設區的市立法權的立法機制研究

摘 要 賦予設區的市以地方立法權是面對改革開放的大環境發展經濟的必然要求，從一定程度來看，它不但滿足了這些市在地方立法上的相應需求，更是對我國相關立法制度的規范、地方立法積極性的調動以及地方自治的實現有著不可替代的特殊意義。但是，應該要重視的是，盡管我國在市立法上擁有一定的實際經驗，但無論是在理論上還是在實踐中，設區的市在立法上依然存在著一些問題。針對設區的市，本文在相關理論的基礎上，研究了其立法中存在的相關問題，并提出了相應的應對措施，希望能夠對完善設區的市立法起到一定借鑒作用。

關鍵詞 設區 市 立法權 立法監督

基金項目：河北省法學會2017年度一般立項課題轉化成果，課題編號HBF（2017）B013。

作者簡介：許薇薇，中共唐山市委黨校。

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.003

一、設區的市地方立法權的科學依據及價值意義

（一）設區的市地方立法權的依據

設區的市立法權是由《立法法》規定，其中第72條中有如下規定：根據當地的實際需求以及具體情況，設區市人大以及人大常委會能夠針對保護環境、歷史文化以及城鄉管理與建設等出臺地方性相應法規，但這些法規都不能違背憲法、法律以及行政法規等的相關規定。上級人大常委會嚴格審查其合法性，確保其沒有違背國家憲法、法律以及行政法規等的相應規定，批準時間應該控制在四個月的范圍之內。《立法法》在第十二條中從立法目的、主體、內容以及相應程序等角度嚴格規定了設區市在立法權上的相關情況。

（二）賦予設區的市地方立法權的價值分析

1.有利于促進地方自治

我國在國家結構上是單一制，但各地政府在自治上都有著一定的需求。地方自治最基本的要求就是對立法權的享有。通常情況下，地方自治越強，其擁有的立法權就越大。而立法范圍越大，自治屬性也會更強。當地按照具體實情出臺相應法律法規，是從法律上為地方自治奠定基礎，其實質是一種集體決策的過程。除此之外，受中央立法傾向于概括性以及普遍性，而地方事務常常具有特殊性的影響，設區市能夠擁有一定的立法權，這也是滿足自治需求的。這種立法權是受到相應限制的，其體現的自治更具有工具性。

2.有利于調動地方立法積極性

國家主權派生出立法權，故而其也是由中央行使，但這種狀態過于理想。不同地區的發展有著不同的情況，中央不能完全針對地方實現立法，各地在立法上應該擁有一定的空間。地方立法的具體力度應該以實際情況為標準來進行合理調整。改革開放之后，我國在法制相關建設上有了斐然的成績，依法治國的全面推進是我國一直追尋的總目標。而給予設區市一定程度上的立法權不但符合地方立法的要求，更對依法治國意義深遠。這樣能夠實現對各地發展差異的兼顧，更是地方立法充分發揮其試點作用的客觀要求，有利于均衡配置各地的立法資源。

二、設區的市地方立法權產生的問題分析

（一）地方保護主義盛行

在社會分層以及公眾不斷提高權利意識的影響下，利益博弈成為一種常態，越來越多的利益集團希望能在國家決策中占據重要影響力。實際上，立法就是一種分配利益資源以及對社會各種利益關系進行調和的過程。具體來看，社會生活的各個方面都可能存在著利益沖突，特別是在政府利用立法對部分利益過分追尋的情況下，會對其他主體的合法權益造成損害，最終會導致立法的混亂。在一些地區，權力機關為了短期獲得利益，利用職權來對市場進行壟斷，切斷市場間的跨區域流通以及正常競爭。在短期內，這樣雖然能夠使經濟運行降低風險，甚至能快速提高區域經濟發展水平，然后長遠來講，這是與市場經濟發展規律相違背的。我國在發展市場經濟上一直堅持要走中國特色道路，十分重視市場調節的基礎作用。地方保護主義的盛行會嚴重損害經濟秩序，導致國家經濟的整體發展呈現下滑。

