論檢察機關提起公益訴訟的特殊性

摘 要 《民事訴訟法》與《行政訴訟法》2017年6月的修訂，授予了人民檢察院提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的權力，檢察機關提起公益訴訟制度在全國正式鋪開。理論和實務中頗具爭議的是檢察院在該類訴訟中的主體身份問題，此爭議引出一系列因主體地位不同而致的程序和實體問題。部分學者認為檢察機關的公益訴訟與他類訴訟并無不同，但事實上檢察機關提起的公益訴訟，在調查核實權、證據證明、訴訟執行等方面均具有顯著的特殊性，應當受到重視。

關鍵詞 檢察機關 公益訴訟 調查核實權 證據證明 執行監督

作者簡介：謝琨，河南省鄭州市二七區人民檢察院檢察員，研究方向：訴訟法學、民商法學、司法制度。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.049

經過在十三個省市為期兩年的試點①，檢察機關提起公益訴訟制度在2017年6月27日以全國人大修法的方式正式確認，使長期以來存在的全國人大將以擴大試點、以決定形式授權還是以修法方式確認制度的爭論歸于消弭②，檢察機關以訴訟方式保護國家利益與社會公共利益進入了新的歷史時期，在全國范圍內將出現大量人民檢察院提起的公益訴訟。但檢察機關在公益訴訟中的身份和地位如何，檢察機關提起的公益訴訟與其他訴訟在多大程度上存在差異則仍存在廣泛爭議。如劉藝教授認為，檢察機關提起公益訴訟的程序與一般訴訟相比十分特殊，與公益組織等提起的公益訴訟也有差異，具有最后保障的特性，且檢察機關是法律監督機關，與其他主體差異明顯③。江偉教授認為，檢察機關提起公益訴訟也是訴訟，要契合訴訟的特點，從廣義訴訟的原理出發，以“原告人說”為宜④。筆者認同前者觀點。

一、檢察機關提起公益訴訟的特殊性探因

《民事訴訟法》在2012年修訂時首次對公益訴訟制度進行了概括性規定⑤，而行政訴訟法在2014年修訂時并未規定行政公益訴訟。全國人大常委會雖然作出《授權決定》但并未規定細則，最高檢察院和最高法院制定的《試點方案》、《實施辦法》是檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的辦案依據。從這些依據的規定來看，檢察機關提起公益訴訟，其最初的權力來源是：檢察機關代表著國家和社會公共利益。因此檢察機關在公益訴訟中的首要屬性為公益性而非監督性。

有觀點認為，檢察機關作為法律監督機關，成為公益訴訟的起訴主體，存在既當裁判員又當運動員的問題⑥。事實上，檢察機關提起民事公益訴訟，是在不存在符合法定條件的民事公益訴訟的主體，或者相關主體不依法提起民事公益訴訟，相關的公共利益仍被侵害或相關損失仍未挽回的情況下方才提起的；檢察機關提起行政公益訴訟，是在相關行政主體經過督促履職或糾正違法通知后仍然怠于履職或不依法履職，致使國家利益或社會公益仍處于受侵害或損失未挽回情況下方可提起的，或有嚴格的前置條件，或有必經的訴前程序，體現了檢察機關作為國家和社會公益代表，對“兩益”保護的“兜底性”，其作為“兩益”最后防線，提起公益訴訟的必要性決定了不存在所謂的既當裁判員又當運動員的問題。

檢察機關提起公益訴訟，異于其他主體提起公益訴訟，原因有三，即公益保護的兜底性、司法權力保護公共權利的專有性、法律監督機關的唯一性。

首先，前文已述及，檢察機關是“兩益”最后防線，只有在符合前置條件，確有必要的前提下才能提起公益訴訟，此時國家利益或社會公共利益已經處于長期受損且缺乏保護的危險之中，必須及時有效的制止“兩益”受損，使行政機關依法履職或使相關侵權人停止侵權、賠償損失等。此種情形客觀存在的嚴重性與迫切性要求檢察機關提起公益訴訟必須達到較好的法律效果與社會效果，其訴訟結果必須與其他主體提起公益訴訟“敗訴多勝訴少”、“敗了官司勝了輿論”的現實有重大區別。

其次，檢察機關提起公益訴訟，是唯一主動地以司法權力保護公共權利的制度。人民法院在審判中雖然也應當依法保護國家利益與社會公共利益⑦，但訴訟本身具有被動性和中立性，法院不可能主動提起訴訟，更不可能在訴訟過程中傾向性保護某種利益，否則會喪失公正性；社會公益組織，如環保組織和消費者協會等，雖然能一定程度代表公益，并可主動提起訴訟，但其并非以公權力保護國家利益與社會公共利益，仍屬于民間主體主導的公益保護；其他國家機關雖然有部分有法定職責保護國家利益與社會公益，但一方面其并非司法機關，在司法能力上仍有欠缺，且主要是采取行政干預手段保護國家利益與社會公益，而并非采取訴訟方式⑧。另一方面確有部分行政主體在法定授權內可以提起公益訴訟，但范圍狹窄，不能成為保護公益的主要力量⑨。

