甘肅省農業廢棄物回收利用法制對策探析

高琳珍　張小軍

摘 要 農業廢棄物主要分為畜禽糞污、病死畜禽、農作物秸稈、廢舊農膜及廢棄農藥包裝物等五類廢棄物。我國農業廢棄物回收利用立法具有法律生態化、部門規章具體化和立法對象精細化的特點。甘肅省農業廢棄物回收利用立法不足明顯。甘肅省農業廢棄物回收利用的法制對策涉及健全完善回收利用立法、健全完善源頭控制立法和健全完善末端治理機制。

關鍵詞 甘肅省 農業 廢棄物 回收利用 法制對策

基金項目：2015年甘肅省高等學校科研項目“甘肅省廢棄物回收利用法制對策研究”部分研究成果，主持人張小軍，項目編號：2015B—156。

作者簡介：高琳珍、張小軍，甘肅林業職業技術學院，副教授，研究方向：環境資源法、經濟法等。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.093

一、農業廢棄物的內涵、特點及分類

（一）內涵及特點

農業廢棄物是指在農業生產、農產品加工、畜禽養殖業和農村居民生活中產生的各類排放物。農業廢棄物具有四個特點：一是資源可再生性。農業廢棄物大量來源于植物光合作用的產物，是一種重要的生物質資源和可再生資源，其不同于化石能源等不可再生資源，具有資源可再生性。二是資源可持續性。由于農業廢棄物具有可再生性，生物質能可以提供各種物質和能量，因而，通過合理開發、科學規劃和有效管理可以實現資源可持續開發和可持續利用，從而維護能源安全、優化能源結構，促進農村和農業發展，推動經濟社會的可持續發展。三是資源豐富廣泛性。我國既是農業大國，也是生物多樣性最豐富的國家之一，生態系統豐富多彩，生物質種類多樣，農業廢棄物資源豐富，各地資源分布廣泛，發展潛力巨大，開發利用前景極其廣闊。四是資源利用多樣性。農業廢棄物中含有纖維素和半纖維素等多種可利用物質，而纖維素可轉化為清潔燃料和化學品乙醇。農業廢棄物利用方式多種多樣，既可轉化為生物柴油、燃料乙醇等含氧燃料，也可直接氣化獲氣化發電，回收利用潛力巨大。

（二）分類

農業廢棄物主要分為以下五種類型：一是畜禽糞污。主要包括牲畜糞便、家禽糞便以及欄圈鋪墊物等農業廢棄物。畜禽糞污產生量大，且所含污染物種類和數量多，對空氣、水體和土壤污染嚴重。 二是病死畜禽。主要包括生病死亡的牲畜、家禽的尸體等農業廢棄物。我國飼養的家畜家禽數量和病死的家畜家禽數量都大，病死畜禽無害化處理水平偏低。三是農作物秸稈。主要包括小麥、水稻、玉米、油菜、棉花、甘蔗和其他農作物收獲籽實后的剩余莖葉部分。農作物秸稈既是一種粗飼料，也是一種用途廣泛的可再生生物資源。四是廢舊農膜。主要包括農業生產中廢棄的地膜、農民生活產生的塑料袋、塑料瓶等其它廢舊塑料制品。廢舊農膜殘存期長，自然條件下很難降解，容易產生農業面源“白色污染”。五是廢棄農藥包裝物。主要包括在農業生產中產生的、不再具有使用價值而被廢棄的農藥包裝物，如各種材質的瓶、桶、罐、袋等農藥包裝器具。廢棄農藥包裝物內殘留的農藥污染大氣、土壤和水質，對人畜安全的隱患極大。

