防災減災與災后經濟恢復的“中國模式”及其演進分析

摘 要：由于受地理位置和氣象條件等自然因素決定，我國自古以來就是一個水、旱等自然災害頻發的國家，同時，又是一個人口大國、農業大國，自然災害造成的糧食減產常常導致饑荒和社會動蕩，甚至人口流遷或死亡。因此，中國歷史上積累的防災減災及災后經濟恢復的經驗非常豐富，歸納梳理這些經驗，可謂一種獨具特色的“中國模式”，它是由治水模式、倉儲模式、以工代賑模式、對口援建等四個模式作為支撐，反映出歷代勞動人民群眾在與自然災害抗爭中的智慧與偉大力量，這是留給當代及后人與災害作斗爭的寶貴財富。

關鍵詞：自然災害；經濟恢復；中國模式

作者簡介：謝永剛，男，工學博士，黑龍江大學經濟與工商管理學院教授，從事防災減災經濟學、治水減災史等研究。

基金項目：國家社會科學基金項目“防災減災與災后經濟恢復的中國模式研究”，項目編號：11BJL060；黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目“中國治水思想研究：基于經濟史結構變遷理論的歷史考察”，項目編號：16JLD02

中圖分類號：F06 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2017）05-0058-09

一、“中國模式”研究的理論與現實意義

近些年來，我國重大自然災害呈現頻次多發、災情嚴重的特點，人們在應對大災難取得一定成果后，不斷反思“防災減災與災后經濟恢復的中國模式”（以下簡稱“中國模式”）問題，特別是具有中國特點的模式。這既是對減災方法論的探討，更有助于把解決減災事務的方法總結歸納到理論高度，對今后科學地防災減災并以最小的成本達到事半功倍的效果意義重大；同時也為國際社會提供中國經驗。

這里提到的“中國模式”，其基礎是中華民族與自然災害作斗爭的歷史、經驗或是減災文化的延續性，這種延續性不是每個國家都具備的。因而研究中國減災模式的實踐意義在于為現實提供經驗，為未來提供指南；其理論意義在于能夠適時地為抗災行為提供新鮮知識，促進學界對減災文明的自覺認知，還可促進減災防災理論和國際話語體系的形成。還要特別指出的是，任何模式都有其缺點和不足，正如馬爾薩斯所言：“模式過于完美，有時反倒阻礙改進，而不是促進改進?！盵1]（P108）法國著名漢學家魏丕信通過對中國18世紀的荒政研究，認為“直到今天，在保護國民免受或減少自然災害侵襲的活動中，它們仍代表著一種有效的政府行為模式——一種值得認真研究的模式”[2]（P5）。我國有學者曾對這種模式進行過初步的探討，其內容為這一問題研究的學術史脈絡提供了較清晰的主線。如談到治水模式，劉偉在《治水社會的政治邏輯反思》一文談道：“農業和水密不可分，水利成為小農和政府的頭等大事，最終成為政府的日常事務。而水利工程就全國而言，遠非個體小農所能擔當，因而需要集體的力量，也就是要把小農組織起來共同參與。”[3]這里提到的小農參與，其實也體現了中國救災模式所包含的“治水”“以工代賑”等模式的特征。張弓強調：“群體協力治水興農的長期實踐，營造著綠色的物質文明，同時也不斷改善著華夏民族的精神素質。”[4]把群體協力治水與民族的精神素質緊緊相連在一起來考察，蘊含著中國式治水存在著一種“潛在的模式”，這種模式的形成與歷史上勞動人民不斷和自然災害抗爭的歷史相伴相生。岳軍從治水如治國的理解中認為：“大國治水中涵蓋的不僅是歷史的事件描述和治水現象的描寫，更主要是包含了由治水引致的大工程、大歷史、大一統，形成了一種以治水為特征的大國模式?！盵5]上述提及的有關防災減災“中國模式”討論的思路和觀點，由表及里、深入淺出，并隨著研究的加深，不斷充實相關證據?？梢?，具有中國特色的防災減災和災后經濟恢復的中國模式，其內容是不斷豐富、發展和完善的。

