人權保障視野下的中國戶籍制度改革

李云龍

〔摘要〕戶籍制度改革涉及多方面的人權問題，包括公民遷徙自由權、身份平等權等。改革開放以來，中國戶籍制度不斷改革，對人口流動的限制逐漸解除，向小城鎮遷徙的自由基本實現，向大中城市遷徙的自由正加速實現。當前中國戶籍制度改革的目標是消除城鄉二元戶籍制度，推動農業轉移人口在城鎮落戶，最終消除由戶籍差別造成的身份差別，實現居民權利平等。

〔關鍵詞〕戶籍制度；二元結構；人權保障；遷徙自由

中圖分類號：F2492；D63142文獻標識碼：A文

章編號：10084096（2017）05001106

中國當代戶籍制度形成于20世紀50年代，是計劃經濟條件下實行社會管理和分配社會資源的關鍵手段。改革開放以來，隨著市場經濟的發展，人口流動成為經濟發展之必需。面對這種情況，中國戶籍制度不斷改革，對人口流動的限制逐漸解除。2014年開始的新一輪戶籍制度改革，其目標是消除城鄉二元戶籍制度，推動農業轉移人口在城鎮落戶，最終消除由戶籍差別造成的身份差別，實現居民權利平等。

一、遷徙自由與中國戶籍制度的建立

遷徙自由成為一項普遍權利，是近代社會發展的結果。在封建社會，農奴依附于領主，沒有人身自由，不得隨意遷徙。隨著資本主義和商品經濟的發展，歐洲工業化進程不斷推進，把人束縛于土地上、嚴格限制遷徙的封建制度成為經濟發展和社會進步的重大障礙。工業化和市場經濟的發展要求打碎封建制度，解放農奴，使他們擺脫對領主和土地的依附，自由地遷徙到城市，成為在現代工廠、企業工作的雇傭勞動者。隨著現代化在西歐、北美地區高歌猛進，自由遷徙成為現代經濟社會制度的基礎。

當西歐國家開創的現代社會發展模式和市場經濟道路成為世界上多數國家共同追求的目標時，遷徙自由也就被宣布為國際社會共同承認的一項基本人權。1948年發表的《世界人權宣言》宣布，“人人在各國境內有權自由遷徙和居住”。1966年通過的《公民權利和政治權利國際公約》規定，“合法處在一國領土內的每一個人在該領土內有權享受遷徙自由和選擇住所的自由”，并且特別規定，“上述權利，除法律所規定并為保護國家安全、公共秩序、公共衛生或道德、或他人的權利和自由所必需且與本公約所承認的其他權利不抵觸的限制外，應不受任何其他限制”。

中國在追求現代化的過程中也接受了遷徙自由的觀念， 1954年，新中國第一部憲法也承襲了遷徙自由的提法，“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。但是，遷徙自由的觀念很快與中國的社會現實產生了沖突。新中國成立以后，中國政府矢志追求現代化理想，努力趕超西方先進國家。為此，加速發展工業成為中國政府的首要目標。為了提供工業發展的資金，必須大量吸取農村的資源，以資金、實物和勞務等形式投入到工業項目中，從而抑制了農村的發展。相比之下，由于得到國家政策扶持的工業興旺發達，城市生產生活條件優于農村。在城市吸引力不斷增加的情況下，遷徙自由導致農業人口快速向城市流動，造成糧食供應緊張。面對這種局面，政府開始限制農業人口向城市遷徙。戶籍制度恰好成為嚴格限制農業人口向城市流動的有效工具。

1958年，全國人民代表大會常務委員會通過《中華人民共和國戶口登記條例》（以下簡稱《條例》），對不同地區的人口流動，尤其是農村向城市的人口流動，施加了嚴格限制。《條例》規定，居民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明，或城市戶口登記機關的準予遷入證明。農業人口只有經過批準，才能遷入城市。