（二）重復立法、質量不高

由于現階段設區的市立法權剛剛試行，設區的市立法機構無論是從人員配置還是從立法技術的支持上，完成現階段的立法工作較為困難。因此，在立法的過程中人大、政府在立案、起草的過程中都是首先從較為簡單操作的領域來入手，往往復雜的、急需解決的立法問題卻很少提及。這就會導致簡單的項目集中立法，重復立法現象嚴重，導致立法缺乏針對性無法解決實際問題，質量低下。而真正需要解決的問題卻無人立法，出現重點、難點領域立法空白的現象。例如，互聯網方面存在著對少年兒童權益的保護、互聯網的監管等大量的空白。這一點在設區的市立法權中也有著明顯的表現，設區的市立法權目前在進行立法是從簡單、不易出錯的領域著手，比如桂林市的《石刻保護條例》，賀州市的《黃姚古鎮保護條例》，這些條例是有其出臺的必要性，總的來說集中的領域都是較為簡單，易于操作的，但是在城市管理等領域急需解決的問題的立法較少，存在空白。

（三）立法監督缺失

設區的市立法監督包括設區的市地方性法規的批準、審查備案、判決以及利用行政訴訟與復議來監督政府規章，但從實際情況來看，其落實有著極大的問題存在。而一旦設區市在立法上獲得一定的實施權之后，省人大常委會就需要審批多種地方性法規，在這種情況下，要在四個月的時間范圍之內完成大量的審查任務，還要保障其質量就是極大的問題。在設區市針對立法進行審查備案之后，其可能會在法律上導致撤銷制度的后果。而我國在這方面并沒有設定相應的詳細規定以及程序流程要求，通常大多都流于形式了。全國人大常委會對違背了憲法、法律以及行政法規等的地方性法規擁有撤銷權，國務院則對不合理的地方規章擁有撤銷權，但從實際情況來看，到目前為止，這些機構都沒有出現過相應的撤銷事例。在行政復議以及訴訟上，各地并未出現多少類似案件，常常會把零訴作為良好政績的表現。因此，行政復議以及訴訟并沒能對地方規章發揮監督作用。endprint

三、設區的市地方立法機制設計

（一）完善立法體制

1.提高公眾對立法的參與度，堅持開門立法

立法監督的加強首先要立足于對公眾參與立法的保障，充分發揮公共在立法整個過程中的監督作用。應該努力確保公眾對立法整個過程的參與。地方立法要貼近民眾，保障其權益，這樣才能提高民眾參與的熱情度。因此，要擴大民眾對立法的參與渠道，保護其知情權等相關權利。改進聽證制度，改善其當前狀況，確保聽證會能夠收集到各方意見，要重視對各方利益關系的平衡。在立法中，要與民眾建立緊密關聯，確保為民立法，這樣才能保證制定的法律真正對人民以及社會有利。

2.健全監督機制，保證其行使的正當性

設區的市立法監督的本質就是要確保其在立法上不能越過所擁有的權限，通常情況下，這種監督制度是中央針對地方提出的由上而下的監督。具體來看，其主要涉及到以下方面的內容：一是批準地方性法規的相關制度，二是備案審查地方性法規以及規章的相應制度，三是裁決相關制度。這些制度通常在實踐中很難落實，這與細節程序相應規定的缺少有著密切關系。所以立法監督往往極易處于被動狀況，導致其主體不能充分行使職權。而行政訴訟以及復議通常會因行政干預等因素而無法切實落實其監督地方性法規以及規章的作用。

（二）加強立法能力建設

1.發揮地方人大的主導作用

要強化設區的市人大對立法的主導地位，設區的市立法權必須牢牢掌握在人大的手中，并積極履行自己的職責，對政府行為起到監督和示范的作用。設區市應該秉持著精與少的原則，要求人大在立法上重視地方實際需求與特色，降低立法的重復率，制止景觀以及政績式立法，防止其意志化與部門化。人大對立法直接主導的最直接的好處在于，雖然現在人大主導也很難從根本上遏制部門立法，但是人大的代表范圍廣，與廣大民眾有更加直接的接觸，是民眾利益的代表，能讓更多的民眾和利益相關者參加到地方立法中。與此同時，也要充分發揮公開立法全程信息以及收集立法建議等相關制度的作用，確保民眾對立法的參與權。