二、我國農業廢棄物回收利用的立法現狀及立法特點

（一）立法現狀

我國農業廢棄物回收利用立法涉及《環境保護法》、《固體廢物污染環境防治法》和《循環經濟促進法》等法律及部門規章和地方性法規規章。《環境保護法》規定較為籠統。《固體廢物污染環境防治法》進行了全面規定：使用農用薄膜的單位和個人應當采取回收利用等措施，防止或者減少農用薄膜對環境的污染。從事畜禽規模養殖應當按照國家有關規定收集、貯存、利用或者處置養殖過程中產生的畜禽糞便，防止污染環境。《循環經濟促進法》明確規定：國家鼓勵和支持農業生產者和相關企業采用先進或者適用技術，對農作物秸稈、畜禽糞便、農產品加工業副產品、廢農用薄膜等進行綜合利用，開發利用沼氣等生物質能源。1999年4月國家環境保護總局等六部委發布《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》，這是我國第一部關于農業廢棄物秸稈綜合利用的部門規章。 2001年5月國家環保總局發布《畜禽養殖污染防治管理辦法》。2016年8月農業部等六部委聯合發布《關于推進農業廢棄物資源化利用試點的方案》，這是我國第一部專門規定農業廢棄物資源化利用的部門規章。

（二）立法特點

一是農業廢棄物回收利用法律生態化。我國農業廢棄物回收利用立法日益彰顯生態化趨勢，從《環境保護法》到《固體廢物污染環境防治法》和《循環經濟促進法》，從一般法到特別法，從籠統原則的法律規定到全面具體的法律規定，農業廢棄物回收利用相關法律規定日益以生態文明為導向，大力發展循環經濟，推動資源綜合利用，促進經濟社會可持續發展。二是農業廢棄物回收利用部門規章具體化。農業廢棄物回收利用部門規章多由相關部委聯合制定，立法主體眾多，規定詳細具體，從秸稈綜合利用、畜禽養殖污染防治，再到農業廢棄物資源化利用，責任分工更加明確，協作配合更加緊密，配套政策更加可行。三是農業廢棄物回收利用立法對象精細化。從農業污染源、農用薄膜、畜禽規模養殖到農作物秸稈、畜禽糞便、農產品加工業副產品、廢農用薄膜等規定，再到畜禽糞污、病死畜禽、農作物秸稈、廢舊農膜及廢棄農藥包裝物等規定，我國農業廢棄物回收利用立法對象日益精細化，推動我國農業可持續發展。

三、甘肅省農業廢棄物回收利用現狀及立法不足

（一）回收利用現狀

甘肅省是農業大省，地貌復雜多樣。近年來，甘肅省大力推進農業農村改革，轉變農業發展方式，積極促進農業廢棄物回收利用，大力發展循環經濟，防治農業面源污染，走出了一條資源節約型和環境友好型的現代農業發展之路。2017年甘肅省農業廢棄物資源化利用持續推進，全省各地因地制宜發展第三方治理和社會化服務，大力推廣適合當地資源環境條件的畜禽糞污綜合利用技術模式，力爭規模化畜禽養殖廢棄物利用率達到85.5%；大力推廣“果沼畜”、“菜沼畜”等秸稈綜合利用循環生產模式，推進秸稈肥料化、飼料化、燃料化、基料化和原料化，力爭農作物秸稈綜合利用率達到82.2%；加快治理廢舊農膜白色污染，促進廢舊農膜回收利用的監管與服務，力爭廢舊農膜回收利用率達到79%。 當然，農業廢棄物量大面廣，各地農村亂堆亂放、隨意焚燒，污染環境現象仍然存在。endprint

（二）立法不足

一是農業廢棄物回收利用立法欠缺。目前，甘肅省尚未制定地方性法規或政府規章《甘肅省農業廢棄物回收利用辦法》，農業廢棄物回收利用的地方性法規或政府規章保障嚴重不足，但卻出現了《天祝藏族自治縣農業廢棄物管理辦法》。2016年國家發布《關于推進農業廢棄物資源化利用試點的方案》之后，甘肅省尚未制定本省的配套方案。甘肅省農業廢棄物回收利用管理依據主要包括：《甘肅省畜禽養殖場養殖小區建設規范暨備案管理辦法》（2007年）、《甘肅省農業生態環境保護條例》（2007年）、《甘肅省加快轉變農業發展方式的實施方案》（2015年）、《甘肅省農村垃圾治理實施方案》（2016年）、《甘肅省農村生活垃圾管理條例（草案）》（2017年）。上述相關規定針對農業廢棄物回收利用的條文少內容少，抽象原則，執法依據嚴重不足。二是農業廢棄物源頭控制立法欠缺。目前，甘肅省關于農業廢棄物源頭控制的相關規定十分鮮見。由于農業廢棄物產生的高度分散性及污染排放的時空不確定性，因而通過法律法規從源頭控制和減少農業廢棄物的產生是最佳選擇。三是農業廢棄物末端治理機制不足。目前，甘肅省農業廢棄物末端治理存在執法方式簡單、片面，缺乏有效激勵機制的問題。

