加州空氣污染治理的成功路徑

王玉明

洛杉磯位于美國加利福尼亞州西南部，是加州第一大城市。20世紀30年代末以來，洛杉磯大都市區發展迅速，隨著工業化、城市化的不斷推進和人口的急劇膨脹，以霧霾為特征的空氣污染問題日益突出。

如今，經過數十年的治理，洛杉磯大都市區的空氣質量得到了有效改善并積累了豐富的經驗。首先，在州政府層面和地方政府層面依法設立強有力的空氣質量管理專門機構；其次，設立特別區政府——南海岸空氣質量管理區，推動跨區域空氣污染治理（南海岸空氣質量管理區擁有獨立的立法、執法和監督職能，負責全方位統籌洛杉磯大都市區的空氣污染治理）；再次，在聯邦、州和地方政府層面制定一系列的法律法規，為都市區大氣污染治理提供了堅實的法律基礎；最后，多元主體的合作參與機制。

一、政府設立專門機構，實施空氣污染治理

洛杉磯大都市區瀕臨太平洋東側的圣佩德羅灣和圣莫尼卡灣沿岸，主要城市坐落在三面環山、一面臨海的開闊盆地中，除局部為丘陵外，地面平坦，大都市區背靠莽莽的圣加布里埃爾山。洛杉磯大都市區包括洛杉磯縣、橙縣、文圖拉縣、河邊縣以及圣伯納迪諾縣等5個縣183個大小市鎮，人口約1800萬，約占加州總人口的50%。該地區是加州經濟的核心地帶，是美國石油化工、海洋、航天工業和電子工業的最大基地。其中，洛杉磯擁有約390萬人口（2014年），是加州第一大城市，也是美國西部最大的城市，美國人口第二大城市。就建成區來說，洛杉磯大都市區南北寬80公里，東西長140公里。

20世紀30年代末以來，大洛杉磯地區的金礦業、石油化工、飛機制造、汽車制造，以及輪胎、紡織、家具等行業空前發展。伴隨著經濟發展，城市迅速擴張，新居住區、工業區、商業區、辦公區紛紛在遠郊建立。這一城市化的擴張規模嚴重蠶食了大量農田、牧場、森林，從而使都市區的生態環境遭到破壞。特別是化石燃料的廣泛使用，機動車尾氣排放，每天有1000多噸石油烴廢氣、一氧化碳、一氧化氮、二氧化硫、碳化氫、鉛煙等排入洛杉磯上空。這些化合物在強烈的陽光照射下，與空氣中的其他成分發生化學反應而產生刺激性很強的淡藍色光化學煙霧。由于洛杉磯都市區地處盆地，這種地理條件使距離地面500-1500英尺的空中形成了一層溫暖、靜止的逆溫層。逆溫層阻擋了外部空氣的流動，造成霧霾持久不散，最終引起政府和公眾的關注。

1946年，為了應對嚴重的霧霾問題，加州簽署法律，成立了洛杉磯縣空氣污染控制區，這是美國首個負責空氣污染控制的管區。該機構包括47名職員，其中22名是專職監督員，他們有權對超標排放廢氣的企業訴諸法律手段。洛杉磯縣空氣污染控制區成立后，加州都市區的橙縣、河邊縣和圣伯納迪諾縣也先后成立了相同的機構。1955年，洛杉磯縣率先建立了機動車污染控制實驗室，這是全美第一個監管機動車尾氣排放的專門機構。加州環境保護局是加州負責管理環境的最主要機構。該機構直接對州長負責，主要負責環境法規制定和修改的行政事務。環境保護局下設加州能源委員會、加州公共事務委員會和加州空氣質量管理委員會等機構。2005年，加州政府又設立了氣候行動小組，由加州環境保護局組織領導。行動小組成員包括加州所有主要的政府部門，承擔協調跨政府部門的環境事務。

