論高速公路的PPP模式

鄧競菊

【摘 要】“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決定性階段和全面深化改革的關鍵時期。高速公路作為國民經濟基礎性、先導性的行業，面臨著債務增長較快和資金籌集任務較重的雙重壓力，公共財政投入已經無法滿足高速公路快速發展的需要。PPP模式給高速公路發展帶來新的機遇和挑戰。論文結合高速公路投融資的現狀，分析PPP模式的可行性及存在的問題，提出改進措施，以促進高速公路PPP模式持續健康發展。

【Abstract】The "13th Five-Year" period is the key period of China's comprehensive completion of decisive stage of well-off society and deepening reform. Expressway as the national infrastructure， economy leading industry， facing the dual pressure and rapid growth of debt financing heavier tasks， public investment has been unable to meet the needs of the rapid development of highway. PPP mode brings new opportunities and challenges to the development of expressway. Based on the present situation of expressway investment and financing， this paper analyzes the feasibility and existing problems of PPP mode， and puts forward some improvement measures to promote the sustained and healthy development of expressway PPP mode.

【關鍵詞】高速公路； 投融資； PPP模式

【Keywords】 expressway； investment and financing； PPP mode

【中圖分類號】F540 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）10-0038-02

1 引言

PPP（Public-Private Partnership）即公共部門（Public）和私人部門（Private）為提供公共產品或服務而建立的一種合作關系（Partnership）。PPP主要集中在基礎設施及公共服務領域，是微觀層次的融資手段，也是宏觀層面的體制機制變革。

高速公路關系到國計民生，是國家產業政策優先支持的行業。按照 “十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃，2020年高速公路建成里程將達到15萬公里。2016年全國收費公路統計公報顯示，截至2016年底，全國收費公路年末債務余額為48554.7億元，較2015年底增加4061.0億元。2016年度通行費收支缺口4143.3億元，較2015年底增長30%。高速公路建設面臨著債務增長較快和資金籌集任務較重的雙重壓力，公共財政投入無法滿足高速公路建設所需的資金，且當前收費公路又處于償債的高峰期。因此，推廣政府和社會資本合作的模式，才能改變交通運輸對國民經濟的瓶頸制約。PPP模式的優點主要有：①放大財政資金的杠桿效應，政府可以用更少的公共資金，提供更有效的公共服務，拓寬高速公路建設的資金來源，減輕地方政府債務負擔；②多元化的資金投入機制，有利于盤活社會存量資本，拓展企業發展空間；③減少政府對微觀事務的過度參與，提高公共服務的效率與質量；④PPP模式要求政府與企業平等參與，構建契約關系，有利于政府職能轉變。

2 高速公路PPP模式運作中的問題

截至 2016 年 12 月末，中國PPP入庫項目共計 11260 個，已簽約落地僅 1351 個，落地率 31.6%。其中交通運輸領域落地項目僅 186 個。PPP模式普通存在無法著陸的困境，面臨法律和標準欠缺、民間資本難以進入、操作不規范等因素。

2.1 法律和標準欠缺，立法層次低

高速公路的PPP運作主要參考財政部、發改委和交通運輸部的各種政策性文件。這種以《意見》或《通知》形式的發文，多是引導性規定，操作性不強，法律效力較弱，比如對高速公路建設期資金的監管、運營期服務質量的監管，改擴建工程啟動條件沒有可操作的細化辦法。