中國政府在建立了糧食統購統銷制度之后，把戶口登記類別劃分為農業戶口和非農業戶口。農業戶口居民的糧食問題由農民自己解決。非農業戶口居民的糧食由國家糧食部門定量供給。居民憑非農業戶口領取市鎮糧食供應證，然后按月領取糧票、油票、肉票等票證。沒有這些票證，就無法在城市生活。同時，政府進一步限制居民從農村向城市、從小城市向大城市的流動。國務院1964年批轉的《公安部關于處理戶口遷移的規定（草案）》規定，“從農村遷往城市、集鎮，從集鎮遷往城市的，要嚴加限制，從小城市遷往大城市，從其他城市遷往北京、上海兩市的，要適當限制”[1]。

1975年，《中華人民共和國憲法》刪除了1954年憲法中有關遷徙自由的條款。1977年，國務院轉批《公安部關于處理戶口遷移的規定》，除了重申《公安部關于處理戶口遷移的規定（草案）》中規定的原則，強調“從農村遷往市、鎮（含礦區、林區等，下同），由農業人口轉為非農業人口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴加控制”以外，還進一步規定，“從鎮遷往市，從小市遷往大市，從一般農村遷往市郊、鎮郊農村或國營農場、疏菜隊、經濟作物區的，應適當控制”。如此一來，中國的戶籍制度就成為一項彈性很小的制度。事實上，在實施了嚴格限制人口流動的戶籍制度以后，中國就分成了農村和城市兩個世界。

這種以嚴格限制人口流動為目標的戶籍制度是計劃經濟的產物，也是計劃經濟得以持續運轉的基礎條件。如果國家僅僅把生產的物質要素納入計劃，讓勞動力這個生產要素處于計劃之外，那么，計劃經濟肯定無法實行下去。勞動力的自由流動將打亂一切經濟計劃。要實行計劃經濟，就必須把勞動力也納入計劃，由政府統一調配，不允許自由流動。因此，中國嚴格限制人口流動的戶籍制度是同計劃經濟體制相適應的，對戶籍制度的評價要同當時計劃經濟的時代背景聯系起來。

二、改革開放以來人口流動自由的全面實現

1978年底召開的中共十一屆三中全會確定了以經濟建設為中心的新方針，開啟了改革開放的進程。在市場化改革的背景下，以嚴格限制人口流動、尤其是居民從農村向城市流動為基本特征的戶籍制度面臨嚴峻挑戰。市場經濟和商品經濟要求按照價值規律組織生產，將生產要素配置到能夠取得最大效益的地方。如果勞動力這個生產中最重要的要素無法自由流動，市場經濟將無法有效運作。為適應市場化改革的客觀需要，政府逐步放松了對人口流動、尤其是農村向城市流動的限制，使居民在選擇居住地方面有了更大的自由。在此基礎上，政府進行戶籍制度改革，逐步減少對戶籍遷移的限制，擴大了遷徙權利，使居民的遷徙權利不斷取得實質性進展。endprint

隨著20世紀80年代初農業改革的全面成功，原來制約農村居民向城市流動的主要障礙（糧食供應問題）已經基本消除。實行聯產承包責任制以后，農民的生產積極性得到充分發揮，糧食產量連年提高。在農產品供應得以充分保障之后，城市可以容納更多人口，支撐更大規模的工業和服務業，對農村居民向城市流動進行的限制需求也迅速降低。

農村經濟的進一步發展要求把大量勞動力從農業轉移出來，為適應這一新形勢的變化，1984年中央1號文件提出，“隨著農村分工分業的發展，將有越來越多的人脫離耕地經營，從事林牧漁等生產，并將有較大部分轉入小工業和小集鎮服務業。這是一個必然的歷史性進步，可為農業生產向深度廣度進軍，為改變人口和工業的布局創造條件。不改變‘八億農民搞飯吃的局面，農民富裕不起來，國家富強不起來，四個現代化也就無從實現”。1985年中央1號文件又明確提出，“在各級政府統一管理下，允許農民進城開店設坊，興辦服務業，提供各種勞務”。并取消了實行多年的糧食統購制度。從1985年起，“國家不再向農民下達農產品統購派購任務，按照不同情況，分別實行合同定購和市場收購”。1987年中央明確要求，“調整產業結構，促進農業勞動力轉移”，“允許農村剩余勞動力向勞力緊缺的地區流動”。