最后，檢察機關是唯一由憲法規定的法律監督機關，監督范圍涵蓋法律執行與實施的全過程。檢察機關不僅可以監督行政機關依法履職，也可以支持和督促有關主體提起公益訴訟，并對法院審理公益保護案件的審判和執行進行監督。對公益保護的各個方面均有涉及，且依托法律監督各項機制，具有較強的力度。

二、人民檢察院提起公益訴訟特殊性的外部表現

檢察機關提起民事和行政公益訴訟，既不同于一般的訴訟，也不同于其他主體提起的公益訴訟，具有顯著的特殊性。

關于訴訟主體。檢察機關不同于其他訴訟主體，在公益訴訟中不以原告身份參與訴訟，而是以公益訴訟人身份提起公益訴訟⑩。提交證據材料的內容是“污染環境、破壞生態、在食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益行為的初步證明材料?！倍罡叻ㄔ宏P于審理環境和消費兩個領域的公益訴訟司法解釋，則分別對其他主體提起公益訴訟需提交的證據材料明確為：證明破壞環境造成污染或侵害眾多不特定消費者合法權益等的“初步證據”。需要注意的是，檢察機關提起民事公益訴訟的內容目前限于環境污染與食品藥品安全領域的涉眾型消費者權益案件，其范圍小于其他主體可提起的范圍；“初步證據”和“初步證明材料”在證明能力上有重大不同，前者要求符合證據特征并達到證據標準，從而由法院判定其證明力以完成證明，而后者僅僅符合證明材料的標準即可，其標準低于證據的標準，法院將結合證明材料展開調查，以查明案件事實。endprint

關于前置程序。檢察機關提起行政公益訴訟前必須履行訴前程序，方式是以檢察建議或糾正違法通知督促行政機關依法履職，屬于檢察機關特有的法律監督權力。其他主體能否提起行政公益訴訟在理論上存在爭議，但現有法律僅授予了檢察機關提起行政公益訴訟的權力。行政相對人在自身權益受損后提起行政訴訟，進而影響社會公益，仍帶有主觀訴訟的成分，不應認為是以客觀訴訟為特征的公益訴訟。在民事公益訴訟中，檢察機關的特有方式是督促或支持相關主體依法起訴，在支持起訴中發揮建議、咨詢、協調等作用，無合法主體或主體不起訴的，檢察機關才能提起民事公益訴訟。

關于調查核實權。調查核實權是指檢察機關基于履行法律監督職責的需要，在民事訴訟法律監督活動中向案件當事人或者案外人進行證據調查和案情核實的權力 。調查核實權為檢察機關特有，非指唯有檢察機關可以調查取證，而是指檢察機關調查核實屬于一種公權力，與一般民間取證行為性質不同。具體而言，其特殊性體現在檢察機關行使調查核實權所取證據不需要訴訟另一方當事人在場，不需要相關基層組織見證，所取得證據可以直接在訴訟中使用。需要明確的是，直接在訴訟中使用并不意味著該證據必然達到證明標準，而是指其符合證據的形式要件。而在其他訴訟中，如果一方當事人調查取證，其真實性必然受到質疑，而法庭調取證據一般可以直接作證據使用，但現場勘驗的還需雙方當事人在場，因此檢察機關的調查核實所得證據在形式上效力更高。

關于證據證明。凡是存在爭議的訴訟必然涉及證據和證明，而凡存在待證事實，就比如涉及證實或證偽的證明標準。民事訴訟中一般證明標準為證明待證事實存在高度可能性，行政訴訟中采取舉證責任倒置，但舉證責任與證明標準分屬兩個概念，前者是對無法滿足舉證責任需承擔不利后果的規則，后者是證據能力達到何種程度得證案件事實的標準。在檢察機關提起公益訴訟中，檢察機關在民事和行政公益訴訟中，法定的證明標準均低于一般公益訴訟。例如在民事公益訴訟中，僅需證明侵權行為存在及危害結果發生即可，而行政公益訴訟中，僅需證明行政機關存在違法作為或不作為情形，并危害了公益。對因果關系的細節證成，損害后果的詳細計算，法律并非要求完成證明。盡管在實務中，檢察機關往往委托鑒定機構對損害結果進行鑒定，但這并非法定的必須程序。

關于救濟程序。檢察機關提起公益訴訟，認為判決確有錯誤的，使用的是抗訴程序，其他主體則使用上訴程序 。對于該項程序是否有違我國兩審終審制的訴訟制度，筆者認為，如果檢察機關使用的是上訴權，則該權屬于訴訟權利而非權力，與人民檢察院在公益訴訟中使用的是公權力性質不符，而使公益訴訟需經過一審、二審、再審審查后再進入訴訟監督程序，實際上產生了不必要的訴累，不符合公益訴訟需要保護利益的嚴重性和緊迫性的客觀實際，且對方當事人如對案件結果不服可以提起上訴，并未違反兩審終審制。因此，將檢察機關一審后的救濟程序直接認為是訴訟監督程序，將抗訴環節前提，有利于公益訴訟案件的公正審理。需要特別指出的是，如果公益訴訟的被告提出上訴，后提出再審，最后提出申請檢察機關監督的，檢察機關應當不予受理，使其訴訟救濟程序終止于法院再審環節。因檢察機關對該公益訴訟案件的觀點已經明確，且該決定由檢察機關作出而非某工作人員作出，因此應當維持檢察機關在公益訴訟中作用的統一性。