二、“中國模式”內涵及其演進分析

防災減災的模式具有宏觀層面和微觀層面兩種。我國民間和具有地方特色的微觀層面的“模式”，如生產渡荒、民間自救等，它具有地方性、靈活性、時效性、可操作性強等特點，集中反映了人民群眾在與自然災害抗爭中的智慧和偉大力量，它根據不同災種、不同程度、不同地域而顯現不同的特點，與宏觀層面的減災模式是相輔相成和相互促進的，因此也是多種多樣的。本文論及的“中國模式”，是指國家層面的減災策略，屬于宏觀的模式，具有方向性、原則性、指導性、普遍性的特征。主要包括治水模式、倉儲模式等形式。這些模式的特點是國家主導性強、規模巨大、延續性強、全民參與、舉國體制等。

1. 治水模式

由于自然、地理條件及沒有規律的季風等原因，我國大陸在降雨特點上體現年內和年際間分布極其不均，從而引起江河水量變化無常，加上地形、地勢的變化幅度大，形成河流上游水土流失致使下游河道淤塞，甚至河水泛濫，進而造成水旱災害頻繁發生，導致農業生產常常遭受嚴重破壞；同時，我國又是一個人口眾多的農業大國，如果不采取措施，自然災害就會引發“生存危機”乃至“社會危機”。這些綜合因素也決定了我國的減災防災措施和管理制度的復雜性和掌控的難度。歷史的經驗教訓表明，從大禹到漢唐乃至現代，治水都是歷朝歷代中央政府的一件大事，它的成功與失敗，關系到國計民生、國家的興衰與穩定。歷史上的幾次大的農民起義，如“明末奇災”導致的李自成起義、咸豐元年黃河大決口和六年蘇浙皖8省大旱導致的太平天國農民運動等，都與水旱災害密切相關，正如郭沫若先生在《甲申三百年祭》中分析明末農民起義時說：“所謂流寇是以旱災為近因而發生的，在崇禎元年間便已崛起了?！盵6]（P7）

實際上，大興治水活動，興修水利，是社會生產力的一個重要組成部分，又是促進社會發展的一個重要因素；同時，水利事業的發展又受著生產關系和上層建筑的制約。中國歷朝歷代凡是有作為的執政集團都把興修水利、治水除害作為發展生產、維護社會穩定的大事來抓。歷史上關于治水活動的記錄，不論是民間流傳還是正史記載都非常多。如《中國水利史稿》轉引并記載：共工氏“壅防百川”，“鯀障洪水”，禹“鑿龍門，辟伊闕”[7]（P43）；據春秋戰國時期《后漢書·王景傳》記載，楚國孫叔敖“決期思之水，而灌蕓婁之野”，秦李冰“鑿離碓，避沫水之害”，修建都江堰，使得“水旱從人，不知饑饉，時無荒年，天下謂之天府也” [8]（P14—15）；自漢、唐、宋、元、明、清各代，有影響的大中型水利工程修建或治水活動不勝枚舉，如鄭國渠、芍陂、靈渠、京杭大運河、江漢堤防、黃河大堤建設等。特別是中華人民共和國成立后，全面整治黃河大堤，導淮工程和長江堤防，建設新安江水庫、丹江口水庫、黃河三門峽水電站、小浪底水庫、長江葛洲壩水利樞紐、三峽大壩等等，更凸顯了水利工程在治國理政中的重要作用。endprint

歷史上，伴隨著治水活動的開展，治水思想也是非?；钴S的。如王景治河辯、賈讓三策、王安石農田水利策、畿輔水利營田論等，使得治水模式不斷豐富和完善。美國學者魏特夫在他的《東方專制主義》一書中，把中國說成是一個“治水社會”，認為中國古代統治者的權力來源于對東方大河流域“治水社會”所負有的特殊公共服務責任，組織、興修與維護大型水利工程，保障用水秩序與水事公正，以保證亞細亞式的灌溉農業文明得以延續。“每一個平民家庭為治水和其他公共事務提供勞動力?！盵9]（P16）魏氏的觀點盡管有些偏頗，但他用50多萬文字旁征博引地論證，從另一個側面反映了在西方人眼中，治水對中國社會是影響至深的。本文所言的治水模式，與魏氏的“治水社會”有著本質區別。而冀朝鼎先生把歷史上“基本經濟區”的形成看作與水利事業的發展密切相關，認為“治水具有國家經濟職能”[10] （P43—44）。馬克思在談及東方問題時也強調，“節省用水和共同用水是基本的要求，這種要求……就迫切需要中央集權的政府來干預。因此亞洲的一切政府都不能不執行一種經濟職能，即舉辦公共工程的職能”[11]（P64）。實際上這種經濟職能是保持國家正常運轉和消除危難的利器。時間長了，經驗多了，模式自然形成。中國的農業發展經驗表明：農業與水利關系密切，為了應對洪水或干旱對農業的沖擊，政府必然把水利作為頭等大事來抓；而水利工程涉及河流的上下游、左右岸，更需要各個利益相關者積極配合和共同協作才能完成。另外，治水的組織和工作方式對以國家為主導治水的管理者的作用具有決定性影響，由政府管理的大型水利工程和航運、灌溉等綜合利用工程，如黃河堤防工程、京杭大運河工程等，成為國家為確保經濟系統正常運行的必要手段。

