健全新疆生產建設兵團城鎮管理執法水平之思考

王彪　盧大林

摘 要 在城鎮化浪潮的推動下，兵團城鎮化率逐步提高，提高兵團城管執法水平是兵團亟待解決的問題，本文建議通過健全兵團城鎮管理法律規范體系和兵團城鎮管理執法機構、充實兵團城鎮管理執法隊伍、加強兵團城鎮管理執法工作人員業務培訓、提高兵團城鎮管理執法工作人員素質、促進兵團城鎮管理執法手段多元化等措施，全面提升兵團城鎮管理執法效果。

關鍵詞 兵團 城市管理 執法 法治

基金項目：該文系2014年度國家社科基金法學類一般自選項目“新疆生產建設兵團維穩戍邊法治化研究”階段性成果，項目編號：14BFX140。

作者簡介：王彪，石河子大學政法學院，講師，研究方向：公司法及兵團實踐中的相關法律問題等；盧大林，兵團黨委黨校法學教研部，副教授，研究方向：憲法與行政法學及兵團實踐中的法律問題。

中圖分類號：D635 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.091

根據習總書記關于城市管理的指示和國內學者的觀點，城市管理可以理解為：各級人民政府依據自身城鎮管理的職責權限，在人民群眾的參與下，共同為打造秀美宜居的城市環境的城市治理過程，是城市形象和城市環境的管理。在中央和新疆自治區黨委及政府的支持下，新疆生產建設兵團（以下簡稱兵團）已經批準成立9個建制市、10個建制鎮，兵團城鎮化率提高的速度很快，2015年3月2日，兵團審議通過《關于開展兵團城鎮化提升年活動的意見》，確定啟動開展城鎮化提升年活動，提出2015年城鎮化率達65%以上。 因此，對于兵團而言，當前的緊要任務是如何提高兵團城市的管理水平，將兵團城市管理得環境優美、交通便利、商業繁華，增強兵團城市對周邊地區的示范帶動作用，充分發揮新疆兵團安邊固疆穩定器、凝聚各族群眾大熔爐、先進生產力和先進文化示范區的重要作用。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，城市管理未來的發展方向必須與依法治國結合起來，因此，提高兵團城鎮管理執法水平是提升兵團城市管理水平的基本途徑。如何提高兵團城鎮管理執法水平，筆者提出以下四個方面的建議。

一、健全兵團關于城鎮管理方面的法律規范體系，為兵團城鎮管理執法奠定法律制度基礎

依靠強制力和權力只能暫時取得成效，城市管理的各個方面均需納入法治化管理，這樣城鎮才能管到位。我們在實踐中體會到，管理管理，只有管才有人理，所以，良好的城鎮環境是管出來的，有了健全的制度并認真抓，城鎮管理就規范了。以北京市為例，城市管理共有 12 個方面 371 項執法權，分別包含在不同的法規中。 隨著兵團城鎮化率的不斷提高，兵團城鎮管理的任務越來越重，急需健全兵團城鎮管理法律規范體系，促進兵團城鎮管理朝著規范化方向發展。城鎮管理法律規范體系一般包含三個層級，國家立法、省一級地方性立法、省以下地方性規范性文件。對于兵團而言，上述三個層級的立法均需健全。

（一）根據國家現行有效的關于城鎮管理方面的法律規范，制定適合兵團實際情況的城鎮管理的實施細則或辦法

隨著我國法治建設的發展，國家關于城鎮管理方面的法律規范逐步完善，涉及城鎮建設規劃管理、城鎮道路交通管理、城鎮土地管理、城鎮房地產管理、城鎮環境衛生管理等，如《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《城市道路管理條例》、《城市綠化條例》、《城市市容和環境衛生管理條例》等，國家關于城鎮管理方面的法律規范針對的是全國的普遍性情況，兵團城鎮建設和管理需要與兵團履行的維穩戍邊的特殊職責使命結合起來，因此，國內有的學者認為兵團從屯墾戍邊到建城戍邊轉變。 所以，兵團需要根據自身履行職責使命的需要，制定出臺實施根據城鎮管理法律規范的一些實施細則或辦法。

