“城市牛皮癬”綜合治理探析

鄭州大學教育學院城市牛皮癬綜合治理課題組

一、城市牛皮癬的概念與分類

“城市牛皮癬”是指城市中未經批準，隨意張貼、亂涂亂畫的各類違法違規的野廣告。城市牛皮癬多分布在車站、街道、公共廁所、天橋等公共場所，在城中村、工地簡易房各類流動人口比較集中居住和出入的區域最為嚴重。一般而言，“城市牛皮癬”從內容上大致可分為五類：辦證類、行醫類、貸款類、服務類、賭博類。城市牛皮癬內容涉及廣，覆蓋面大，成為違法亂紀與破壞誠信的媒介。

二、城市牛皮癬的負面影響

（一）影響現代文明城市創建

城市牛皮癬的大量存在成為城市轉型升級中的環境寄生蟲，不僅影響了市容市貌，而且直接破壞城市形象。在現實中，不少商販利用城市牛皮癬“成本低，見效快”的特點，在街道、廁所、小區、電線桿、車站、地下通道等公共場所進行大肆張貼，這無疑加重城市環衛人員清理工作量，清理不當帶來的二次視覺污染現象更是不容樂觀；這種損人利己的行為，造成社會公共設施資源及環境資源的浪費，大大影響生態文明城市建設和社會可持續發展步伐。

（二）不利于社會治安管理

據了解，城市牛皮癬各種類型信息中屬違法犯罪性質占八成以上，涉及非法行醫、假證廣告、暴利校園貸等等違法經營行為。值得關注的是，高校校園已成為城市牛皮癬泛濫的“重災區”，借助“牛皮癬”為線下傳媒媒介和互聯網運行平臺，“門檻低、分期付款”吸引不少高校學生。近些年，由不良“校園貸”引發的財務糾紛數不勝數，嚴重破壞大學生學習生活的正常秩序，影響學生身心健康發展、家庭幸福及社會和諧穩定，這也引起新聞媒體的廣泛關注及社會轟動，沖擊社會治安管理。

（三）沖擊了社會誠信體系的建構

城市牛皮癬的泛濫嚴重影響公民道德意識提升、社會誠信體系建構，進而阻礙精神文明建設。主要表現為辦假證等，不僅嚴重沖擊社會管理制度，而且易造成公民形成投機取巧的錯誤觀念，不利于社會誠信體系建設。具有針對性的假證信息廣告，成為各種學術論文、學歷、考試證書造假的“導火索”，社會公信力下降，不利于社會公民誠信意識的培養及提升。

（四）沖淡了城市居民的幸福感

不可否認，城市牛皮癬的泛濫不僅影響居民環境，而且在一定程度上給居民生活帶來不便，并影響居住滿意度、生活幸福感的提升。訪談過程中發現，居民樓道內墻面、樓體外下水管道等等公共場所基本上被城市牛皮癬所覆蓋，并以印章式牛皮癬為主，從隨機民意訪問中，多數受訪者對此表示城市牛皮癬泛濫影響其居住環境及滿意度，特別在老式小區缺乏物業管理和沒有防盜門的樓道，城市牛皮癬現象尤為猖獗。

三、城市牛皮癬的成因分析

（一）違法商家追逐利益的需要

市場中的經營主體追求利益最大化，然而，并非所有商家都會用法律法規、道德準則來約束自己，一方面，無限利用公共資源制造城市牛皮癬，成為了商家將成本降低到最佳狀態的“不二選擇”；另一方面，在進行虛假或詐騙信息的宣傳時，張貼小廣告更是隱蔽而又掩人耳目的“好”方法。廣告的起源是為了消除與目標對象間的信息不對稱。但是，從消費者的角度來說，他們通過廣告所了解的產品信息仍是不完全信息，甚至是虛假誘騙信息。

（二）違法成本小，處罰力度低

從經濟學分析，制造城市牛皮癬大致包含了三種成本：制作成本、張貼成本、風險成本。城市牛皮癬的生產制造成本低，人員張貼的費用也不高，并且，法律不健全執法不嚴格所帶來的違法成本小，才是城市牛皮癬泛濫于街的根源。對于虛假廣告的發布，《廣告法》規定處罰金額最高為廣告費用的五倍，《廣告管理條例》沒有明確的罰款標準，在《廣告管理條例實施細則》中更是并沒有明確規定類似城市牛皮癬這類城市小廣告的硬性處罰條例。法律的漏洞以及執法過程中不嚴格，使得越來越多的不法商家“走鋼絲”，“打擦邊球”，城市牛皮癬也越來越成為城市治理的頑疾。

（三）城市管理手段與監督不到位

廣告活動是復雜的經濟活動，廣告管理機關要與有關單位和部門密切配合，開展綜合治理，才能進行行之有效的管理。但是，要將此原則真正踐行于實踐并非易事，廣告涉及范圍廣，內容龐雜，時常會出現管理交叉、分工混亂的問題，缺位現象也普遍存在。城市管理粗放化、隨機化、簡單化管理不夠精細化、規范化、常態化。部門之間缺乏有效的溝通與配合，管理體制有所欠缺。除此之外，缺乏對清理過程中科技手段的運用，也是管理缺乏有效性的體現。在信息化時代下，城市管理手段沒有得到很好的更新與應用，對城市牛皮癬的抑制也起到了一定的阻礙作用。