縱觀中國治水業績，治水模式的特點可以概括為：歷史久遠、組織性強、突出工程性、倡導全民參與。關于突出工程性這一點，需要進一步說明。美國學者戴維·艾倫·佩茲在2002年出版了一部專著《工程國家：民國時期的淮河治理及國家建設》，他的這部書對中國近兩千年的水利發展史進行初步的考察，他指出：“長期以來，取得這樣的‘成功（指政府管理河道能力）的結果是不斷地修建新的水利設施（比如更多、更高的堤壩）。實際上，水災對政府來說也是一個契機，通過調動各方面力量，一致抗災，充分顯示中央政府有管理國家能力的體現?！盵12]（P2）美國學者珀金斯在《中國農業的發展（1368—1968）》研究中，對國家主導的水利工程的規模進行了統計分析，結果表明，在14世紀明朝統治下，重新的統一和政治的穩定使華中產米省份定居的人口稠密起來，結果是水利工程激增。[13]（P78）對于水利工程的規模，冀朝鼎按照世紀進行了統計，發現唐代以后，各朝代全國水利工程數由以前的20余項猛增到250—3200多項不等，特別是明清兩代，分別達到2270、3234項；從水利工程的空間分布來看，比如在18世紀，當我國人口從不到2億增加到4億的時候，的確到處都在積極地進行水利活動。[10]（P36—41）在歷史上，由于重視水利或江河防汛事務，保證治水成效，政府往往委派行政一把手主管或直接監督。如元代中統元年，“凡河渠之利，委本處正官一員，以時浚治，或民力不足者，提舉河渠官相其輕重，官為導之”[14]（P8—9）。

歷史上封建統治階級的治水模式與現代治水模式有著不同的內涵。封建社會的中國，治水活動開展的時間、地點與輕重緩急往往是各個利益集團爭論的焦點。如宋元時代太湖地區的圍墾和蓄水灌溉矛盾、明代為“保漕運”放棄黃河治理、清代洞庭湖的圩垸興修與廢田還湖之爭等。而現代治水模式體現的是“舉國體制、統籌兼顧、小局利益服從大局利益、科學治水與團結治水相結合?！?/p>

中華人民共和國成立以來，尤其是20世紀50年代，在全國范圍內展開了轟轟烈烈的農田水利工程以及重大防洪骨干工程建設。尤其是1958年至1975年間，在“水利是農業的命脈”的治水思想引導下，掀起了中國歷史上規模最大、范圍最廣、持續時間最長、參加人數最多的水利建設高潮。改革開放后，黨中央、國務院高度重視水利建設，進一步明確了水利的基礎地位，并且把保障安全、講求效益作為重要目標，對水利建設的投入大幅度增加，大江、大河、大湖的治理和開發步伐明顯加快，如長江三峽、黃河小浪底水庫、淮河下游綜合治理工程等一大批防洪、灌溉、發電、供水等工程開工興建，治水活動呈現出加快發展的良好態勢。特別是1998年長江流域、松花江流域等大洪水過后，國家決定進一步加快大江大河大湖治理步伐，黃河下游堤防建設、松花江干流整治等工程全面展開，還重點建設了南水北調工程及嫩江尼爾基水利樞紐等一大批重點水利工程。中央政府主導的大型減災防災工程的建設實施表明，全國統一協調安排水利資金，可以統籌全局，由突出重點，到向薄弱地區傾斜，其規模效益顯著?？傊?，這些都充分展現了治水模式的核心內容，這一模式代代相傳，延續至今，并將成為未來防災減災和災后重建的主導和方向。

