當前農村基層治理現代化面臨的問題與挑戰

【摘要】農村基層治理是國家治理體系的重要基礎和組成部分。本文在國家治理的視角下，對農村基層治理體系現代化源起、改革以來基層治理體系現代化的挑戰進行了闡述和分析。現代化轉型過程中，隨著政府、社會和市場關系的重新調整，城鄉關系、國家和農民的關系的改變，農村基層治理體系現代化面臨著以下挑戰：大量農村人口外流影響農村基層治理的社會基礎；農村經濟組織發育緩慢；鄉鎮政府向“服務型政府”轉型困難，基層組織治理能力下降。因此，農村基層治理需要不斷地進行自身的現代化，即不斷地將加強自身的建設，調整治理體系的結構和制度，提升治理能力，才能回應現代化過程中不同農村治理主體對農村基層治理體系和能力提出的要求。

【關鍵詞】國家治理 農村基層治理 現代化

【中圖分類號】 D6 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.22.009

黨的十八屆三中全會對全面深化改革進行總體部署，提出全面深化改革的總目標是堅持完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。習近平總書記（2013）指出，國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。

國家治理體系和治理能力現代化，一方面是指在黨領導下管理國家的制度體系和能力的現代化，即各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，善于運用制度和法律治理國家，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平；另一方面是指國家治理體系和治理能力要能回應現代化過程和發展過程中國家治理主體對國家治理體系和治理能力提出的要求。推進國家治理體系現代化，就是要適應時代變化，通過改革和完善體制機制、法律法規，促進各項制度日趨科學完善，實現國家治理制度化、規范化、程序化。推進國家治理能力現代化，就是要不斷適應社會主義現代化建設需要，增強依法按照制度治國理政的本領，把各方面制度優勢轉化為管理國家的能力與水平（鄭言，2014）。中國目前大約有32900多個鄉鎮、58.6萬個行政村、270多萬個自然村，在鄉鎮和村落中生活著6億多農民（張曉山，2016）。在國家治理體系中，農村基層治理體系占有重要地位，是國家治理體系的基礎和組成部分。農村基層治理體系和能力的現代化直接關系到國家治理體系和治理能力現代化的全面推進。農村基層治理體系和治理能力現代化所面臨的挑戰需要研究。

中國農村基層治理體系現代化的歷史源起

秦漢以前，中國鄉村社會的組織形態是血緣家族公社（劉振偉，1994）。從夏商至周，農村基層組織是一種多功能的綜合性組織體系，政教合一、文武合一，甚至包括各種公益事業如貸、救、賓，以及婚喪嫁娶等（李守經，1994）。在秦代和漢代，我國就實行了“郡縣—鄉里”的組織體系，這是中央集權行政統治制度“郡縣制”的基礎。在郡縣之下，有鄉、里基層政權組織，從而形成以郡統縣、以縣統鄉、以鄉統里的政權體系（劉振偉，1994）。隋唐是鄉里制度演變的轉折點，鄉里制度由鄉官制向職役制轉變，鄉不再是基層行政建制，官治體制從鄉鎮退縮到縣一級。隋朝初年曾一度取消了“鄉”級組織，唐代五里為鄉，但鄉制名存實亡。至宋代，鄉里制度由鄉官制向職役制的轉變得以完成（趙秀玲，1998）。宋代王安石變法，實施保甲制。保甲制的核心是兵民合一，把有產的民戶既編為保戶，又納入甲戶，既加強兵政，又保證財源（儲考山，1993）。在此后的一千多年里，元朝的“村疃制”，明朝稱“里甲制”，清朝保甲制與“里甲制”并存，雖然特點都有所變化，但實質并無多大變化（張明瓊，1999）。

鄉里制度雖幾經變遷和發展，但國家政權的力量其實大部分時間只延伸到縣一級，“皇權止于縣政”。在鄉村的正式政治組織非常薄弱，只有“鄉約”等一類由人民輪流擔任的、沒有權勢的地方代表負責在縣衙門里的胥吏和鄉村自治組織里的管事之間傳話（費孝通，1988a）。地方鄉紳作為真正的地方管理機構或組織，擁有社會和政治特權，管理“地方社會”的福利制度和公共事務，維持地方秩序，并對古代中國的國家權威帶來影響。“不民主的一層壓在民主的一層上邊”，“雖沒有政治民主，卻有社會民主”（費孝通，1988b）。“中國傳統政治結構有著中央集權和地方自治的兩層，傳統政治哲學的無為主義把集權的中央懸空起來，不使它進入人民日常有關的地方公益范圍之中。表面上，我們只看見自上而下的政治軌道執行政府命令，但事實上，一到政令和人民接觸時，在差人和鄉約的特殊機構中，轉入了自下而上的政治軌道，這軌道并不在政府之內，但是其效力卻是很大的，這就是中國傳統政治中極重要的人物——紳士。紳士可以從一切社會關系——親戚、同鄉、同年等等，把壓力透到上層，一直可以到皇帝本人”。（費孝通，1988a）。“鄉紳社會”模式得到了國內外學者的普遍認同，如Vivinne Shue（1989）、徐勇（2001）、王先明（1997）等。

