經濟新常態下地方債的潛在風險及應對措施

孟延濤

摘 要 隨著我國經濟進入新常態，經濟轉型升級進入更高的發展階段，一系列新的矛盾和新的挑戰也隨之而來，其中地方政府債務的風險問題也日趨突出。本文從地方政府債的歷史演變出發，介紹其發展歷程，并著重分析地方政府債務的規模和結構，指出其中存在的風險，并結合現實的經濟環境，實際條件有針對性的給出一些建議和措施。

關鍵詞 地方政府債 債務風險 經濟新常態

中圖分類號：F811.5 文獻標識碼：A

1地方政府債務規模和結構問題

地方政府受分稅制影響財力有限，長期舉債，并且過度依賴地方融資平臺，銀行信貸和土地財政成為地方政府獲取融資的兩大手段。從債務規模角度看地方政府債，地方政府的債務規模龐大，并且在近幾年快速上漲，2011年審計署《全國地方政府性債務審計結果》顯示地方政府的債務總數107174.91億元。這其中地方政府的融資平臺債務占地方政府負有償還責任債務的46.75%。2014年審計署再次發布了審計結果，相比2010年，地方政府債務增加了71733. 79億元。并且政府負有償還責任的債務在增量中占比最大，達到了全部增量的58.2%。后來中國社會科學院發布的《中國國家資產負債表2015—杠桿調整與風險管理》報告顯示，截至2014年末，我國地方政府總負債30.28萬億元，相比2013年幾乎翻了一倍。 從債務結構角度看地方政府債，以債務來源為視角，根據審計署的調查結果，銀行信貸主導地方政府債務結構。在我國地方政府債務資金中，貸款、發行債券是最主要的兩種方式。根據審計署，2010年、2013年6月末銀行貸款占比則分別達79.01%和56.56%，不過近兩年地方政府已經采用債務置換，債券發行明顯增加。并且地方政府債務的期限結構明顯不合理，中短期債務占比過大，根據審計署的報告，2013年6月負有償還債務余額中約81.24%，將在2013年-2017年這個期間需要償還本息。

2地方政府債務的風險表現形態

2.1從地方債項目本身來看，政府債蘊含一定風險

我國地方政府發債籌集資金所從事的項目，從資金的期限結構來看，本身就具有很大的風險，所投資的項目大部分是市政基本建設，保障性住房建設，或者基礎設施建設，這些項目很難產生現金流或者短時間內很難產生穩定的現金流，而現在國內經濟進入新常態，地方政府的財稅收入明顯面臨下降的壓力，而之前一直依靠的土地財政，也難以為繼，大部分地區的可拍賣土地已經枯竭。而且，在經濟新常態的形勢下，國內房地產的形勢也面臨著嚴峻的形勢，中央政府已經對土地出售進行也相應的限制措施，使其合理流轉，科學供給。如果地方政府依靠其他資產籌集資金，其資產沒有進行市場交易的基礎。而現在地方政府進行的項目更需要大量的后續資金，將使得地方政府的債務負擔更重，在經濟新常態下項目的盈利前景更暗淡，而且在供給側改革的背景下，面對去杠桿的形勢，未來的金融政策也面臨一定的不確定性，都將加深地方政府的債務風險。

2.2外部整體經濟環境下行，加大地方債的風險

我國經濟面臨增速從高速增長到中高速的換擋期，結構調整的陣痛期，前期經濟刺激政策消化期的“三期”疊加，這是我國經濟新常態的現實情況。地方政府面臨經濟增長和財政收入的增速雙下降，導致地方政府的收支缺口明顯擴大，在這種情形下，地方政府對外部資金的需求更大。并且部分地區，以傳統產業為主，面臨傳統產業日趨衰敗，經濟結構的轉型升級，勞動力大量外流，相應的造成稅源和財源的流失，并且企業的轉型升級，失業人員增加也需要政府提供相應的扶助資金，更加大了政府的支出壓力。這種情形在我國東北地區特別明顯。而且，在我國的三四線城市有著大量的房產庫存，其城市化進程需要轉變思路，在這過程中，地方政府包括土地收入在內的各項自有收入必然會下降，這使得其償債空間的轉圜余地越來越小。