2.倉儲模式

倉儲模式亦為中國防災救災模式的重要組成部分，可謂“第二大模式”。中國歷史上，災荒年份造成糧食歉收，導致饑饉、民眾流徙、搶米、暴亂等一系列的連鎖反應，這一切都足以對社會的固有秩序發生沖擊，造成社會動蕩不安與混亂；而災區救災工作是否成功，糧食倉儲和糴糶能力是關鍵因素之一。積谷倉儲，以防備水旱災年發生，或在災后對民眾進行救濟，不論在古代還是現代，對減災救荒都起到了非常重要的作用。早在《禮記·王制》中即有“國無九年之蓄，曰不足；無六年之蓄，曰急；無三年之蓄，曰國非其國也”[15]。也就是說，沒有三年之度荒的物資儲備，遇大災將會出現亡國的大動亂。歷史上最著名的、全國性的、官民都直接參與的倉貯積谷形式就是通過常平倉和義倉等形式及其管理來實施的。

常平倉創于西漢宣帝五鳳四年（54年），由大司農中丞耿壽昌首倡?！稘h書·食貨志》載，（因為它）“以谷賤時增其價而糴以利農，谷貴時減價而糶” [16]，故名常平倉。常平倉作為儲糧備荒的一種最基本的倉儲形式，其作用在著名的《鹽鐵論》中有大量的論述，如“山東被災，齊、趙大饑，賴均輸之畜，倉廩之積……所以賑困乏而備水旱之災也” [17]（P276）。由于積谷被災制度創新的效果較好，因而常平倉一直為后代所沿襲。而“義倉正式創于隋朝開皇五年（585年），根據工部尚書長孫子的建議，朝廷令各州軍民共立義倉。收獲之日，按貧富量力交納粟麥，在最基層的社會倉窖存貯，由社司掌管。遇災歉饑饉，發此倉谷充賑。唐朝義倉發展規模巨大，倉谷來自按畝納稅，每畝二升，粟、麥、稻均可”[16]。倉谷貯存于州縣倉庫，以備荒年。宋及以后各代，用于備荒的倉儲，在常平倉、義倉的基礎上又有所發展，如惠民倉、廣惠倉、社倉、和糴倉、預備倉等，把糧庫建立在縣、鄉（鎮）或村。宋乾道四年（1168年），朱熹在家鄉建寧府崇安建立社倉，“為社倉制度建立之始”[18]，其后為歷代效仿。明洪武至宣德年間，“鄉村輔輳之處，市糴儲之，以備歲荒賑濟”[19] （P156）。倉儲糧的來源有官出（即由官府直接出資收貯）、民集、臟懲等。endprint

在清代，全國自各省、府、州、縣，都建有常平倉，城鎮設立義倉，鄉村設立社倉。如“乾隆三十年至三十一年（1765—1766）前各省奏報現存谷數分析，直隸、山東、河南、四川、福建、陜西、廣東等省的倉貯量也十分可觀，這些地區都是災害比較嚴重的地方”[20]（P216）。由于倉儲糧食充分，抗御重大災害的能力會大大提高，因此，與咸豐、光緒年間比較，乾隆年間關于大水、大旱造成流離失所、餓殍載道的記載很少。可見“倉儲模式”在大大發揮作用。如在1743—1744年的大旱中，直隸總督方觀承在救災中最擅長倉儲工作。他在救災中的非凡表現，還贏得了皇帝的贊許。他最大的成就是在直隸（今河北一帶）省內創建了星羅棋布的“義倉”網。著名中國問題研究學者魏丕信研究了從乾隆初年的直隸省的救荒活動和康乾盛世發達的常平倉系統，認為“清代君主官僚制在應對自然災害時表現出來的強大、有效的動員能力，主要是因為當時的中國經濟發展水平在世界領先的，并視中國為福利國家?！盵2]（P146—147）實際上，清代盛世時期的救災不論從當朝統治者的思想或是行動方法上，都不亞于前朝，這也是后人把這一段時期的直隸救災稱之為“方觀承模式”[21]的主要原因。

歷史上作為備荒措施的倉儲制度，本身存在一些不完善之處，而在實施過程中可能又衍生出諸多弊病。如“災年借貸，至期難還，倉本虧空；弄虛作假，謊報倉儲虛數；挪作他用，甚至監守自盜，侵吞倉糧等等，不一而足，大大減弱了倉儲制度的防災備荒功能和作用”[22]。