事實上，從20世紀80年代初開始，隨著城市經濟的活躍，許多農村居民已經開始進入城市，從事與農產品有關的經營活動及其他生產和服務活動。據統計，1987年，已經有1 380萬農民經商，有幾百萬人從事長途販運[2]。這樣龐大的人群在全國各地城鄉從事異地經營活動，產生了大量流動人口。這一時期，中國正處于勞動密集型經濟增長階段，需要大量的勞動力。城市第二、三產業對勞動力的需求非常旺盛。農村居民進入城市，成為城市經濟生活的重要組成部分。另外，異軍突起的鄉鎮企業一方面吸引了外地居民前來工作，另一方面帶動大批農村居民進入城市。據統計，在20世紀80年代，全國流動人口數量急劇增加。1982年，全國“人戶分離”一年以上的流動人口僅為658萬人，到1990年就上升到2 135萬人[3]。在1992年鄧小平南巡講話和1993年中共十四大的推動下，中國進入了新一輪改革開放的發展階段。隨著社會主義市場經濟的發展，人口流動規模越來越大。1992年底，全國“人戶分離”半年以上的人口為5 143萬人，1995年為5 350萬人[3]。2000年，全國“人戶分離”人口為14 439萬，2005年，全國流動人口為14 735萬人[4]。2009年，中國流動人口已達到211億人，其中，流動人口中79%為農業戶口[5]。根據第六次全國人口普查數據顯示，2010年，中國流動人口數量已經達到了221億人。

流動人口的大量增加，需要政府制定相應的管理措施。1985年，公安部頒布《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，對流動人口頒發《暫住證》和《寄住證》。暫住時間超過三個月的，要申領《暫住證》，“對外來開店、辦廠、從事建筑安裝、聯營運輸、服務行業的暫住時間較長的人，……按照戶口登記機關的規定登記造冊，由所在地公安派出所登記為寄住戶口，發給《寄住證》”。同時，為了給包括大量流動人口在內的全國公民提供統一的身份證明，中國開始在全國范圍內實行居民身份證制度。1985年，全國人民代表大會常務委員會頒布《中華人民共和國居民身份證條例》，規定中華人民共和國公民，年滿16歲就要申請居民身份證。根據公安部1986年11月28日頒布的《中華人民共和國居民身份證條例實施細則》，身份證用途廣泛，可以用居民身份證辦理公證事務、前往邊境管理區、辦理申請出境手續、參與訴訟活動、辦理機動車、船駕駛證和行駛證、辦理個體營業執照、辦理個人信貸事務、參加社會保險、辦理搭乘民航飛機手續、投宿旅店辦理登記手續、提取匯款、郵件等。暫住證和居民身份證制度為流動人口，尤其是農村流動人口提供了合法的居住身份和進行各項社會活動的便利，促進了人口流動。2010年，國務院正式提出要逐步在全國范圍內實行居住證制度。包括北京、深圳等在內的一大批城市都逐漸用居住證取代了暫住證，為流動人口提供更多的社會服務和生活便利。

大量人口在戶籍地以外工作和生活的事實說明中國已經實現了充分的人口流動自由。中國公民可以選擇任何一個地方進行工作和生活。從計劃經濟時代到市場經濟時代，中國社會已經在遷徙自由方面跨出了很大一步。在中國，這是一個歷史性的進步，也是今后進一步擴大遷徙自由的基礎。

