輪作休耕試點兩年

王歡

9月8日，農業部舉行新聞發布會，農業部種植業司司長曾衍德和江蘇省農委副主任張堅勇分別介紹了耕地輪作休耕制度試點進展情況和江蘇省耕地輪作休耕制度試點做法，并回答記者提問。農業部辦公廳副主任雷劉功主持發布會。

據了解，去年以來，按照中央的部署和要求，農業部會同財政部、國家發改委、中央農辦等10個部門和單位，在全國9個省（區）推進耕地輪作休耕制度試點，取得了積極進展。

多方參與形成合力，試點成效明顯

曾衍德表示，耕地輪作休耕制度試點實施近兩年來，在組織方式、技術模式等方面進行了有益探索，取得了積極進展。

首先，探索建立了有效的工作機制。比如，黑龍江省把輪作任務集中安排在第三、四、五積溫帶的規模種植區域，以便指導監督；內蒙古阿榮旗將30萬畝輪作任務集中在18個新型經營主體實施，并與糧食加工企業簽訂了20萬畝的輪作高粱訂單種植。

其次，探索集成了輪作休耕技術模式。在輪作區，實行“一主”與“多輔”結合。“一主”，就是玉米與大豆輪作為主，發揮大豆根瘤固氮養地作用。“多輔”，就是實行玉米與薯類、雜糧雜豆、油料作物、蔬菜及飼草等作物輪作。在休耕區，實行保護與治理并重。河北地下水漏斗區實行“一季雨養、一季休耕”，休耕季種植綠肥，防止地表裸露。湖南重金屬污染區大力開展治理式休耕，休耕、治理、培肥同步推進，形成了“休治培三融合”休耕模式。

再次，輪作休耕的政策體系進一步完善。在輪作上，注重比較效益。從現有的單產水平和種植效益看，輪作模式中的玉米大豆輪作，可按照1︰3的效益平衡點來測算。其他的輪作模式，可根據上一年的收益情況，結合市場變化動態調整。在休耕上，注重收入保障。目前的休耕試點，補助的標準都以收入不減為前提。大體上，一熟區的休耕和兩熟區的一季休耕，每畝補助500元左右；兩熟區的全年休耕，每畝補助800元左右，略高于土地流轉費用。

曾衍德特別指出，通過開展糧豆輪作、休耕區壓采、重金屬污染修復治理，促進了種植結構調整和農業環境問題治理。一是種植結構優化。2016年全國籽粒玉米面積調減3000多萬畝，大豆增加1000多萬畝。預計2017年玉米面積調減2000萬畝以上，緩解了玉米庫存壓力。二是生態環境改善。實行玉米與大豆輪作，改善土壤理化性狀，提高耕地地力水平。休耕季種植綠肥等作物，在防風固沙、涵養水分、保護耕作層等方面起到了積極作用。三是資源高效利用。河北省地下水漏斗區小麥休耕試點，平均每畝減少用水180立方米，共壓減地下水開采3.2億立方米。吉林省在東部冷涼區推行玉米大豆輪作，每畝節肥30%、節藥50%左右；在西部易旱區推行玉米雜糧輪作，每畝節水1/3左右。

曾衍德說，耕地輪作休耕制度試點的成效，不僅體現在上述幾個方面，更體現在地方主動推進、農民自覺參與，形成了上下聯動、多方參與的良好態勢。

張堅勇表示，農業部實施耕地輪作休耕制度試點以來，江蘇針對耕地資源少、利用強度大、生產負荷重的實際，積極調研立項，率先自主開展省級耕地輪作休耕制度試點。2016年江蘇省財政專項安排5000萬元用于開展省級耕地輪作休耕制度試點，重點選擇在沿江及蘇南等小麥赤霉病易發重發、生產效益低下地區，丘陵崗地等土壤地力貧瘠化地區，沿海灘涂等土壤鹽漬化嚴重地區，以及土壤酸化、養分非均衡化等生態退化明顯地區先行先試。通過一年的試點，效果非常好，特別是在冬季培肥和輪作換茬過程當中，不種小麥，種了綠肥油菜、豆科植物，促進了休閑觀光農業的發展。張堅勇說，今年江蘇全省試點擴大到了20個縣，希望能把輪作休耕的文章做大做好，讓農業可持續發展，使全省土地產出水平、農產品質量安全水平得到明顯的提高。

農民收入不能減，監管不能少

在談到開展耕地輪作休耕是否會影響農民收入時，曾衍德表示，要讓農民愿意開展輪作休耕，必須保證其收益不減少。對此，今年農業部會同財政部整合部分項目資金，支持各地開展耕地輪作休耕制度試點。一是增加資金規模。中央財政安排了25.6億元資金，其中輪作15億元，休耕10.6億元。對承擔輪作休耕任務農戶原有的種植作物收益和土地管護投入給予適當補助。二是合理確定補助標準。在實施方案中，輪作每畝補助150元；休耕方面，在河北地下水漏斗區、西南西北生態嚴重退化地區，一季休耕每畝補助500元，湖南重金屬污染區休耕兩季每畝補助800元。三是創新補助方式。中央財政將補助資金分配到省，由省里統籌安排分配到縣，由縣組織實施落實到鄉鎮。同時允許地方在平均補助水平不變的情況下，根據試點目標和實際工作的需要，建立對農戶實施輪作休耕效果的評價標準和體系，以評價結果為重要依據，實行保基本、重實效的補助發放制度。此外，還鼓勵各地結合國家重點項目建設，將耕地輪作休耕制度試點與農業示范區、綠色高產高效創建，國家級扶貧縣建設和農業可持續發展示范區的建設結合起來，通過整合項目、集約資金，提高輪作休耕制度試點的政策實施效果。