傳統中國鄉村社會主要依靠鄉紳在儒家思想、倫理本位、宗族傳統等協調下進行治理，國家干預較少。至清代，農村基層組織已經發展出三大類：由官方出面組織的里社制和保甲制；職能涉及生產和生活各方面的家族和宗族組織；青苗會、同善會、水利組織、自衛組織、宗教組織、娛樂組織等民間自發組織。秦暉（1998）認為，地方性自治體即村社小共同體并沒有“鄉紳社會”描寫的如此溫情脈脈，而是大共同體本位下通過法家傳統和“儒表法里”控制的“偽個人主義社會”和“偽現代社會”。無論“大共同體本位社會”還是“鄉紳社會”，“皇權止于縣政”的農村社會并不是現代性意義上的內聚性社區自治，縣鄉組織也不是現代國家治理體系。現代意義上的國家治理體系中的基層政權組織建設，應始于100多年前晚清政府為挽救命運而進行的“國家政權建設”。從19世紀40年代開始，受西方入侵的影響，中國傳統社會結構受到了猛烈的沖擊。清政府為應付巨額賠款，不得不強化國家權力，嘗試進行并力推國家政權建設，包括正式政治組織從縣往鄉村的下沉，新式基礎教育的推行，現代軍隊的建立等現代民族國家建構的努力。但近代中國國家權力的擴張、國家財政收入的增加與地方上無政府狀態同時發生，國家對鄉村社會的控制能力低于其對鄉村社會的榨取能力，國家政權的現代化在中國只是部分地得到實現。在這個“國家政權內卷化”過程中，政權的正式機構與非正式機構同步增長。盡管正式的國家政權可以依靠非正式機構來推行自己的政策，但它無法控制這些機構。因此，在財政及行政事務上，晚清政府主要通過“贏利型經紀”和“保護型經紀”兩種經紀體制（杜贊奇，2003）來控制鄉村社會，但又無法控制這種經紀體制。伴隨著國家政權深入而出現的贏利型經紀體制的再生及延伸極大地損害了政權在人們心目中的合法地位。

新中國成立以來，我國基層治理體系經歷了新中國成立初期議政合一的人民代表大會制度框架內的鄉鎮體制建設、1958年至1982年的人民公社體制、1983年后“鄉政村治”的三個階段。1958年9月，中共中央政治局擴大會議通過了《關于在農村建立人民公社的決議》，開始撤鄉鎮并大社，推行人民公社化運動。人民公社行使鄉鎮政權職權，農業生產合作社改稱生產大隊，實行政社合一、三級所有、隊為基礎的體制。上世紀70年代末80年代初的農村改革推動了我國農村基層治理體系的變革。隨著家庭聯產承包責任制的實行，人民公社解散。1982年12月，修訂后的《憲法》規定，鄉、民族鄉和鎮是我國最基層的行政區域，鄉鎮行政區域內的行政工作由鄉鎮人民政府負責。鄉鎮人民政府實行鄉長、鎮長負責制。鄉鎮長由鄉鎮人民代表大會選舉產生。人民公社解散后，廣西村民自發建立村委會的做法在1982年引起彭真等中央領導的關注。1982年底，“村民委員會”被正式載入《憲法》，其群眾自治組織性質得到確認。1983年10月，中共中央、國務院聯合發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，要求實行政社分開，恢復鄉鎮政府。1987年11月，六屆全國人大常委會第二十三次會議通過《村民委員會組織法（試行）》，這是中國農村村民自治興起的明確標志，中國農村基層治理體系呈現出了“鄉政村治”的格局。從人民公社時期國家和社會的高度重合，到國家與鄉村社會開始了政治、經濟、文化上的分離，農村私營企業主、個體工商戶、外來務工人員或外出務工人員、農村管理人員等開始不斷涌現。他們在農村基層社會的影響力量隨著改革的深入而進一步增大，彌補了國家力量逐步退出基層社會后留下的權力空間，逐步形成日益強大的農村社會。