盡管中國實現了人口自由流動，消除了附著在戶籍制度上的限制人口流動功能，但通過戶籍來分配社會福利的功能依然存在。在市場經濟條件下，這種功能甚至被進一步強化了。大量農業戶口的居民無法享受城鎮戶口的居民同等的權利和待遇。城市戶口上附著了大量公共服務和社會保障方面的福利，主要包括教育、醫療、文化、就業、社會救助和最低生活保障等60多種福利[6]。城鎮居民和農村居民在享受公共服務、社會保障和社會福利方面存在巨大差距。農村居民只能享受極少的公共服務和極低的社會保障，城鎮居民則享有較多的公共服務和較好的社會保障。這就造成了相當大的權利不平等。同時，由于戶籍制度附著的福利是地區性的，城市之間，尤其是大城市和中小城市之間也存在著很大的福利差別，因而也存在不平等問題。這種戶籍制度不僅降低了人口流動的效率，增加了人力資源配置的成本，抑制了城鎮化進程，而且阻礙了公民平等權的實現。中國戶籍制度改革的目標是推動人口在全國范圍內的流動，減少城鎮落戶限制，增加對農村居民的公共服務，逐步實現平等權利。

三、向小城鎮遷徙的權利基本得到保障

人口流動自由是遷徙權利的重要內容，也是最終實現遷徙權利的基礎，但并不是遷徙權利的全部。這是因為遷徙權利最終還要經戶籍登記加以確認。中國的戶籍制度不是登記制，而是準入制。戶籍管理機關掌握著是否承認外來人口為本地正式居民的權力。國家通過這種戶籍制度控制城市人口的規模。隨著工業化的發展，農村居民必然要轉變為城鎮居民，這是一個不可抗拒的趨勢。但是，改革開放初期，中國的工業化和城市化水平很低，全國人口絕大部分居住在農村，改革開放之后，城市無法立刻接納大量農村人口。有鑒于此，中國政府選擇了一條通過發展小城鎮吸納農村人口的城市化路線。政府逐漸放寬小城鎮的戶籍限制，農村和小城鎮之間的遷徙比較容易。endprint

20世紀80年代初，農村改革取得成功，大量農村勞動力得到解放。針對這些脫離農業生產、在集鎮從事工商業活動的農村居民，政府推出了一種“自理口糧戶口”，以解決他們在集鎮的落戶問題。1984年，國務院發布《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，“凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，及時辦理入戶手續，發給《自理口糧戶口簿》，統計為非農業人口。糧食部門要做好加價糧油的供應工作，可發給《加價糧油供應證》”。這些居民除了無法獲得正常的商品糧供應外，在其他方面與集鎮居民享受同樣待遇。這是新中國戶籍制度建成以后，首次向農民開放城鎮戶口，意義十分重大。1984—1990年，全國共有500萬人口根據這個規定取得城鎮戶口[7]。

20世紀90年代以后，小城鎮戶籍制度進一步對農村居民放寬。1992年，公安部發出通知，決定在小城鎮、經濟特區、經濟開發區和高新技術產業開發區實行當地有效城鎮戶口制度，以解決要求進入城鎮落戶的農民過多與全國統一的計劃進城指標過少之間的矛盾[8]。利用這個政策，各地紛紛出臺了實行“當地有效戶口”制度的規定。由于這種戶口上的公章不是常見的紅色，而是藍色，所以又被稱為“藍印戶口”。全國各地的“藍印戶口”大大突破了公安部規定的范圍，只要滿足投資、購房等條件，或繳納一筆城市擴容費，就可以取得城鎮戶口。1993年，全國累計有300多萬人取得這種“當地有效戶口”[9]。由于小城鎮戶口成本較低，所以“藍印戶口”多數由小城鎮發放。