2.3簡政放權結構性減稅，地方政府收入進一步壓縮

當前國內正在深入推進簡政放權，并且為減輕實體經濟壓力，進行了結構性降稅減費，這造成地方政府的收入增長空間被進一步壓縮，而支出責任未見縮減甚至進一步擴大，財政壓力不斷增加。近年來國務院為了減輕企業負擔出臺了一系列降稅減費政策，包括固定資產加速折舊、減輕小微企業稅費負擔以及“營改增”的全面鋪開等。這一系列的結構性降稅減費政策固然有利于減輕企業的稅費負擔并激發其經濟活力，但也給地方政府的收入增長帶來了巨大的壓力；而在“新常態”下地方政府仍然要滿足基本的公共服務支出需要，同時還要穩步推進轄區內城鎮化進程，其支出壓力仍然不小，收支缺口在未來還會不斷擴大。

3針對目前現狀應采取的措施

3.1完善分稅制對財權事權劃分，明確中央-地方債務體制

1994年我國對稅收體系進行了改革，而采用的分稅制改革引起的地方政府財權和事權的不對等關系，這是目前地方債務風險問題存在的重要原因。但我國的現實國情和當前的體制制度環境，不太可能出現如國外地方政府的大面積破產現象。正因如此，要在根本上抑制地方債的惡性擴張，還需要建立中央與地方在事權與財權對應關系上的長效機制，科學、合理地劃分中央與地方在事權與財權上的責任和義務。在存量債務的甄別過程以及新債的發行事項中，應合理劃分中央和地方債務的事權和支出責任。與此同時，明確界定上下級財政部門的債務責任范圍，讓下級財政形成良性預期，防止其責任外溢思想。

3.2轉變地方財政職能，完善地方政府發債機制

當前我國經濟進入新常態，政府職能面臨著轉型，正從當前的“生產建設型”政府向“公共服務型”政府轉變。城市基礎設施建設的投融資體制領域是當前政府與市場職能轉變的重要環節。在城市基礎設施投融資方面，應更多地強調和發揮政府的作用，明確其資金提供者和基礎設施生產者的身份，但是更應發揮市場作用，在融資主體中吸納私人部門，以擴充資金來源，引導社會資金進入。同時，完善現行的地方政府發債機制，彌補漏洞，加強監管。建立合理有效的信用評級和定價機制，同時規范地方政府發行債券后的資金使用范圍明確償債資金的來源。并且，在債券發行時，要公開透明，禁止暗箱操作，與此同時，嚴格控制地方政府發行債券規模。綜合考慮地區社會經濟發展情況、當地財政收支、政府償債能力，確立最高債務限額，控制債務風險。endprint

3.3結合財稅體制改革，加強相關法律法規建設

我國現在的財政體制是1994年分稅制改革后形成的，與現行的政治經濟環境并不太適應，目前中央政府正在對現在的財稅體系進行改革，但在改革的同時應加強相關的法律法規的建設，形成硬約束遏制地方政府依靠強勢地位隨意舉債。首先，加強稅收立法，提高稅收法律法規的層級，明確各級政府的稅收權利；通過法律對稅種設計、稅制結構和稅收管理體制等重大問題作出明確的規定，建立完善的地方稅收體系，保證各級地方政府財政有穩定的稅收來源。其次，關于政府債券發行方面，要制定關于管理地方政府債券的相關法律法規，和其他一些補充性法規，形成一個完整的體系，對地方政府債券的各個環節，即發行、承銷、交易作出明確規定使其有法可依。最后，加快地方政府投資項目決策的法制化進程，通過立法規定投資項目的設立和具體運營流程，規范地方政府投資項目決策行為，遏制其政績沖動盲目設立和開發項目。

3.4制定合理的財政風險標準，建立地方政府債務風險管理體系

當前，地方政府的債務水平較高，風險管理體系缺失，應按結合我國的實際情況，設立風險管控標準，建立科學、合理的債務風險管理體系。首先，建立科學完善的信用評級制度。對發債主體地方政府進行信用評級，為風險的判斷和預警提供依據。其次，有對應的設立風險評價指標體系。綜合其財政收支、經濟社會發展，債務負擔的情況，設立地方財政風險和風險定價、預警、評價體系。第三，根據新《預算法》將地方債務納入地方政府的預算管理中，對債務進行合理規劃，建立債務預算制度，編制政府資產負債表，將債務預算納入其中，接受社會監督。最后，對債務資金設立相應的績效評級體系。科學核算債務資金投向標的是否合理，投資項目的成本-收益，社會效益，建立完善的債務資金績效評價系統，以此來完善地方政府債務風險管理體系。

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