20世紀60年代，加州政府不斷完善空氣污染治理的專門機構。1966年，加州頒布《馬爾福德空氣資源法案》，1967年將加州機動車污染控制理事會和加州空氣衛生局及其下屬的實驗室合并，成立加州空氣資源局，標志著以空氣資源局統管協調的區域大氣污染防治監管機構體系的初步建成。加州空氣資源局專門負責全加州的空氣質量管理，下轄35個地方空氣質量管理局。

1966年，空氣資源局制定了加州第一部機動車標準，到最近提高汽車燃油效率標準，實行加州清潔汽車高級標準，大力推行減排政策，在機動車燃油標準上不僅比聯邦標準更加嚴格，而且是當今世界上最嚴格的機動車排放標準。在過去的40多年里，空氣資源局的職能不斷擴展，目前該機構的管理職權已經擴大至與空氣質量相關的20多個領域。2008年，加州空氣資源局編制了界定規劃，明確如何采用最經濟的方法，最大限度地激發技術減排潛力。這一規劃成為加州實現溫室氣體減排的具體行動框架，為治理空氣污染打下了良好的規則基礎。

二、設立特別區政府，推動跨域空氣治理

美國地方政府體制有一個普遍特征，即地方政府可以聯合組建各種各樣的特別管轄區/特別區，設立專門的管理機構，負責統一協調、管理跨行政區的交通、水利、土地利用、公共衛生、基礎設施建設、金融、公共服務、環境保護等。特別區政府具有很大的權威性和有效性，擁有充分的行政權和財政自主權，其主要職能即協調府際利益沖突和提高資源共享性。在洛杉磯大都市區發展的過程中，形成了很多針對環境資源管理中某一單項問題的特別區，如空氣質量管理區、水資源管理區、交通運輸管理區等，其中比較典型的是南海岸大氣質量管理區。

1976年，在美國議會和加州州長的授權下，加州將洛杉磯縣、橙縣、河邊縣、圣伯那迪諾縣的空氣治理控制區合并，成立跨縣市的特別區政府——南海岸空氣質量管理區（SCAQMD，South Coast Air Quality Management District），通常稱為南加州空氣管理局。

南海岸空氣質量管理區的轄區面積27824平方公里，人口1500萬，其管理的范圍基本上與洛杉磯大都市區的空間范圍一致。SCAQMD下設理事會、執行辦公室、法律顧問辦公室、科學與技術進步辦公室、工程合規辦公室、立法與公共事務辦公室等10個機構。這些機構分別承擔立法、執法和監測等職能。SCAQMD只對董事會負責，具有獨立于其他政府機構的地位。特別區運作資金來源穩定，不受政府換屆影響，擁有數百名一流的專業人才。SCAQMD作為區域大氣污染治理的主體機構，有權獨立進行立法、執法和監督，并通過教育、宣傳、技術改進等綜合手段開展工作。加州政府規定SCAQMD為加州減排行動制定全面計劃，擁有對轄區內重大環境保護問題的最終發言權和否決權。endprint

三、完善相關法律法規，推進大氣合作治理

洛杉磯大都市區除了建立空氣治理必需的專門機構或特別區政府外，還建立了完備的法律法規，引導和推動大氣治理合作。加州經歷了50多年的治理法治化進程，制定了一系列嚴格的空氣治理法律法規，為加州的環境治理提供了堅實的法律基礎，并由此形成了包括聯邦、加州、SCAQMD和地方政府4個層級的空氣污染治理體系。

（一）聯邦政府的立法

美國是一個聯邦制國家，州和地方政府在國家事務中的權力非常大，各地自行負責管理轄區內的環境問題，聯邦政府很少直接干預。但是在跨行政區的環境污染問題上，一個州的治理法令無法約束另一個州的污染行為。針對這一掣肘的現實問題，聯邦政府開始打破這種治理模式，將政府間的環境合作列入聯邦政府的法律和政策之中，同時重視從全國層面制定相關環境的法律法規，并規定了跨行政區合作的具體要求。1955年，美國國會通過～1955聯邦空氣污染控制法》，這是聯邦政府的第一部空氣污染防治法。1970年，聯邦政府通過《清潔空氣法》。與之前的法律不同，《清潔空氣法》大大加強了聯邦政府在空氣污染治理中的權力和責任，同時又設立了美國國家環保局（EPA）。EPA在美國設立了263個州際控制區和247個州內控制區，進行區域間和區域內的管控協作。