當前農村基層治理體系現代化的挑戰

現代化進程中的農村改革：從計劃到市場再到民生。一是深化農村市場化改革，進一步釋放勞動力和土地等生產要素，激活農村社會經濟生產的活力，促進國民經濟持續高速增長。農村市場化改革啟始于家庭聯產承包責任制、農產品購銷體制等改革，勞動力也開始流動。改革初期，農民外出務工主要是利用農閑季節短期的、季節性的外出打工，或者以年為單位在城鄉和地區之間流動打工。進入新世紀以來，農民工外出打工出現新跡象，完全脫離農業生產、長年在外打工的農民工比例增大，打工的兼業性減弱，農村舉家外遷勞動力不斷增加。農村土地制度的改革一直堅持社會主義市場經濟的方向，即在農村土地集體所有制的基礎上，將土地和林地的承包經營權等權利全部落實到家戶，其產權及市場交易權利受到法律越來越完善的承認和保護，土地流轉受到鼓勵。農村家庭不僅僅是基層治理中的生活單位，還是完整的生產單位和市場經濟主體。為了克服土地分戶經營對農業發展和現代農業建立的負面影響，中國不斷推動土地流轉以形成規模經營，“家庭農場”“專業大戶”和“龍頭企業”等各種類型的新型農業經營主體不斷涌現。

二是針對深化改革過程中區域和城鄉發展不平衡、農民負擔過重等問題，進行了一系列的財稅改革以及政府職能改革來加強宏觀調控統籌。1994年“分稅制”改革以及“條塊分割”的政府職能分工，調整了中央政府和地方政府的關系，財政權力和政府職能呈現上收和集中于上級尤其是中央政府的趨勢。2000年“農村稅費改革”使國家特別是中央政府和農村社會的關系從“汲取型”向“給予型”轉變。同時，農村公共產品供給機制改革全面推開，在各級財政尤其是中央財政支持下，農村社會的公共產品和社會保障等朝向均等化階段邁進。與稅費改革配套的縣鄉政府職能改革使得基層治理大部分行政權力從“鄉級”上移“縣級”，走向“縣級統籌”。如農村教育，農村實施稅費改革以來，農村義務教育的辦學管理和辦學經費由之前“以鄉為主”的農村社會負擔改由“以縣為主”的縣級財政直接保障。

三是發展農村合作醫療和社會保障事業，建立起公正、公平和城鄉均等一體化的醫療、保障體系。為中國經濟發展做出卓越貢獻的農村居民也逐漸享受到公共財政的支持，成為了中國社會保障、合作醫療以及幫扶體系的受益對象和保障范圍。2002年10月，《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》作出了逐步建立新型農村合作醫療制度的決定。2003年開始試點的“新型農村合作醫療”明確并落實了中央和地方政府出資的責任等。2010年以來，全國農村新型農村合作醫療制度已經基本建立。中國分別于1997年和2007年建立了城鄉低保制度。低保資金由地方政府列入預算，中央對困難地區給予適當補助。2009年開始建立新農保，政府對符合領取條件的參保人全額支付基本養老金，中央對中西部地區給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。從2014年2月建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。2012年底，新農保和城居保在全國范圍內已實現制度全覆蓋，城鄉居民參保人數達4.6億人，其中待遇領取人數1.3億人（蘇明，2016）。

農村基層治理體系和能力現代化所面臨的挑戰。工業革命以來，凡是進入現代化建設的國家，其傳統社區中族群和社群的功能都會經歷逐漸被市場和政府破壞、削弱、取代和重生的過程。現代化的過程也是政府、市場和社會三者關系的重新調整過程。隨著經濟和社會的快速發展，市場和政府的力量變得很強大。不管是中國還是西方，市場逐步強大，政府也開始管理很多事情。社會中有無數的主體，活躍在賣方市場和買方市場。供需是市場的法則。政府可以起到保護市場公平的作用，如果沒有政府，市場則可能面臨無序競爭，弱者無法生存，消費者的權益得不到保障。市場是社會的一個重要內容，但社會并不僅僅包括市場，還包括社群、族群、家庭、集體等廣泛社會主體。政府和社會的關系，不僅指政府對市場的管控，還包括政府統籌政府、市場和社會的力量來管理以前部分由族群和社群負責的國民安全、福利保障、教育醫療等一系列社會事業。傳統社會中族群和社群親力親為的各種事情，比如互助、福利、接濟、救災、教育等，在現代社會發展過程中都逐步交給政府來做。在現代化過程中，為了應對和抵御市場帶來的社會風險，政府開始不斷努力建立起全國統一的公共服務和社會支持體系，如教育、醫療、社會保障和扶貧等，增加民眾對現代政府權威和合法性的認同。上世紀80年代開始，中國政府不斷推進和深化農村改革。從計劃到市場再到民生，中國經濟飛速發展，農業和農村發展也取得較大的進步，處在一個比較好的時期。