中華人民共和國成立后，1954年中共中央在《關于糧食征購工作的指示》中，明確表示國家必須儲備一定數量的糧食來應對災荒等意外事件，當年儲糧達到11.5億公斤[23]；1955年開始，逐步建立了糧食儲備制度，倉儲數量和規模不斷擴大；到1990年糧食儲備制度基本完備，在各省、市、縣（鎮）建立了各級糧食倉儲庫，特別是專項儲備制度的建立，標志建國以來現代糧食倉儲規模和體系已經形成。在1991年江淮流域大水、1998年長江和松花江流域大洪水、2008年汶川大地震等特大災害中，能夠持續穩定地為災區提供充足的糧食，對災區糧食供應和社會穩定起到了不可替代的功效。

我國的倉儲制度歷史悠久具有分布面廣、層次清晰、規模巨大的特點，其全民參與和全民受益，構成了防災減災的舉國體制的重要支撐部分，這一模式目前仍在不斷發展、壯大和完善中。

3. 以工代賑模式

前面所述的倉儲模式，是“以點帶面”的救災功能，在正常年份的倉庫建設、糧食積儲，民眾無不受益、無不參與；治水模式則是以修建大型防洪或灌溉工程為核心內容的，都需要大量的勞動力并以健全的投工投勞制度為前提的。而勞動力是依附于土地制度和社會經濟組織的，所以，“土地制度的革命，就為大規模地動員強制勞動力創造了條件”[10]（P54—55）。加之古代中國的勞苦大眾吃飯問題是頭等大事，“以工代賑”的制度創新，以實物形式對災民或貧困地區進行減災設施建設，既解決了投工投勞問題，也解決了吃飯問題?！豆茏印ざ鹊亍酚涊d：“常以秋歲末之時，閱其民，案家人，比地，定什伍口數，別男女大小。其不為用者，輒免之；有錮病不可作者，疾之；可省作者，半事之。并行以定甲士當被兵之數，上其都”[7]（P112），強調治河隊伍要從百姓中抽調，并按其個人情形定工。根據史料，“工賑”是從單純的救濟衍變而來的。北宋時期熙寧年間，在王安石所立“農田水利法”中，規定國家采用補助或以獎代補的方式鼓勵民辦水利的行為都是帶有以工代賑性質的法規。宋范仲淹曾提出：“荒歉之歲，日以五升（米），召民為役，因而賑濟?！盵24]這里提到的“召民為役”，即為以工代賑的形式。《宋史·河渠志五》中也有“三月庚戌，發京東常平米，募饑民修水利”[8]（P164）的記述。到明代，賑災濟貧的措施已具相當規模。清代也把“以工代賑”作為重要的賑濟措施，而且在管理制度建設上有了明顯的提高和完善，如乾隆朝工賑制度規定，官府承擔修筑民堤民埝費的一半，傭工者可參加工賑，提高工賑人員的傭金，工賑工程須有一定的規格、范圍及規模。主要采取興修及疏浚水利、修筑城墻及水陸通道、倉庫、學堂等措施。周瓊研究認為，工賑的實施增強了災民自力更生的能力及自救意識，發揮了救災及增強社會基礎設施的雙重功效，減少了社會動蕩的因素。在災荒期間或災后重建中，為達既賑濟災民、又讓災民自主自救，同時完成社會公共工程建設的目的，根據各災區的具體情況，或由官府出面，舉辦諸如修建城池、疏浚河渠等。[25]

1949年中華人民共和國成立后，尤其在1978年改革開放以來，中國政府在緩解貧困和扶貧減災等戰略上發生了重大轉變，由單純的財政補貼轉向生產力要素的投入，改以前的災后救濟為災前預防，改濟災為扶貧，變被動為主動，開展了大規模的以工代賑扶貧工作。1984年，我國在計劃委員會系統成立了專門機構，從中央、省、市一直到縣都有機構負責管理以工代賑工作，使我國的“以工代賑”走向了規范化、實效化、長期化。以工代賑資金主要用于邊遠山區和貧困地區的基本農田、小型水利、鄉村道路、人畜飲水、小流域治理等基礎設施建設。1984年至1993年間，“中央政府對以工代賑項目的投資以實物折合人民幣達300多億元” [26]（P21），主要支持農田水利和小型水利設施建設。自1998年長江、松花江流域性大水以后，全國水利減災工程投入明顯加大，同時也進一步加大了以工代賑的投資規模，每年從財政預算內和國債中安排資金，在基本農田、人畜飲水、小流域治理等方面，幫助受災地區和貧困地區強化基礎設施建設。而這些工程的投工投勞，主要通過以工代賑方式解決。2005年12月，國家發改委出臺國家以工代賑管理辦法，進一步明確：以工代賑，是政府投資建設基礎設施工程，受賑濟者參加工程建設獲得勞務報酬，以此取代直接救濟的一種扶持政策。這一政策特別是載農村災區恢復重建時起到及時雨的作用，如在1991年淮河流域大洪水、汶川大地震、舟曲泥石流災害等發生后，國家結合災后重建安排以工代賑投入，建設基礎設施工程，災民參加以工代賑工程建設，獲得勞務報酬，直接增加收入。這對災區社會穩定和生產生活的恢復起到非常重要的作用。endprint