（二）加州政府的立法

加州區域環境立法過程與監管機構建設同步進行。1947年，加州率先通過了《空氣污染控制法》，在加州范圍內進行空氣污染分區治理，要求在加州所有58個縣建立空氣污染控制區，為空氣質量管理的權責區分打下了良好的基礎。1959年，加州制定全州范圍內提高空氣質量標準，這是全美第一個制定大氣質量標準的州。1967年頒布《馬爾福德空氣資源法案》，組建加州空氣資源管理局，作為加州空氣管理的主要協調機構。加州空氣資源管理局為全美制定了第一部機動車燃油效率標準，這是美國甚至當今世界上最嚴格的機動車排放標準。1969年，加州空氣資源局制定了加州第一部包括一氧化碳、二氧化硫、二氧化氮、總懸浮顆粒物、光化學氧化劑等5項指標的空氣質量標準。加州制定的很多有關空氣污染治理的法律法規成為聯邦政府《清潔空氣法》的主要參照范本。

（三）特別區政府的立法

從以上論述可以看出，南加州空氣管理局/南海岸空氣質量管理區（sCAQMD）擁有區域立法的權力。SCAQMD通過區域立法，對南加州的空氣污染進行規制和指導，整合區域資源，解決跨行政區域的空氣污染問題。1967年，南海岸空氣質量管理區頒布《南海岸空氣質量管理區法》，并參與《加州清潔空氣法》，依法規范、引導區域達到聯邦和州政府的清潔空氣標準。

1990年代前，SCAQMD制定的地方環境保護法規包括3大領域：全面并不斷更新的各種可燃物燃燒排放污染物的標準，細化到含有汽油的燃料燃燒后的空氣排放物總量標準；各類使用燃料的器具、車輛空氣污染物排放標準；關于各類固定空氣污染源，如工廠、賓館的空氣污染總量或平均若干時段空氣污染的標準以及相關環境許可證的規定。1991年，SCAQMD主導制定《空氣質量管理規劃》。1993年，經美國環境保護署審查，南海岸空氣質量管理區通過區域清潔空氣激勵市場項目。該項目包括氮氧化物和二氧化硫的總量控制和排放交易制度，其目標是促使管理區域內空氣污染嚴重的地區盡快達到加州和聯邦政府規定的空氣質量標準。

四、多元主體合作，參與區域空氣污染治理

（一）政府間的合作行為

空氣污染具有流動性和跨界性，單純依靠一個城市的力量是無法解決的。最初，洛杉磯及其鄰近區域對環境政策進行協調，以期控制大都市區的空氣污染，結果收效甚微。事實表明，洛杉磯大都市區空氣污染的治理除了依靠州、地方政府以及部門的協調與合作，還需要得到聯邦政府的大力支持，這一點突出表現在南海岸空氣質量管理區在實施空氣質量計劃中，地方政府之間的合作，通過建立伙伴關系并取得了良好的治理效果。

如前所述，在加州空氣質量管理計劃的制定中，包含著大量的政府及部門之間的合作。計劃草案由南海岸空氣質量管理區、南加州政府聯合會、加州空氣資源局合作起草。其中，SCAQMD對制定空氣標準負主要責任，南加州政府聯合會作為南加州的區域規劃機構，負責在南加州的6個城市實施聯邦政府和加州授權的規劃職能，整合各城市在土地使用、交通、經濟和環境方面的問題和需求。這種合作存在于縣政府之間和市政府之間。