農業和農村的現代化，意味著傳統農業經濟、社會和文化向現代農業經濟、社會和文化發展和轉型。這就對我們農村基層治理體系和治理能力提出了現代化的要求，即必須適應農村基層治理主體在現代化和發展過程中日益增長的公共管理的需求，從以前的“收糧、收稅、維護治安”向現代社會的“公共管理和公共服務”轉型，通過改革和完善各項制度，增強治理農村基層社區的能力和水平。實踐中，中國農村基層的治理體系和能力的現代化建設面臨的挑戰有以下幾個方面：

第一，農村人口外流影響農村基層治理的社會基礎。隨著農村家庭承包制度的確立，大量農村剩余勞動力開始從農業領域流出：（1）農村人口總量和比重不斷減少。國家統計局數據顯示，2016年中國鄉村常住人口58973萬人，城鎮常住人口79298萬人，城鎮人口占總人口比重（城鎮化率）為57.35%。（2）農村流動人口總量不斷增加，結構年輕化。國家衛生計生委《中國流動人口發展報告2016》顯示2015年，我國流動人口規模達2.47億人，相應勞動年齡的流動人口中，新生代的比例已經超過一半，為51.1%。（3）完全脫離農業生產、常年在外打工的農民工比例增大，打工的兼業性減弱，農村舉家外遷勞動力不斷增加。（4）農村產生大量留守人口。估計我國目前的留守人口約計1.5億人，即約占四分之一的農村人口處于與親人長期分離的狀態，產生一系列留守的社會問題（葉敬忠等，2008）。農村人口流動直接影響到村莊人力資源、村莊邊界和村莊生活方式，給村級治理帶來多元的影響。積極影響包括農民現代性價值觀轉變、村治經濟資源增加（任寶玉，2000），消極影響包括破壞村級自治的社會基礎，沖擊村莊秩序（吳淼等，2000；譚同學，2003）等。徐勇（2000）就認為，農村人口流動帶來了“鄉村發展‘空心化”“鄉村結構再復制”和“鄉村秩序失衡性”的“治理性困境”。他將“治理性困境”的原因歸結于城鄉二元結構體制、土地（流轉）制度和農業自身的局限性。應該說這些結構性和制度性因素如今仍然困擾著“流動中的鄉村治理”。

農村勞動力的商品化和市場化也影響傳統基層治理的社會性基礎。在市場影響不強的社區，農村居民之間存在著廣泛的換工、互助和互惠村落生活和生產規則，這使他們的生產和生活的貨幣成本降低，社區認同和社區參與等農村治理的重要資源在生產和再生產中得以延續，社區治理得以良好開展。隨著農村勞動力向農村社區以外的地區流動，農業農村內部勞動力的市場化和商品化（曾紅萍，2016）也越來越明顯。農村社區內部建立在互助和互惠基礎上的幫工和換工逐步消失，農村居民日常生活和生產中的臨時性、季節性的用工均要以貨幣的方式購買。這改變了村民之間的互助合作方式，改變了村莊公共活動運作的基礎，導致社區治理資源的流失。當村莊組織公共活動時，村民們也以貨幣為單位計算誤工損失，沒有貨幣補貼就不會參與村莊公共活動，村莊難以組織公共活動。

第二，農村經濟組織發育緩慢，社區自治水平低。在西方現代化發展過程中，商品經濟和市場經濟的發展使得在城市和工業部門產生相應公民社會或市民社會。他們通過各種經濟組織和合作組織，依據法律和契約進行地方自治和國家治理。傳統中國的內聚性小共同體的自治依托的是鄉紳社會、倫理本位、儒家思想、官僚體制、科舉制等一系列的文化基礎和制度保障。中國現代化建設走了一條和西方不同的道路，其現代化過程是被動、后發的，要面臨很多與西方不同的發展問題。農村改革啟動后，城鄉二元結構下的中國農業經濟，長期處于分散經營的狀態，自然經濟和兼業農民仍為經營農業的主體。中國政府不斷推動農民經濟合作組織的發展，希望可以在家庭聯產承包責任制的基礎上，實現單戶生產，聯合經營，從而克服市場的風險，帶來規模效益。然而，在中國農村的實踐中，農民合作組織“公司化”現象非常突出。他們中的絕大多數并不是真正意義上的合作社，而是異化了的合作組織（應瑞瑤，2002）。