實踐表明，以工代賑模式是一個適合我國國情并獨具特色的好模式，特別適合廣大農村扶貧減災需要，而且是經過歷史驗證和長期實踐證明了的。其特點是由國家或政府主導實施，由貧困地區或災區百姓參與災后重建或經濟恢復的基礎設施建設，特別是受益區群眾參與建設和管理。但隨著社會經濟的不斷發展，以工代賑模式還需要不斷創新和不斷完善。

4. 對口援建模式

對口援建是一種減災救災和災后經濟恢復的行之有效的辦法，它是具有中國特色的一項重要救災政策，通過對口援建，對促進災區與非災區以及發達地域與民族地區平衡發展貢獻巨大。對口援建一般由中央政府統一組織實施，萌芽于20世紀50年代，當時中央政府依靠計劃經濟體制對各種資源進行全國性調配的幫扶措施；“1979年中央中發〔1979〕52號文件中明確要求組織內地省、市，實施對口支援邊境地區和少數民族地區”[27]，這是對口支援政策正式被提出和確定下來的開始，在隨后的重大自然災害的災后重建中經常采用。經過30多年的發展，對口支援逐漸成熟，從一種暫時性的政策演化為一種半常規化的制度，范圍和領域也不斷向縱深發展，從單純的經濟上援助轉向人才、教育、干部等多領域的援建。如“在2008年的汶川大地震發生后，國務院辦公廳下發了《汶川地震災后恢復重建對口支援方案》的通知，要求舉全國之力幫助災區恢復重建，‘對口援建被應用到四川等地的災后重建中，在災區實現經濟全面恢復起到了決定性的作用”[28]。

在災害救援和災區重建中，對口援建模式的本質是社會主義制度優越性的體現，是社會主義政治制度下中央政府從宏觀方面協調地方政府之間關系的一種有效的管理制度，通過實踐證明，效果顯著而且具有不可替代性，盡管還“存在一些法律法規的不健全問題”[29]。對口援建模式的操作特點是：各級政府或“領導小組”是相互聯動的；其理論基礎是區域經濟協調發展；前提是承認地方政府是單獨的利益主體，而且是各地方政府間人力資源、財物資源、知識和能力等資源的橫向轉移或合理優化配置。如2008年汶川特大地震發生后，國家民政部發出《關于請有關省級民政部門向災區緊急提供救災物資的通知》，在全國發動和組織開展對口支援捐贈活動，非災區省份通過對口支援和社會捐贈等形式大力進行援助和調運物資。隨后，又下發《關于對口支援四川汶川特大地震災區的緊急通知》，進一步把支援任務擴大到21個省市，援建過程小到包括支援帳篷、衣被等救災物資，大到協助災區恢復重建，提供經濟合作、技術指導等。具體援建分配是北京支援什邡市、上海支援都江堰市，等等，形成一對一幫扶對象；未承擔對口支援任務的貴州、寧夏等地區的捐贈款物重點用于支持陜西災區災民生活安排和恢復重建。據統計，災害發生后大約一年的時間，中央人民政府及各部委辦頒布《汶川地震災后恢復重建對口支援方案》《關于對口援建四川汶川特大地震災區的緊急通知》等相關文件666件[30]（P38—53），其中對口援建的相關文件要求按照“一省幫一重災縣”原則，充分考慮支援方經濟能力和受援方災情程度，合理配置力量，建立災后恢復重建對口支援機制。根據這一方案，北京、上海、山東、廣東等19個省市分別對口支援四川省18個重災縣（市）和甘肅、陜西嚴重受災的縣（市）?！皩谠ㄉ婕叭珖?3個省，從資金到人力，從技術到管理，幾乎涉及各個領域。中央選擇的19個援建單位與中央政府保持高度一致，這是中國特色社會主義制度集中力量辦大事的體現，是地方利益服從全局利益的體現?！盵31]