20世紀90年代是中國社會急劇變化的時期。社會主義市場經濟體制的建立，極大地改變了中國社會各個領域的面貌，也要求建立相應的戶籍管理制度。為適應這種需要，1997年，國務院批轉了公安部《關于小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》，允許已經在小城鎮就業、居住并符合一定條件的農村人口在小城鎮辦理城鎮戶口，以促進農村剩余勞動力就近、有序地向小城鎮轉移，促進小城鎮和農村的全面發展。試點改革的范圍限制在縣（縣級市）城區的建成區和建制鎮的建成區。西部地區、中部地區和東部地區每個省級單位可以進行試點的小城鎮數額分別為10個、15個和20個。根據這個方案，在小城鎮辦理城鎮戶口的門檻大大降低。原來持有農村戶口的人員，在小城鎮已有合法穩定的非農職業或已有穩定的生活來源，且在有了合法固定的住所后居住已滿兩年的，都可以辦理城鎮常住戶口。具體來說，可以辦理小城鎮戶口的人員包括：從農村到小城鎮務工或興辦第二產業、第三產業的人員；小城鎮的機關、團體、企業、事業單位聘用的管理人員、專業技術人員；在小城鎮購買了商品房或已有合法自建房的居民。這三類人員的共同居住的直系親屬，也可以隨遷辦理城鎮常住戶口。經批準在小城鎮落戶的人員，與當地原有居民享有同等待遇。當地人民政府及有關部門、單位應當同對待當地原有居民一樣，對他們的入學、就業、糧油供應和社會保障等一視同仁。對在小城鎮落戶的人員，各地方、各部門均不得收取城鎮增容費或類似增容費的費用。在試點小城鎮，城鎮戶口大大開放，達到辦理城鎮戶口的要求并不困難。

在試點的基礎上，2000年，中共中央、國務院發布《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》。根據這個文件，從2000年起“凡在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及縣以下小城鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口，并在子女入學、參軍、就業等方面享受與城鎮居民同等待遇，不得實行歧視性政策。對在小城鎮落戶的農民，各地區、各部門不得收取城鎮增容費或其他類似費用”。同時，對進鎮落戶的農民，可根據本人意愿，保留其承包土地的經營權，也允許依法有償轉讓。

2001年，國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革意見的通知》，具體落實了中共中央、國務院發布《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》中關于開放小城鎮戶籍的要求。根據公安部的規定，在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮范圍內，只要有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源，就可以辦理城鎮戶口。已在小城鎮辦理的“藍印戶口”、地方城鎮居民戶口、自理口糧戶口等，符合上述條件的，統一登記為城鎮戶口。對經批準在小城鎮落戶的人員，不再辦理糧油供應關系手續；根據本人意愿，可保留其承包土地的經營權，也允許依法有償轉讓。2006年，國務院明確提出，“中小城市和小城鎮要適當放寬農民工落戶條件”。2010年，《關于2010年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》提出，“深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策”。2011年，國務院又進一步要求，“積極穩妥推進戶籍管理制度改革，充分考慮當地經濟社會發展水平和城市綜合承載能力，把有穩定勞動關系并在城鎮居住一定年限的農民工及其家屬逐步轉為城鎮居民”。2011年發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》進一步要求中小城市和小城鎮要根據實際放寬落戶條件。國務院辦公廳2011年9號文件要求開放小城鎮戶籍，在有穩定的職業和住所的條件下，允許農民落戶小城鎮。2014年發布的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確提出，建制鎮和小城市應全面放開落戶限制，只要有合法穩定住所（含租賃），就可以在當地申請登記常住戶口。事實上，小城鎮戶籍的門檻已經降得很低，落戶相當容易。

四、向大中城市自由遷徙的權利加速實現

長期以來，中國政府一直探索全面改革現行戶籍制度的途徑，同時也為實現更多的遷徙權利進行必要的準備。除了實行身份證制度以外，中國還在1994年取消了根據是否供應商品糧來劃分農業戶口和非農業戶口的做法，轉而根據居住地和職業來劃分農業戶口和非農業戶口，建立了以常住戶口、暫住戶口和寄住戶口等三種管理形式為基礎的新戶口登記制度。國家糧食儲備局宣布，從2001年5月1日起，《市鎮居民糧食供應轉移證明》不再辦理，“跟著戶口走”的糧油關系退出歷史舞臺。2010年，國務院批轉國家發展和改革委員會《關于2010年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》，要求“進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內實行居住證制度”。全國各地逐步取消了暫住證，外來人口領取居住證。領取居住證的公民，可以在教育、醫療、就業、住房和社會保障等方面享受某種程度的當地戶籍人口待遇。endprint