農民經濟合作組織，本是社會對抗市場經濟風險的產物。在政府的干預和指導下，農民為了獲得補貼或其他原因，注冊了合作社，但是不見民主投票、民主商議，甚至缺少農產品交易、統一購買生產資料等合作社行為。合作社的日常實踐大部分遵循的是私營企業即公司的規則，單個農戶只不過是售賣農產品給合作社，而不參與合作社的決策和管理。小農戶仍然直接面對大市場的風險。農民經濟合作組織發育緩慢說明中國基層治理主體大部分仍是自然經濟之下的農民，而不是現代商品經濟下的農場主。由于他們不是現代意義上的市場經濟主體，缺乏社會自治的現代性基礎，因此要組織他們進行專業合作，或者進行社區自治并不能一蹴而就。那么，不斷涌現的“家庭農場”“專業大戶”和“龍頭企業”等各種類型的新型農業經營主體能否擔起農村基層治理主體和基層治理現代化的重擔呢？目前鄉村治理的實踐表明，以利潤為主要目標的外來資本進入農村后，能提升農業生產效率和促進市場經濟的發展，提高農民收入水平，但目前還無法成為基層社會自治的組織資源，在一定情況下還可能會影響基層社會的自治水平。

第三，鄉鎮政府向“服務型政府”轉型困難，基層組織治理能力下降。2000年以來的農村稅費改革，帶來一系列鄉鎮機構改革、縣鄉財政體制改革、縣鄉教育體制改革以及鄉村公共產品供給體制改革，在保證稅費改革成果的同時也影響了基層政權組織的治理能力。鄉政府從原先以“收糧、收稅”為主要任務，具有一定財權、事務權和公共產品供給職能的相對自主性的基層政權組織轉變為以“協調各類矛盾、維護地方穩定、完成上級交辦的各項臨時任務、進行社會動員和組織”為主要任務，財政上主要依靠上級轉移支付，沒有多少實質性的財權、人事權和事務權，沒有力量和動力提供公共產品的事實上的縣級政權組織的派出機構。由于縣鄉體系中存在的條塊矛盾、權力和責任不對稱、壓力型考核體制等結構性因素，鄉鎮政權組織容易“變通”地完成上級交辦的各項任務，出現各種失范行為。對“官本位”、向上負責和官僚主義等傳統的“路徑依賴”，鄉鎮政權組織難以在取消農民負擔后自然地向服務型政府轉型。這導致“向上負責”的鄉村基層政權行政化嚴重，合法性和權威下降，治理能力下降。鄉村基層政權組織日益“懸浮”（周飛舟，2006）和“依附”（饒靜，2007），遵循一種“不出事邏輯”來開展工作（賀雪峰等，2010）。

村干部也日益由村莊中經濟精英擔任，村莊帶頭人具有經濟精英和政治精英合并的趨向，容易成長為具有獨立利益的“村落權勢階層”，離間著國家和農村社會。村莊中公共事務的討論和商議，也往往將村民們的意見排除在外，村民自治進入低水平重復，民主監督和民主管理難以執行。在“官退”和“民不進”的情況下，鄉村權力空間被農村黑惡勢力（于建嶸，2009）、灰色勢力（陳柏峰等，2009）、混混（陳柏峰，2010）占領。這些地方勢力并不直接敲詐農村群體，而是與地方政府結盟，采用各種手段，擺平鄉村事務，從而不斷侵蝕鄉村社會的公共利益，包括自上至下的各種資源。鄉村治理出現內卷化（賀雪峰等，2011）。