2.加大對地方立法人才的儲備與培養

一是立法人員配置要齊全，二是立法人員要提高其專業素質。從當前的相關情況來看，設區市在立法上普遍存在著力量不夠的狀況，人大常委會相關工作人員都沒有配備齊全，前期準備工作并不充分。為此，各地都要注重對人員調配力度的增強，加大人員的配置，既可從法院、檢察院中進行干部交流，也可以從優秀的律師、法學專家、學者中間進行招錄，來完善和充實我們的設區的市專業人員的配置。在常委會法制工作委員會組成的過程中，選擇的人員以法學背景和相關立法經驗為考察要素。

（三）健全立法程序

針對立法程序，我國通常采用的是四階段說。而設區市所謂的立法程序并不是立法相關活動的整體步驟、方式以及順序等內容，其主要涉及到的是從提出議案到公布的所有流程。在所有環節中處于核心地位的是審議程序。面對其當前在立法上采用的相關程序，筆者有著如下建議：

1.完善設區的市立法聽證制度

立法聽證是民主立法的要求，而我國設區的市地方性法規立法聽證缺乏嚴格周密的程序性條款，為了進一步推進設區的市地方性法規民主立法的進程，應該完善設區的市地方性法規立法聽證制度。首先，設區的市地方性法規立法應該公開聽證。公開聽證不僅是設區的市地方性法規立法過程應該公開，設區的市地方性法規立法聽證后也應該公開。換句話說，就是關于立法聽證的相關信息，公眾可以通過相關途徑進行查閱，方便公眾了解設區的市所立的地方性法規產生過程。其次，設區的市應該大為加強有關立法聽證的宣傳。設區的市立法聽證制度的設立是為了保障設區的市地方性法規立法能夠聽取來自不同利益群體的聲音，但是現實生活中，公眾對立法聽證制度的了解卻不多，包括舉行設區的市地方性法規立法聽證的范圍和條件，舉行設區的市地方性法規立法聽證的程序和要求等，為了保障公眾的立法聽證權利的實現，需要設區的市加大對設區的市地方性法規立法聽證的宣傳，使公眾對設區的市地方性法規立法聽證有一個簡單而全面的了解。最后，設區的市地方性法規立法聽證應該有一個詳盡的程序支持。關于設區的市地方性法規立法聽證的提出、舉行、參與方式等相關程序都應該用制度規定下來，將設區的市地方性法規立法聽證落到實處。

2.第三方參與立法制度的借鑒

首先，設區的市要結合本地情況來選擇是否允許第三方參與地方性法規立法。第三方接受委托參與立法工作的內容，一般是進行法案的起草。在立法實踐中，廣東、重慶等省采用第三方參與地方性法規立法的方式進行立法活動，但是，該制度并不是對任何地區都適合，而應該選擇適用。其次，需要設立相應的健全程序來支持該制度的進行。委托第三方參與立法需要建立相關的運作機制和活動準則，不能放任自流，例如需要對第三方立法組成、時間、程序等在地方性法規中進行規定。最后，設定第三方參與地方性法規立法資料的來源途徑。行政機關所享有的關于地方性法規立法的材料的充足度是第三方所不能比擬的，第三方大都是專家學者，他們通過各種渠道來掌握當前形勢，但是，有一些立法材料也是他們注意不到的，這也就需要建立相關的資料來源途徑來彌補。第三方參與地方性法規立法會使設區的市地方性法規立法獲益良多，但是實踐經驗不足，也需要各地方建立第三方參與地方性法規立法的活動機制來引導第三方參與地方性法規立法的實踐。

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