從發達國家以及減災經驗比較成熟的國家或地區來看，跨行政區域救災協作機制有助于集中力量共同應對災難，但真正實施起來可能受到一些法律法規的制約；從我國救災的歷史經驗來看，對口援建是作為一項中央強制性政策，地方政府的援助實質上是對中央號召的一種響應或是一種行政制度安排，具有實效性強的特點。但能否維持長久或援助方是否有積極性去做，這是一個決定“援助實效”的關鍵問題。筆者認為：“對口援建”的中國模式，還要在實踐中不斷豐富和完善，要建立一種激勵機制，使其能夠積極促使地方政府之間主動結成幫扶對子，雙方資源利用能夠合理配置，使其達到雙贏；同時“建立互幫互助機制或扶持機制，并能夠長期達成互助認可而且積極維持的協議，引導對口支援由政治動員式或行政命令式向制度激勵轉變、由政策引導或強制實施向法律規范轉變，變短期援助行為為長效合作機制”[31]。

三、“中國模式”的特征及其創新與發展路徑

根據上述對歷史上中國各個階段防災減災及災后經濟恢復的主要做法的梳理，不難發現，舉國體制是支撐“中國模式”的主要構架，其特征及其創新與發展路徑可概括如下：

第一，每一次重大自然災害如洪水、干旱、地震等，抗災救災工作的成功，都是以國家機器處于高度的有備狀態為前提的；中央政府根據災害的輕重緩急采取的救災辦法是有區別的。如對待洪水與干旱不同，干旱救災以地方為主，參與主體是農民群眾，災害的影響主要是糧食的減產，中央政府撥款抗旱和糧食救濟等以緩解災情影響，整個過程是循序漸進的，災民對旱災的恐懼感較低；而對待洪水、地震等，災民對災害的恐懼感極高，救災的整個過程反應是快速的，救災主體為軍隊和武警部隊或專業救援隊伍。為了保證減災救災的實效，政府往往任命主要行政官員主抓。隨著社會經濟的發展和財富的快速積累，在減災投入持續加大的同時，未來的減災活動是把歷史經驗融入現代科技，用科技引領救災和災區重建工作。

第二，不僅是治水模式，倉儲、以工代賑以及對口援建模式，都是全國性的活動，并為歷朝歷代傳承、效仿、豐富和完善，其運行基礎是中央政府指導下的舉國體制，“舉國體制既是一種工作機制，更是一種政治實力”[32]（P4）。其中的治水模式則是由全國統一部署、中央和地方共同運作來完成的，尤其是重大治水減災工程；而倉儲模式則是在災害發生前就積谷備荒，而且在全國各地建立糧倉，在災害發生后，開倉救濟。同時也激發了民間救荒思想的活躍和救荒方法的多樣性，成為上述救災模式的補充。這一點歷朝歷代各不相同、有所側重。如明代徐光啟對救災救荒活動非常投入和專心研究，以其著作《農政全書》《甘薯疏》《農遺雜疏》等為代表，其中《農政全書》又堪稱經典，主要包括農政思想和農業技術兩大方面，而農政思想約占全書一半以上的篇幅。主要表現在：第一，用墾荒和開發水利的方法來力圖發展北方的農業生產；第二，備荒、救荒等荒政思想。他把朱棣的《救荒本草》和王磐的《野菜譜》錄入《農政全書》介紹給人們，書中的可食植物應作為災荒時糧食代用品，實際上是民間“倉儲”的延伸。而明代又一重要的減災專家鐘化民，在其專著《賑豫紀略》中的救荒思想，不僅要拯救災荒中的饑民的性命，最重要的是“要幫助災民進一步恢復生產”[32]（P120），作為治水模式和以工代賑模式的擴展和補充。清代直隸（今河北一帶）總督方觀承因致力于農業發展和預防災害的成就而聞名于當朝，在直隸主管治水事務，前后奏上治河方略數十疏，著書《賑紀》《直隸河渠水利書》等，并通過多年經營，在直隸省內創建了星羅棋布的“義倉”網。著名中國問題研究學者魏丕信研究了從乾隆初年的直隸省的救荒活動和康乾盛世發達的倉儲系統，通過對糧食調運量與賑濟發放量統計分析認為：1743年的饑荒，直隸省的河間等16個州縣，糧食的調運量占賑濟量的98%[2]（P168—169）。這表明不論是前期的從倉儲直接賑濟還是后期的糧食調運賑濟，力度都是非常大的。同時，他還通過大量的文獻資料，考察了賑災官員的政績行為，這些官員大都盡力擺脫繁雜的日常行政事物而投入救災。有的杰出官員如鐘化民，“熱誠、品望、節儉、以身作則”[2]（P87—88），這是保證救災成效的關鍵所在。由此可見，未來的“中國模式”在實際運行過程中，各級官員的“用心”和勤政非常重要，否則，救災時效就會大打折扣。endprint