（二）根據兵團城鎮規模、城鎮執法機構建設情況、城鎮生活垃圾處理情況、城鎮市場管理情況等制定出臺符合兵團城鎮管理執法實際需要的規范性文件

在中央和全國對口援疆的支持下，兵團城鎮發展速度較快，目前，如何管理好兵團城鎮的建設秩序、交通秩序、市場秩序等，是兵團城鎮管理者面臨的一個較大的挑戰。在利益的刺激下，違法違規的盲目性建設、違法的空中廣告牌匾和各類拉線、車輛到處亂停亂放、亂擺攤設點等情況困擾著兵團的城鎮管理者，如何處理好上述問題，首要的問題是必須有法可依，因此，兵團必須深入基層調研，根據兵團當前城鎮管理執法的突出問題，進行會診，并針對全兵團城鎮管理執法存在的一些帶有普遍性較為突出的問題，制定規范性文件，統一執法尺度，提升兵團城鎮執法規范化水平。

（三）兵團一些建制市和建制鎮成立較早，積累了一些城鎮管理執法方面的經驗，可以將其中一些城鎮管理執法方面好的經驗和做法整理出來，制定成為規范性文件，供兵團其它城鎮管理執法時借鑒和參考

兵團第八師石河子市及其所屬的石河子總場北泉鎮成立建制市和建制鎮比較早，石河子市及其所屬的北泉鎮人口規模、經濟總量在全兵團均居于前列，石河子市和北泉鎮在城鎮管理執法資格管理、執法體制管理、執法機構設置、執法模式等方面都積累了大量經驗，兵團一些新成立的建制市和建制鎮在城鎮管理執法方面還處于起步和探索階段，石河子市和北泉鎮可以將經實踐檢驗并已經成熟的城鎮管理執法經驗制定成為規范性文件，供兵團新成立的建制市和建制鎮學習參考，可以縮短兵團新成立的建制市和建制鎮探索城鎮管理執法的時間，從而從整體上提升兵團城鎮管理執法的水平。

二、健全兵團城鎮管理執法機構，充實兵團城鎮管理執法隊伍，為兵團城鎮管理執法夯實組織機構基礎和人才基礎

“三分建設，七分管理”，一座好的城市是靠“管”出來的。兵團城鎮化已經取得一定成效，如何管理好兵團城鎮，把兵團城鎮管理得環境優美、交通秩序和市場秩序優良、治安秩序良好、職工群眾生活幸福，沒有健全的城管執法機構和素質良好、結構合理、數量相當的城管執法隊伍是滿足不了當前兵團城管執法實際需要的，根據兵團城鎮管理執法的實際情況，提出以下建議：endprint

（一）統一明確兵團城管執法機構的主管部門，在人員身份、機構編制、執法裝備和經費保障等方面按照法治化的要求規范運作

建議兵團在城管執法規范運作方面采取以下措施：

1.兵團轄區城管執法機構統一由兵師建設局主管，兵團城管執法人員統一納入行政編制，兵團城管執法機構所需辦公經費、培訓經費、執法裝備經費等納入財政（財務）預算。

2.明確界定兵團城管執法機構執法范圍，將市政管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理等明確為兵團城鎮管理執法范圍，并制定相應的監督和責任制度。

3.規范兵團城管執法機構的名稱和著裝。兵團一級執法機構為兵團城鎮執法總隊、師一級為兵團第 師城鎮執法支隊、團一級為兵團第 師 團城鎮執法大隊。兵團所有城鎮管理執法人員的著裝和佩戴的標示由兵團建設局統一定制、統一配發。