進入21世紀，中國已發展到中等工業化階段，但城市化水平卻遠遠落后。為解決地區差距、城鄉差距和貧富差距，中國亟需突破戶籍制度瓶頸，以城市化促進經濟結構調整，為中國經濟發展再上一個新臺階提供新的動力。2008年，公安部形成了《關于進一步改革戶籍管理制度的意見（送審稿）》。同時，由國務院牽頭，包括公安部、國家發展和改革委員會、勞動保障部等14個部委也協商戶籍改革問題。戶籍改革的目標是建立城鄉統一的戶口登記制度，放寬戶口遷移限制，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件，由各地政府根據當地經濟和社會發展的實際需要及綜合承受能力制定城市發展總體規劃和人口發展規劃，以落戶條件取代計劃指標，引導人口的合理有序流動。2011年，國務院辦公廳發出《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，規定在地級市的落戶條件是有合法穩定職業滿三年、有合法穩定住所（含租賃）和社會保險達到一定年限。

2014年發布的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）開啟了新一輪戶籍制度改革。《意見》的中心是合理引導農業人口有序向城鎮轉移，有序推進農業轉移人口市民化，通過實施差別化的落戶政策，到2020年實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。《意見》提出：取消農業戶口與非農業戶口的區別，建立城鄉統一的戶口登記制度；城區人口50萬人至100萬人的中等城市應有序放開落戶限制；大城市應合理確定落戶條件，城區人口100萬人至300萬人的城市，申請者滿足就業年限、住所和社保年限的規定就可以落戶，城區人口300萬人至500萬人的城市，要適度控制落戶規模和節奏，可以對就業、住所、社保年限等條件做出較嚴格的規定；城區人口500萬人以上的特大城市要嚴格控制人口規模，實行合理的積分落戶政策。

在戶籍制度改革推進過程中，相關政策措施不斷完善。2016年，國務院發布《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，規定四類人為優先落戶城鎮的對象：第一，農村學生升學和參軍進入城鎮的人口；第二，在城鎮就業居住5年以上的人口；第三，舉家遷徙的農業轉移人口；第四，新生代農民工。《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》還要求進一步放寬落戶條件，除極少數超大城市外，允許農業轉移人口在就業地落戶，全面放開對高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生和留學歸國人員的落戶限制，并且特別強調，除超大城市和特大城市外，大中城市（市區人口500萬人以下）不能用購買房屋、投資納稅等作為落戶條件，也不能用積分制來限制落戶。2016年，國務院辦公廳印發《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（以下簡稱《方案》），要求加速破除城鄉區域間戶籍遷移壁壘，戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上，年均轉戶1 300萬人以上，到2020年，各地區戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距比2013年縮小2個百分點以上。同時，該《方案》要求省會及以下城市全面放開對高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生和留學歸國人員的落戶限制，并探索省會及以下城市高校錄取的農村籍學生直接將戶口遷至高校所在地；超大城市和特大城市的落戶政策也要重點解決普通勞動者的落戶問題；戶籍人口比重低的超大城市和特大城市，要進一步放寬外來人口的落戶指標控制。