第三，本文所言的治水、倉儲、以工代賑和對口援建等救災模式，構成了“中國模式”的核心組成部分，他們都是通過舉國體制而發揮作用。首先，通過舉國體制，全民參與治水，促進了生產力水平大大提高。自我國自原始氏族社會開始，經歷了近兩千年的漫長的石器、蚌器、木器等時代，以此作為生產工具并與其相適應的水利活動同樣也經歷了漫長的歷史階段。如在石器時代，人們只是在一定范圍內修筑一些堤防、開挖小型的溝洫、塘壩，開發灌溉事業；青銅時代，為以后的鐵器出現奠定了基礎，進而推進了小型水利工程的發展；鐵器工具的出現，把生產力水平提升到了一個新的高度，出現了一定規模的大型水利設施，如都江堰、鄭國渠等；黃河下游大規模的堤防工程和航運工程建設也由于鐵制工具的產生而展開。著名的邯溝、鴻溝溝通長江、黃河、淮河等大水系，靈渠溝通長江與珠江水系，京杭大運河溝通了黃、淮、江、海、湖等五大水系。據《宋史·食貨志》記載，公元1070年至1076年間的六年，“各地興修的水利工程就達到10 793處，灌溉田地361 178頃”[33]（P115—116）。灌溉事業的發展，又促進了水利科學技術的發展，如北宋時期出現了木籠盒石板護岸技術、埽工技術、堵口技術、圩田技術等，不僅為農田灌溉、防洪、航運作出了貢獻，對當時的防洪減災技術、生產工具的發展也起到了非常重要的作用。其次，舉國體制帶動治水事業的發展，進而促進政治穩定、經濟發展。我國治水的歷史也反映了整個社會發展的歷史，或者說治水模式就是整個社會經濟發展模式的一個縮影。其表現是“治水作為社會生產力發展的一部分，直接作用于社會和經濟生活的各個角落，常常引起社會的變革。正像司馬遷在他著名的《史記·河渠書》中對鄭國渠的評價：“渠就，用注填淤之水，溉澤鹵之地四萬余頃，收皆畝一鐘，于是關中為沃野，無兇年，秦以富強，卒并諸侯。”[8]（P4）這里，司馬遷把秦完成統一大業歸功于大型水利工程，盡管可能有些片面，但足以反映當時秦國社會對治水活動的重視和其所發揮的無可替代的作用。張景平等在研究近代水利的國家介入問題中描述：“憑借著國家的政治力量，20世紀40年代討賴河流域的水利建設展現出新氣象?！盵34]（P168—169）中華人民共和國成立以后，大型水利的建設使得全國范圍內的減災工程體系全面形成，防災抗災能力大大提高，這是古代中國所不及的。未來的大規模治水減災活動，還要充分調動社會各方面力量，在中央人民政府的統一領導下，團結治水，科學治水。

第四，舉國體制救災有利于減災防災的法律法規不斷完善。通過治水模式、倉儲模式等的實施，我國有關減災防災的法律建設也得到發展，如漢武帝發布興修水利令、唐代的水利法令《水部式》、宋代王安石主持出臺的《農田水利條約》，等等。建國后，僅與水利減災相關的法律法規多達幾十項，但從內容上，還要不斷充實和完善，“進一步完善發展思路，轉變發展模式”[35]（P660—661），以適應市場經濟條件下的減災實踐的需要。

參 考 文 獻

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[責任編輯 國勝鐵]endprint