（二）優化兵團城鎮管理執法機構編制管理，充實兵團城鎮管理執法人才隊伍

當前，兵團一些團場未成立建制鎮，但小城鎮發展很快，城鎮建立起來了，就需要管理，因此，城鎮管理執法問題顯得比較重要，而這些團場苦于無城鎮管理執法工作人員編制，也無相關經費，為了搞好團場小城鎮管理，在無編制和經費的情況下，一些團場自己組建城管辦，一般配備4名左右的城管執法工作人員，由團場自籌資金解決城管工作人員工資。要促進兵團城鎮管理執法工作實現法治化，必須按照黨的十八屆四中全會關于行政執法體制改革和黨中央、國務院關于推進城市執法體制改革的相關精神，執法重心下移，充實基層城管執法力量，建議在全兵團調劑相關行政編制，根據各個團場城鎮建設規模、人口數量、工商業發展程度等相關因素，給予每個團場城鎮管理行政執法行政編制2至4人，同時為解決執法工作人員不足問題，可以采取聘任制的方式補充一些執法工作人員。

三、加強對兵團城管執法工作人員的業務培訓，提高兵團城管執法工作人員的執法業務水平

在我國行政法治建設快速發展的新形勢下，國家對行政執法行為的規范和制約越來越嚴格，如我國《行政許可法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》、《行政強制法》等一批行政法律對行政執法程序、行政執法證據等都提出了嚴格的要求，城管行政執法涉及執法范圍較廣，并且涉及廣大人民群眾切身利益，社會輿論對城管執法的詬病也較為尖銳，因此，必須下大力氣，嚴格依法依規執法，提高執法水平，能力的提升離不開學習和培訓。

（一）對兵團城管執法工作人員的培訓要形成制度并嚴格執行

對兵團城管執法工作的培訓要有針對性和實效性，根據當前城管執法工作的新形勢和新任務的要求，制定切合實際需要的培訓計劃，可針對城管執法業務的實際需要，對執法常用法律法規、執法禮儀規范、執法程序、執法證據采集、執法工作人員心理素質等方面進行有針對性的培訓。建議兵團城管執法部門制定詳細的培訓計劃，對于培訓方式可以采取靈活多樣的方式，如課堂講授、執法現場現身說法、情景模擬、親身體驗等，采用先進的培訓理念，注重培訓的實效。

（二）對兵團城管執法工作人員的業務能力采用量化管理和激勵措施促進兵團城管執法工作人員學業務、鉆研業務的積極性

為促進兵團城管執法工作人員執法業務能力提升，可以對執法質量標準、執法程序標準、執法效率標準、民意測評指數標準等制定出評價系統，采取打分制，實行量化管理，與城管執法工作人員年底考核掛鉤，實行獎懲制度，對于打分比較靠前的城管執法人員在獎金發放、職務晉升等方面予以優先考慮，對于打分在最后幾名的，制定一定的懲罰措施，通過獎優罰劣敦促全體城管執法工作人員學習業務的積極性，促進整個城管執法隊伍素質的提升。

四、促進兵團城管執法手段的多元化，全面提升兵團城管執法效果

當前，面對人民群眾詬病的“城市病”問題，僅憑一種方式和手段難以解決所有“城市病”問題，必須改變執法方式和手段，促進執法方式和手段的多元化，以提升兵團城管執法效果，提出以下的建議：

（一）改革兵團城管管護方式，引入市場化管理機制

具體來講就是把兵團城鎮的環衛、保潔、道路養護等推向市場，通過制定標準，采取內部承包與外部招標等方式，拍賣管理權，由兵、師、團出資花錢買服務。至于承包人用誰、用多少人來掃不要管，就看管得干不干凈，管干凈了按標準給錢，一條標準達不到就要扣錢，用市場化機制調動人的積極性，效果比較好。