在回答如何保證輪作休耕制度落到實處的問題時，曾衍德強調，堅決不能出現拿了補助又不輪作休耕的情況。這就需要工作方式的創新：一是工作督導。這是常規的監督方式。在關鍵農時季節，組織督導組到試點省份的重點區域開展督導，檢查面積落實了沒有、資金落實了沒有。二是遙感監測。這是利用信息化手段進行監測的一種探索。通過衛星遙感技術對試點區域進行跟蹤監測，及時掌握輪作休耕的任務落實情況，為監督試點工作開展提供客觀依據。三是第三方評估。這是現在比較客觀公正的一種評價方式。要探索建立第三方評價機制，委托中介機構，圍繞經濟效益、社會效益和生態效益開展評估，對耕地輪作休耕制度試點作出權威性評價。四是地力監測。這是衡量輪作休耕制度試點實施效果的重要指標。農業部制定了《輪作休耕試點區域耕地質量監測方案》，在試點區域布置監測網點，監測耕地質量和土壤肥力變化，為客觀評估輪作休耕成效提供數據支撐。endprint

開展制度化探索，力爭實現四個“突破”

曾衍德表示，今年輪作休耕制度試點共涉及192個縣（市），將來常態化、制度化后，區域和規模還會進一步擴大。開展耕地輪作休耕制度試點是一個制度化的探索，目標是要形成一套可復制、可推廣的組織方式、政策體系和技術模式，在更大范圍、更高層次上推廣應用。下一步，重點要從四個方面加以完善。

第一，在技術模式上取得突破。一是注重生產與生態相銜接。在東北冷涼地區建立玉米與大豆、雜糧、飼草等輪作倒茬的種植模式，在地下水漏斗區建立“一季雨養、一季休耕”的單季高產高效模式，在重金屬污染區和生態退化區建立控害養地培肥模式。二是注重區域與作物相搭配。在品種的組合上，選擇豆科（大豆）、茄科（馬鈴薯）和禾本科（玉米）等對養分利用不一、病蟲發生不一的作物進行搭配，減少病蟲害的發生。

第二，在服務機制上取得突破。一個是探索“程序化”管理，提出“三個一”：一套方案，壓實責任。由國家制定輪作休耕的具體方案，由試點省份組織實施，以縣為單位具體落實。一家牽頭，多方協作。國家層面由農業部牽頭，會同財政部、國家發改委等10個部門和單位聯合實施，省市縣建立相應的部門協調機制，明確責任分工，定期開展會商，協同抓好落實。一定三年，滾動實施。輪作休耕的地塊一定3年，相對固定，定點跟蹤實施效果。另一個是探索“菜單式”指導，主要是三種方式：套餐式服務，制定不同品種搭配，不同茬口銜接的輪作休耕模式套餐。定制式服務，根據不同農戶的需求，因需施策，對癥開方，提供針對性強的個性化服務。指尖上服務，利用現代網絡平臺、手機APP等現代信息手段，把技術要求發送給農戶。

第三，在政策框架上取得突破。一個是補助標準要合理。以不影響農民收入為前提，合理測算輪作休耕的補助標準。這一塊注意兩點：作物間收益的平衡，根據不同作物的種植收益變化，對輪作補助標準進行科學測算，讓不同作物收益基本相當。比如在東北地區玉米和大豆輪作，基本是按照1：3的效益平衡點來測算，確定糧改豆的補助標準大體是150元錢。地區間收入的平衡，綜合考慮不同區域間經濟發展水平、農民收入、市場價格等因素，特別是要考慮中西部地區和東部地區收入差異，合理測算休耕補助標準，對承擔休耕任務的農戶原有作物種植收益和土地管護投入給予必要補助，休耕一季補助500塊錢，農民的基本收入是有保障的。另一個是補助對象要精準。開展輪作休耕都要簽訂協議，明確相關權利、責任和義務。資金要補給生產者，當前一些地方，土地承包比例越來越高，輪作休耕試點要加強政策宣傳、明確協議內容，將補助資金發給實際生產經營者，而不是土地承包者，提高補助的精準性。

第四，在監管方式上取得突破。重點考慮兩方面：一是過程監管數字化，采用衛星遙感影像，結合實地調查驗證，跟蹤監測輪作區的種植變化，包括休耕作物的面積變化，輪到哪里、休到哪里，輪多少、休多少一目了然。二是成效監管數字化，耕地輪作休耕的目標是耕地質量提升。農業部制定了《輪作休耕試點區域耕地質量監測方案》，科學布置監測網點，長期定點跟蹤耕地質量和土壤肥力變化。endprint