關于執行程序。法律明確規定檢察機關對人民法院的民事執行和行政執行活動有監督職能。檢察機關可以在民事公益訴訟案件中，對相關責任人有履行能力而拒不執行生效判決的，監督法院加大執行力度，甚至督促法院對符合條件的被執行人追究拒不履行判決、裁定罪的刑事責任。

三、應從制度層面明確體現檢察機關提起公益訴訟的特殊性

雖然檢察機關提起公益訴訟的特殊性已經在訴訟主體、證據證明、調查核實等方面彰顯，但現有的公益訴訟制度對檢察機關的特殊性從卻缺乏有效確認。

當前人民法院在審理檢察機關提起公益訴訟時的主要依據是《法院實施辦法》，該辦法勾勒了人民法院審理檢察機關提起公益訴訟的基本輪廓，但是缺乏細節規定，且屬于對試點地區的規定，在《民事訴訟法》與《行政訴訟法》已明確人民檢察院有權提起公益訴訟的情況下，有不合時宜之嫌。在檢察機關內部，《人民檢察院公益訴訟辦案規定》、《行政公益訴訟案件辦案指南》和《民事公益訴訟案件辦案指南》等工作文件正在征求意見，但人民法院仍未出臺有關檢察機關提起公益訴訟的辦案細則，可以預見，在今后一段時間內，檢察機關提起公益訴訟案件量將會顯著增長，而該領域存在制度“真空期”，需要引起重視。

首先，在制定《公益訴訟法》條件尚不具備的情況下，最高法院應在《法院實施辦法》的基礎上，及時制定具體細則，在細則中對檢察機關起訴條件、舉證責任、證明標準、救濟程序等進行特別規定，以便于檢察機關提起公益訴訟案件順利審理。

其次，“兩高”應及時溝通協調程序性問題，如應以傳票方式或以出庭通知方式通知檢察機關派員出庭、檢察機關派員出庭是否需持授權委托書、檢察機關出示證據是否屬于舉證、庭審調查是否組織互相發問、庭審辯論是否書面進行等細節問題溝通一致后制定相關工作細則。

再次，應當明確檢察機關在公益訴訟中提供證據的有限責任，并同時擴大法院依職權調查的范圍。檢察機關提起公益訴訟中，提供初步證明材料與舉證的一大區別是是否將在無法充分證明案件待證事實存在的情況下承擔舉證不能的不利后果，筆者認為，法院在此類公益訴訟中要一定程度上減少被動性，主動查明案件事實，并結合現有證據，在達到自由心證的情況下果斷認定法律事實，明確作出判決。沿用傳統訴訟被動性，而對檢察機關提供證據的證明力過度苛責，且怠于查明案件事實，會客觀上導致國家利益和社會公共利益的繼續受損。

總體而言，檢察機關公益訴訟的特殊性源于其代表的“兩益”及其司法屬性及監督屬性，廣泛地體現在訴訟的各個方面，在具體操作規程尚未明確的情況下，重視檢察機關提起公益訴訟的特殊性，并在制度設計層面認真考慮特殊性在規則設置中的體現，有重要的現實意義。endprint

注釋：

《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》（2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過）.

胡衛列、田凱.檢察機關提起行政公益訴訟試點情況研究.行政法學研究.2017（2）.

劉藝.檢察公益訴訟的司法實踐與理論探索.國家檢察官學院學報.2017（2）.

江偉、楊劍.檢察機關提起民事公益訴訟若干問題探討.國家檢察官學院學報.2005（5）.

《民事訴訟法》第55條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。

章禮明.檢察機關不宜作為環境公益訴訟的原告.法學.2011（6）.

如《民法總則》第一百三十二條規定，民事主體不得濫用民事權利損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益。《合同法》第五十二條規定一方以欺詐、脅迫手段訂立合同，損害國家利益的，或損壞社會公共利益的，合同無效。

如國資委對國有資產的保護屬于行政行為，而行政執法機關申請法院非訴執行亦非訴訟程序，屬于行政行為的一種司法延伸。

如《海洋環境保護法》第30條規定，對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。

《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》法發（2016）6號，第四條。

范衛國.民事檢察調查核實權運行機制研究.北方法學.2015（5）.116.

《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第十條、第十九條規定，對人民法院作出的民事、行政公益訴訟判決、裁定，當事人依法提起上訴、人民檢察院依法提起抗訴或者其他當事人依法申請再審且符合法律規定的，分別按照民事（行政）訴訟法規定的第二審程序、審判監督程序審理。

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