五、戶籍制度改革有效促進了居民權利平等

戶籍制度改革涉及多方面問題，包括人口流動、公民權利平等和遷徙自由等。這些問題主要是由城鄉分割的二元戶籍制度造成的，最終要通過消除城鄉戶籍差別來解決。2014年開始實施的戶籍制度改革的一項重要內容就是取消農業戶口與非農業戶口的區別，建立城鄉統一的戶口登記制度。落實這項改革需要解決農業轉移人口的城鎮化和市民化問題。離開農村進入城鎮工作的25億農村人口雖被統計為城鎮常住人口，但同真正的城市市民還有相當大的距離。這既阻礙了居民平等權利的實現，也不利于經濟健康發展。在中國目前的情況下，農村戶籍人口只有在城鎮落戶，取得城鎮戶籍，才能享受城鎮居民的全部權利。因此，2014年以來的戶籍制度改革把焦點對準農業轉移人口在城鎮的落戶問題。2014年，國務院《政府工作報告》提出，在今后一個時期促進約1億農業轉移人口落戶城鎮的目標。按照這個指標要求，全國每年需要讓1 000萬以上的農村人口在城鎮落戶。中國政府特別強調城鎮化的核心是人的城鎮化，認為戶籍制度改革的本質是實現農業轉移人口的市民化，并提出“戶籍人口城鎮化”概念，以此作為衡量城鎮化水平的指標。2014年戶籍制度改革以來，戶籍人口城鎮化水平快速提高，越來越多的農業轉移人口在城鎮落戶。2010年底，全國戶籍人口城鎮化率僅為33%，2012年上升為35%，2016年躍升為41%，全面完成戶籍人口城鎮化的規劃目標。根據“十三五”規劃和國家新型城鎮化規劃確定的目標，到2020年，全國戶籍人口城鎮化率將達到45%左右；到2030年，中國戶籍人口城鎮化率預計達到60%。隨著戶籍人口城鎮化率的持續提高，居民身份平等權的保障狀況將會不斷改善。

居住證制度促進了非戶籍居民的權利保障。戶籍制度改革需要一個過程，農業轉移人口也不會一夜之間全都落戶城市。因此，在相當長的時間內，中國仍將存在大量的流動人口。保障流動人口的權利是實現公民身份平等權的重要內容。建立流動人口居住證制度，為城市非戶籍人口提供基本公共服務，可以大大促進公民平等權利的實現。2014年，國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》正式提出建立居住證制度，規定公民在非戶籍地居住，可以申領居住證；居住證持有人在勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化服務和證照辦理服務等方面享有與當地戶籍人口同等的權利；達到一定的居住年限和社保年限后，居住證持有人在中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利和社會救助等方面享有與當地戶籍人口同等的權利。2016年1月1日，《居住證暫行條例》在全國正式實施。各省區市政府抓緊落實，在不到1個月的時間內，全國已有29個省區市提出了居住證制度落地的相關方案。到2016年底，全國共有25個省區市發布了居住證實施辦法。2016年，全國發放居住證2 890余萬張，其中，北京近169萬張，上海41萬張，廣州81萬張，深圳172萬張。

2014年以來的戶籍制度改革無論就深度還是廣度來說都是空前的。到2016年底，戶籍制度改革的政策框架基本構建完成，城鄉統一的戶口登記制度全面建立。全國范圍內取消了農業戶口和非農業戶口區分，城鄉戶口身份差別不再存在。各地普遍降低了農業轉移人口和其他常住人口在城鎮的落戶門檻，超大城市、特大城市建立完善積分落戶制度，居住證制度全面實施。農業轉移人口市民化面臨的制度性難題逐步破解。通過進行戶籍制度改革，中國在保障居民身份平等權方面取得實質性進步。除少數超大城市和特大城市外，城鎮戶口不再是中國農民遙不可及的夢想。戶籍越來越回歸其信息統計的本來意義。

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[6]辜勝阻戶籍帶來60多種城鄉不平等福利 [EB/OL] http：//newsxinhuanetcom/fortune/2013-02/27/c_124392864htm，2013-02-27

[7]楊莉莉，古麗夏蒂·吐爾遜透析我國戶籍制度的改革與發展[J]新疆警官高等專科學校學報， 2011， （1）：11-14

[8]王海光當代中國戶籍制度形成與沿革的宏觀分析[J]中共黨史研究，2003，（4）：22-29

[9]楊紅香我國戶籍制度改革現狀[J]湖南警察學院學報，2009，（2）：125-127

（責任編輯：鄧菁）endprint