（二）對兵團城鎮引入細節管理理念，實施精細化管理

大家常說“細節決定成敗”，城市管理也需重視細節，管到點、線、面，做到整個城市全覆蓋、不留任何死角和盲點，對你所管理的城市的每一寸土地、每一個樓面、每一個城市設施都要管到位。大到市政道路的建設，小到下水井蓋、垃圾箱、護坡石、護欄等的管護責任，都要責任到具體的部門和人，進行精細化和標準化管理。精細化就是要堅持高標準、嚴要求，把城市的邊邊角角、方寸之地都管到，消滅死角死面。精細化管理的基本要求有以下四點：一是做到城市地面兩覆蓋，該綠化的地方要綠覆蓋，其余地方要硬覆蓋；二是嚴格控制污染，能夠控制達到無污染的，盡量控制至無污染，提升城市環境質量；三是城市基本公共設施無缺損，保障正常運行，如城市路燈、護欄、雕塑、公共汽車候車亭等設施都不能缺損，并及時擦干凈；四是環境衛生管理無死角，保證及時打掃，保持干凈衛生。

（三）兵團城鎮管理執法尊重人的主體地位，實施人性化管理

城市管理的本質就是服務廣大人民群眾，目的就是讓人民生活得更美好。兵團城鎮管理者在管理過程中要充分考慮廣大職工群眾的需要，以職工群眾的實際需要為工作出發點，不能做表面文章，只追求表面好看，而不考慮實用。兵團城鎮管理執法要善于研究城市建設管理中的每一件人性化的小事，處處體現對人的關心和體貼。比如，新鋪裝的人行步道磚要使用防滑地磚，并鋪設盲人道磚，公園里要設公廁，過街要合理設置斑馬線，步行街要設休閑座椅等。當城市設施管理和群眾生活需求發生沖突時，要堅持群眾需求優先。

（四）調動各方面積極性，實施群眾化管理

群眾路線是我們黨的優良傳統，群眾路線也可以用于城鎮管理，要管理好一個城市，只靠城鎮管理部門是不夠的，必須動員全體市民自覺參與，管理好城市，因為眾人拾柴火焰高。一是要提高廣大市民的道德素質，培養廣大市民的公德心，倡導廣大市民樹立文明的生活習慣，共同為建設宜居優美城市而努力，形成人人為創建美好城市出力的社會氛圍。二是要把兵團城鎮建設得環境優美、景色宜人。環境也會造就人，譬如公園里綠草如茵、鮮花爛漫，四處潔凈雅致，游客感覺亂扔一片廢紙就會顯得很扎眼，誰也不想去破壞這美好的事物。但如果公園里到處是垃圾廢物，游客就會想也不差多扔這一片廢紙，自然會隨地亂扔廢紙。三是要敢于對市民的不文明行為進行亮劍，讓廣大市民認識到隨意亂扔垃圾、闖紅燈、破壞市政公共設施的行為是大家所唾棄的，是會受到處罰的。四是要發動廣大市民自愿管理城市，如離退休人員有空閑時間，可以把他們組織起來，協助城鎮管理執法工作人員參與城鎮管理執法。五是要加強對城鎮管理執法的監督，人民群眾的眼睛是雪亮的，城鎮管理執法工作開展得是好還是壞，人民群眾最有發言權，因此，可以發動兵團職工群眾監督兵團城鎮管理執法工作。六是實行分片負責制度，譬如環境衛生、綠化管護等，可以劃定范圍由具體的單位承擔管護責任，只要兵團廣大職工群眾都參與兵團城鎮管理執法工作，兵團的城鎮管理執法工作就一定能做得更好。

注釋：

中國新聞網.新疆兵團提升城鎮化質量 2015年城鎮化率將達65%以上.http：//finance.chinanews.com/cj/2015/03-04/7101543.shtml.2015年3月4日.

黃成峰.城市管理法律體系建設的研究和建議.城市管理與科技.2015（4）.

潘瑩.從屯墾戍邊到建城戍邊.大陸橋視野.2012（11）.endprint