（四）市場需求與僥幸心理相互交織

城市牛皮癬的制造者們很好的利用了消費者的需求心理來獲取利益，小到衣食住行，大到娛樂社交。一些人民群眾真實存在的市場需求，例如家電維修、管道疏通等等，確實為城市牛皮癬的存在提供了理由。但也不乏不法商家利用群眾獵奇心理進行違法犯罪，例如傳播色情、吸毒賭博等等。

與此同時，城市牛皮癬的制造者也懷著不會被抓獲的僥幸心理，尋找有關法律的漏洞，探訪執法過程中的紕漏，秘密建設生產窩點并進行大規模違法粘貼城市牛皮癬。不法商家主觀上的利欲熏心和僥幸心理，也是驅使他們從事制造和張貼城市牛皮癬的一大因素。

四、城市牛皮癬的解決策略

城市牛皮癬的綜合治理，應當采取“禁、清、導”三位一體的綜合治理策略，三管齊下，以“禁”堵住城市牛皮癬產生的源頭，以“清”清除現階段存在的城市牛皮癬，以“導”疏導合法城市小廣告。只禁不導不能根治，只導不禁不具有實質效果，只有將“禁”和“導”結合，才能從根本上解決問題。下面，本文從“禁”、“清”、“導”三個大方向作為切入口，加以具體闡述。

（一）完善法律法規制度

完善和依據相關法律法規，建設高素質跨部門的綜合執法隊伍，從城市牛皮癬產生的源頭予以嚴厲打擊和有效堵截，防止其復發和死灰復燃。公安、工商、城管、城建、環保等部門磋商協調組建一支綜合執法隊伍，對城市牛皮癬的行為實施者進行從重罰款，罰款金額不低于其當日工資水平的200%，對明知故犯和屢教不改者可以協調公安部門拘留，并處相應的罰金，對違法亂紀幕后指使者則應采取行動，統一抓捕，依法予以司法裁決和刑事處罰，涉及違反城市治安管理條例的人員，依據相應城市治安管理條例予以拘留和罰款，對于涉及刑事案件觸犯刑法的人員，依據刑法條款予以有期徒刑量刑和剝奪有關權利，對于制造、銷售違法亂紀城市牛皮癬的犯罪窩點及作坊進行銷毀、清查，依法沒收作案工具與非法財產所得。根治“城市牛皮癬”是凈化城市環境的客觀要求，更是維護正常社會秩序、捍衛法律尊嚴的內在要求。endprint

與此同時，國家權力機關應加強立法工作，彌補法律體系中的不足與漏洞，為城市牛皮癬的整治與清理提供法律依據與司法支撐，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。加強誠信體系建設，必須依靠法律制度的保障建立公民、社會組織誠信信息庫，健全利益激勵約束機制。城市相關行政主管部門，應切實考慮綜合治理的共通性與地域特殊性，因地制宜制定有關城市環保衛生管理條例，提供規章支撐與行政支持，做到有章可循、有理可據、執法規范。

（二）強化治理監督工作

建立基層街道、社區監督小組，對于本街道、社區進行實時監督與管理，發現一處查處一處，發現一人查處一人，做到處處有監督、時時有監督、人人在監督的工作機制。上級部門應進行量化考核，作為“文明社區”評定的重要指標，逐步形成“管干分離、責任到位、科學考評、獎罰適當”的原則。

（三）實行群防群治

完善數字化城管系統，開通基層群眾有獎舉報熱線。基層單位應該廣泛開展“防詐騙，清皮癬”的專題宣傳教育活動，并建立以先前罰款、沒收非法收入所得為基金的有獎監督舉報機制。深入基層群眾，宣揚個人誠信體系和文明城市建設，不斷增強普通群眾環保意識與誠信意識，倡導各基層街道社區制定相關鄉規民約，積極做到“不信騙，不助騙，不被騙”的基本要求。在此基礎上，基層街道社區應該對自行清理城市牛皮癬、揭發舉報其生產、制造、銷售、發布的群眾集體或個人予以物質和精神上的雙重獎勵，營造和建立人人不貼小廣告，人人不信小廣告，人人檢舉小廣告的輿論氛圍與群眾基礎。

（四）加強環保隊伍建設

投入一定規模的專項資金，建設專業高效的城市環保隊伍，不斷提升地方城市環衛工人清潔工具的科技含量水平，購置專業的清潔劑、高壓水槍進行清理，加快現有的城市牛皮癬的清理效率。與此同時，廣泛調動街道、社區普通居民參與到清理城市牛皮癬的隊伍中來，廣泛發揚人們的志愿精神與奉獻精神，廣泛調動以基層黨員和離退休干部組成第一梯隊的志愿者積極性，把清理城市牛皮癬的地域深入到社區居民樓道、過道、大街小巷，進行徹底的清理與整治。

（五）拓寬公共廣告發布渠道

投資建設“線下”實體公共廣告設施，切實解決合法可信廣告發布難的問題。首先，以傳統的思維方法加上現代化的科技手段，建設一批整潔環保的公共廣告設施，例如公共廣告欄、公共廣告櫥窗、公共電子廣告屏、電子廣告欄。在可信度審查與資格審查的基礎上，公共廣告設施應該財政撥款予以支持，投入市場化運營，由街道社區成立專門部門監管運營。

拓寬“線上”的公共廣告渠道，提升公共廣告發布信息化水平。街道與社區可以專門組織相關人員開發官方微信公眾號、官方微博以及多種多樣的相應的手機應用軟件，在加強對于人民群眾思想文化教育、宣傳本地區的文化特色與旅游資源的同時，可以開辟一個窗口界面專門為公共廣告服務。

（責任編輯：申舒文）endprint