四、甘肅省農業廢棄物回收利用的法制對策

（一）健全完善農業廢棄物回收利用立法

首先，制定農業廢棄物回收利用專項立法。由于甘肅省缺乏農業廢棄物回收利用專項綜合性立法，可以制定地方性法規——《甘肅省農業廢棄物回收利用條例》、或制定地方性政府規章——《甘肅省農業廢棄物回收利用辦法》。專門規定農業廢棄物回收利用原則、政府監督管理職責、項目扶持、鼓勵引導、回收利用、服務監督和法律責任，采取政府支持、市場運作、社會參與、分步實施的方式，全面規定各類廢棄物回收利用具體措施，從而加強農業廢棄物回收利用宏觀管理和專項調控，探索構建農業廢棄物資源化回收利用的有效治理模式。其次，健全完善農業廢棄物回收利用的相關規定。根據國家農業廢棄物資源化利用試點方案，制定《甘肅省推進農業廢棄物資源化利用試點方案》，探索形成可復制、可推廣和可持續的農業廢棄物回收利用模式和機制。健全完善《甘肅省畜禽養殖場養殖小區建設規范暨備案管理辦法》（2007年）、《甘肅省農業生態環境保護條例》（2007年）等相關規定，適當增加農業廢棄物回收利用相關規定，配套依法保障甘肅省農業廢棄物資源化回收利用的有效治理模式。

（二）健全完善農業廢棄物源頭控制立法

首先，健全完善農業投入品合理使用的激勵機制。從源頭控制和減少農業投入品的數量是減少農業廢棄物產生數量的重要舉措。應健全完善農業投入品減量提效補償機制，各級政府要加大對農業投入品減量提效的技術研發支持和獎勵力度，引導建立多渠道、多層次和多方位的獎勵資金籌措機制；倡導激勵農民合理使用農業投入品，實施化肥和農藥零增長行動，建立農業投入品合理使用技術體系，促進農產品安全生產和源頭控制，推廣減量化和清潔化農業生產模式，發展生態循環農業，促進農業生態保護的機制創新，構建農業可持續發展機制。其次，健全完善農業廢棄物源頭控制稅收機制。稅收機制是運用經濟調控手段來加強農業廢棄物的源頭控制。各級政府一方面可以對農業投入品生產企業在生產環節征稅，促進農業投入品價格上漲來減少使用量；另一方面可以對農業投入品市場價格進行適度調控，確保農業投入品優質低價，激勵農民合理施肥和科學施肥，從而加強源頭控制和減少資源浪費。

（三）健全完善農業廢棄物末端治理機制

首先，探索建立農業廢棄物回收獎勵機制。健全農業廢棄物回收網點，實行農民農業廢棄物回收獎勵機制。各級政府應設立農業廢棄物回收獎勵資金，列入地方財政預算資金管理，對交回農業廢棄物的農民予以獎勵，充分調動廣大農民參與農業廢棄物末端治理的積極性。同時，實行農業廢棄物回收加工企業和回收網點以獎代補機制。每年根據回收加工企業和回收網點的回收加工量，各級政府應設立專項資金，實施以獎代補機制，對農業廢棄物回收加工企業和回收網點給予適當補貼，形成農業廢棄物末端治理的良性獎勵機制。其次，健全完善農業廢棄物污染處罰機制。各級政府應對農業廢棄物使用和管理不善，導致土壤、水源和環境嚴重污染的，根據當事人違法犯罪情節輕重，依法對相關責任人給予行政處罰，構成犯罪的依法移送司法機關追究其法律責任。

注釋：

吳啟發.畜禽糞污的危害、處理與利用.石家莊：中國畜牧獸醫學會2009學術年會論文集（下冊）.2009.659.

陳維春、杜歡.論中國農業廢棄物資源化綜合利用立法史.華北電力大學學報（社會科學版）.2013（2）.10-11.

2017年甘肅省農業農村經濟工作展望.甘肅日報.2017/1/13.endprint