此外，南海岸空氣質量管理區還建立了地方政府關系項目，幫助城市、縣、特別區以及其他地方政府機構處理空氣質量事務。SCAQMD幫助地方政府改善當地空氣質量。這個項目為地方政府所提供的服務包括sCAQMD的立法議程、立法概要和實況報道；使用諸如SCAQMD指南文件的規劃工具來對城市、縣以及學區提供政策建議；低排放量汽車的購置，資金資源以及建立相關信息；幫助解決可能引起社區居民健康危害的地方空氣質量問題，鼓勵地方政府向SCAQMD報告所有的空氣質量投訴；參與社區和企業活動，市議會會議以及其他地方和區域論壇。

2006年，SCAQMD與空氣資源管理局，加州政府聯合會以及環境團體共同推動了加州議會32號令的出臺，為配合這一法令還推出了加州參議院375號法令、加州議會1493號法令等具體執行法令。SCAQMD和空氣資源管理局、南加州政府聯合會制定了洛杉磯地區的地方法令、標準和規劃。在洛杉磯都市區的污水處理中，政府間簽訂合約促進都市區污水處理的區域協調，如洛杉磯在籌建污水處理廠時與周邊城市進行了廣泛磋商，最終與29個城市簽訂合約。洛杉磯市投資46億美元，興建日處理能力為4.5億加侖的污水處理廠，其他29個城市有償共享這項環境基礎設施。

（二）社會主體的協同參與

洛杉磯大都市區的霧霾僅靠政府治理是不夠的，還需要得到社會各方的支持和積極參與。

1.科學家的參與endprint

為了揭示洛杉磯霧霾產生的原因，政府、非政府組織和科學家們積極行動，除了來自南加州大學、加州大學、斯坦福大學頂尖科學家的積極參與，還有許多科學家、工程師自愿投身到空氣污染的治理中。

1948年，丹麥裔化學家海根斯密特開始著手研究洛杉磯的霧霾問題，最終結論指向汽車尾氣。此后，拉森領導下的洛杉磯郡空氣污染控制區開始把工作重點放在汽車尾氣和石油企業的廢氣治理上。為研究霧霾形成的原因，先后有98個實驗室以及美國化學協會、企業化學家協會、美國醫療協會和其他的一些科學組織參與其中。

2.企業界的參與

除了科學家的積極參與，一些企業也積極參與其中。例如，大型電力企業——南加州愛迪生公司，從環境污染者變成了環保行動的領導者。1955年，愛迪生公司因違反有關區域清潔空氣的法規受到處罰。此后，該公司撥款進行設備改造，先后更換了啟動控制裝置和其他一些設備，并要求供應商提供燃燒更加充分的天然氣以代替火力發電；福特、克萊斯勒、通用等大牌汽車企業也積極行動，減少碳氫化合物排放，提高汽車單位耗油量行駛里程。此外，還有一些南加州的企業積極參與空氣污染排放交易，排放指標在芝加哥期貨市場公開掛牌，進行交易，目前的年交易額已經高達10億美元。

3.社會公眾的參與

加州市民很早就意識到了空氣污染的危害，為此他們不斷向政府施壓。加州市民還積極參與南海岸空氣質量管理區的決策。SCAQMD通過召開聽證會、研討會等形式，廣泛聽取市民意見。在聽證會上，任何人都可以作證或者提交書面批評意見，投票決定采用建議的規則或修改。SCAQMD還建立了精確的公眾記錄，以便公眾查閱。

區域環境治理既需要政府部門之間的緊密合作，也非常需要民間團體的監督。南加州的環保組織對空氣質量非常重視，SCAQMD主動與環保團體共同推進了加州議會32號令的出臺。該法令提出，到2020年加州及其下屬各地方的溫室氣體排放必須下降到1990年的水平。由于公眾和民間團體的支持，這一激進目標因此在法令中被保留下來。2010年，近千家大學、企業和商業機構自發成立了民間組織——加州環境行動注冊會。注冊會鼓勵會員制定切實可行的節能減排計劃，制作空氣排放清單，核算空氣污染和溫室氣體排放總量，并且共享有關數據，以便第三方核查和監督。

（責任編輯：李靜敏）endprint