2.2 社會資本以國企央企為主

高速公路PPP的社會資本，以央企、國企居多。以湖北高速公路為例，PPP項目社會資本一方，例如廣州越秀集團有限公司、中國葛洲壩集團公路運營有限公司、首都機場集團公司、廣東省廣晟資產經營有限公司等大多數為國企或央企。原因主要有：①互信機制。政府擔心民企的履約能力，民企擔心政府優先考慮公眾利益而損害其經濟利益。②融資難度。民企的融資渠道單一，絕大部分項目需要銀行貸款，民企很難從融資成本相對比較低的政策性銀行（國家開發銀行、農業發展銀行等）獲得貸款[1]。央企、國企的融資能力比較強，金融機構認可其信用及擔保能力，項目更容易獲得貸款。③高速公路前期的可行性研究、初步設計等投入非常大，結果有不確定性，無論是從業績、隊伍、資金上，民企都比不過國企、央企。以湖北省為例，隨州至岳陽高速公路湖北北段，全長76公里，最初由湖北恒達致遠集團有限公司投資近23億元修建，但是資金不能到位，工程建設因故停滯一年多，后湖北省交通運輸廳收回投資經營權，重新組建項目法人負責建設，并支付對方25926.47萬元補償金。endprint

2.3 合作目標差異，風險識別不全面

高速公路公益性很強。多元化的投資主體，各個利益主體經營目標不完全一致，給高速公路行業管理帶來了難題。政府部門更多追求公共服務的質量和效率、高速公路帶來的社會效益；企業關注的是經濟效益。PPP在運作時既要避免企業利潤超出合理區間，車輛通行費的費率標準過高引發公眾不滿情緒，又要保障社會資本的長期合理收益。

高速公路PPP項目周期通常長達30年，政府領導換屆、政策的變更、技術進步、市場需求、利率水平等都會對投資者產生影響，而這些風險前期很難通過合同規避。

比如：

①國家路網不斷完善，平行的可替代的公路建成后，會影響到高速公路的車流量和經營性企業的投資收益。

②高速公路項目周期長，運營維護成本會持續增長，收費標準不能隨之上調。

③重大節假日高速公路免費通行政策、鮮活農產品運輸綠色通道政策、新能源汽車路橋通行費用減免政策等會影響企業的預期收益。根據全國收費公路統計公報，2016年度，全國收費公路共減免車輛通行費689.2億元，減免總額約占實際通行費收入的15%。

3 改進措施

3.1 制定規范和標準

2015年4月25日，發改委、財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、人民銀行聯合印發了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（國家發展改革委等6部委第25號令），但一部規章和幾個通知并不能解決高速公路領域的所有問題，需要構建多層次相互銜接的法律體系，與現行公路項目投融資政策、審批流程等銜接，針對高速公路行業特點細化流程，出臺具體的操作指南和示范文本。

3.2 明確與PPP相關機構的職能，形成上下聯動、橫向協同工作機制

創新服務管理方式，運用互聯網和大數據等技術，完善PPP項目在線審批監管平臺，聯通各級政府部門，統一匯集審批、建設、監管等項目信息，實現網上辦理、信息共享、規范透明、限時辦結[2]。

3.3 儲備復合型人才

高速公路PPP項目的專業性、技術性很強，需要進行許多開拓性創新。PPP項目涉及到合同法、公司法、融資投資制度、行政法、爭議解決機制、公共產品的營銷和項目資產的經營制度等，單純依靠行政人員無法預見項目潛在的風險，政府和企業都需要儲備擅長合同管理、金融、法律的復合型人才。

3.4 政府應平等對待各類投資主體

高速公路PPP項目公益性強，涉及面廣，關注者眾。政府應平等對待各類投資主體，不得設置歧視性條件。在項目初期，未雨綢繆、采取措施控制潛在的風險。比如企業承擔建造、運營、技術等風險，政府承擔政治、法律、政策變更的風險，在協議中擬定重新談判的觸發機制和調解機制，實現風險共擔。

4 結語

雖然高速公路的PPP模式在管理經驗、融資能力、人才資源等方面還有待提高，但隨著國家有關制度和標準的完善，相關配套工程的進一步推進，高速公路行業將會實現跨越式發展，帶動國民經濟持續、健康、協調發展。

【參考文獻】

【1】楊琦.高速公路公共政策分析[M].北京：人民交通出版社，2008.

【2】康彥民，李續明，周偉文.高速公路建設與效益[M]. 北京：社會科學文獻出版社，2014.endprint