突出，不能滿足行業對專業人才的需要，形成鮮明倒掛：一是創建智慧城市成為主流；二是市場規模有待實現；三是政府相關的體制創新力度較大；四是以信息和通訊、互聯網等為主體的行業企業亟需持續創新智慧城市解決方案；五是超過27個部、委、辦、局和行，在智慧城市領域開展創新。

結合智慧城市多學科交叉應用等特點，建議及對策，一是應嘗試在研究生階段構建學科方向和專業，促進學科交叉創新；二是建立針對性專業化的導師隊伍和創新群體，啟發并帶動廣泛的學術研究。

（八）財政支持有力，但公私合營缺少廣泛可運營模式

英國政府率先于1990年代提出公私合營（PPP）模式，并將模式成功應用到英國的基礎設施、城區改造、環境建設和醫療等多個領域。英國的成功經驗，在歐洲、美洲等得到廣泛推廣。南非于1999年開始，在財政部和國家省市政府建立PPP中心。2000年以來，美國、意大利等國的部分基礎設施改造與建設均成功運用了PPP模式。自2014年起，我國推進PPP全面啟動并上升到立法階段，超過22個國家部委和90%以上的省市地方均將PPP作為推進重大基礎設施、區域開發、軌道交通和能源等建設的有效創新路徑。截至2017年2月底，財政部PPP綜合信息平臺入庫項目為11784個，擬投資額近14萬億元（財政部PPP中心數據）。PPP的支持領域廣泛，但尚未針對智慧城市作出政策安排（表3），當前主要是作為信息化工程配套嵌入到母項目中。endprint

為支持智慧城市項目實施，地方城市研究并施行智慧城市專項資金辦法等具體的投融資政策，采用業務主管部門和財稅部門協作的方式實施，如上海浦東新區針對政府和社會項目，有針對性設置資助比例；寧波注重資助智慧城市產業基地建設；成陽等將信息化與智慧城市融合；銅陵采取各級財政配套。城市在智慧城市領域的財政投入基本在千萬元以上，多個城市過億元，采用自下至上和自上至下等方式確定投入力度，表明地方城市總體上注重在智慧城市領域的創新投入，并引導社會資本參與。

當前，社會資本參與地方城市建設覆蓋的城市，約為智慧城市試點總量的25%，多數合作主要是傳統的商業模式，社會資本參與主要是在大中城市以及主要的城鎮群。代表性智慧城市PPP項目領域，主要集中在旅游、教育、政務、醫療、園區、照明和能源等。

智慧城市PPP設計存在的突出問題：一是智慧城市階段性頂層設計與時序性更新完善思維吻合度不夠，目標設定存在挑戰。二是數據開放共享力度、信息整合水平、標準化或接口互通等，和智慧應用設計的需求不配合。三是企業問項目博弈和現行的招投標政策，影響對項目在創新、適用等維度的思考與設計，易引導為傳統的商業競爭。四是可運營屬性較低。五是政企間收益測算與分配存在計量、實施的復雜性，特殊目的公司退出機制、監督監管等缺乏規范性引導。

在產業城市融合、空間生態體系建設和協同效應發揮等三個方面考量有限。在“四懂一善于”方面較為薄弱，即懂城市規律、懂政府管理、懂產業經濟、懂信息化和善于跨界。產業項目驅動導出的一次性投資方式，亟需升級為四強：即強可運營、強可感知、強廣泛參與和強創新的城市經濟引擎。以芯片式的智慧園區，模塊化針對性植入到城市，為城市信息化提速、促進產業升級和大數據沉淀、開放大數據在智慧城市應用的路徑，逐步構建智慧經濟支撐城市總體發展的體系、路徑、方式和方法，核心路徑如（表4）。

中國智慧城市建設，依托國家大數據戰略，將在基礎性和決策支撐上得到強化，從對新興技術的認知，到結合城市空間、產業特征與趨勢，從決策科學出發，填補應用型理論短板，在體制機制建設中充分培育智慧城市行政抓手和有效協作方式，實現基礎性建設與應用性實施的同步設計、有機聯動，參考標準體系，并堅持制定有效的智慧城市頂層設計與規劃，嚴肅智慧城市推進的行政效率與軌跡的延續性、系統性，以研究型學生的培養為入口，實現智慧城市事業化人才的持續供給，從強可運營、強可感知、強廣泛參與和強創新出發，設計智慧城市PPP。雄安新區將規劃建設綠色智慧新城作為首要目標，或將成為我國智慧城市事業化的創新標桿。endprint