結論與討論

農村基層治理體系，作為國家治理體系中的最基礎部分，直接面對農村社會。自近代以來的國家政權建設到新中國的“鄉政村治”，鄉村建立起了農村基層政權組織為主的治理體系，擔負起現代化進程中農村基層治理的功能。在現代化進程中，作為發展的重要部門，農業和農村一方面要向工業和城市部門提供發展的原材料、土地、人力資源等生產要素，另一方面要在農業和農村發展基礎上和工業城市部門的支持下完成農業和農村本身的發展和現代化的任務。中央政府不斷深化農村市場化改革，激活農業和農村生產要素的同時不斷推動農村公共產品供給、醫療社會保障等社會事業的改革和供給。這是政府、市場和社會三者關系和互動的重新調整，也是城市和鄉村的關系或國家與農民的關系的變化，是從傳統時代的“供養”關系（鄉村供養城市和國家）向現代化初期階段“汲取”關系（鄉村提供發展資源）再向現代化深化階段“給予”關系（城市和國家支持鄉村）轉型和發展。在這一過程中農村基層治理體系面對著大量農村人口外流影響農村基層治理社會基礎、自然經濟和兼業農民占主體、農民經濟合作組織發育緩慢、基層政權組織現代“服務型政府”轉型困難，權威、治理能力和水平下降等挑戰。這是因為，隨著市場改革的深化，市場這只“看不見的手”在追逐利潤最大化的同時，也帶來了對傳統鄉村治理社會基礎的破壞。基層組織和農村社會難以建立起對市場負外部性的抵抗機制，使得農村基層治理能力和治理水平下降。國家在現代化建設過程中，為增加中央和上級政府宏觀調控的能力，很多事權和財權被上收至縣級政權組織一層，這造成基層事務的“懸浮”，從而影響農村基層治理能力。農村公共服務和保障體系的建立和完善，可以增加基層社會對中央政府的認同和合法性基礎，但如果不注意增加農村基層社區的組織能力和社會自治的能力，會導致基層政權組織的權威性和合法性下降，增加基層政權組織的腐敗發生機率。

因此，要應對現代化轉型過程中，國家、社會和市場關系、城鄉關系和國家農民關系重新調整帶來的對基層治理的挑戰，農村基層治理體系需要不斷地加強自身的現代化，即不斷地加強自身的建設，調整治理體系的結構和制度，提升治理能力，才能回應現代化過程中不同農村治理主體對農村基層治理體系和能力提出的要求。主要包括以下幾個方面：第一，要加強基層黨建，以黨建引領基層社區自治和共治。農村基層黨組織包括鄉黨委和村支部。要明確基層黨組織是基層治理的核心，應發揮領導作用和帶頭作用。要加強黨員和干部的黨性培養，加強組織培養和教育，為人民服務。通過基層黨建，黨員的培養和教育以及鄉黨委和村支部的組織建設，來帶動鄉村社區的自治和共治活動。第二，要注意促進基層事務下沉和服務型政府轉型。農村基層治理的具體事務管理應下沉，增強鄉村治理體系的服務能力。改變鄉鎮政府向上負責的行政化狀態，加強對鄉鎮政府公共服務職能和公共管理主體的引導，切實促進鄉鎮政府向服務型政府轉型。第三，加強村級自治和社會治理。要加強村民自治，保障村莊治理主體的參與權、決策權，培養有公德心、公益心、信任心的具有現代性的農村居民。鼓勵基層治理過程中，村民自發成立的社會組織或引入外來的社會組織從事公共服務，提高村莊凝聚力。第四，要依法治村。在基層治理中矯正“過度行政化”的同時，應增強“法律權威”，促進黨的領導、人民當家作主和依法治國的和諧統一。

（本文系國家社科基金一般項目“農村面源污染的社會學特性以及農戶環境意識和行動研究”的研究成果，項目批準號：14BSH042）

參考文獻

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責 編∕鄭韶武

Abstract： Primary-level governance in the rural areas is the important foundation and an integral part of the national governance system. From the perspective of national governance， this paper elaborates and analyzes how the modernization of the rural primary-level governance system originates and evolves as well as the challenges facing the modernization of the primary-level governance system after the reform. In the process of modernization， due to the re-adjustment in the government-social-market relationship and the changes in the urban-rural relationship and the relationship between the state and farmers， the modernization of the rural primary-level governance system faces the following challenges： the exodus of rural population affects the social foundation of rural primary-level governance； the rural economic organizations develop slowly； and the town and township governments have difficulty in gradually becoming "service-oriented" and are less capable of organizing. Therefore， the rural primary-level governance needs to modernize constantly， that is， it will continue to improve itself， adjust the structure and institution of the governance system， and enhance its governance capability， so that it can deal with the requirements imposed by the relevant parties on rural primary-level governance system and capabilities.

Keywords： National governance， rural primary-level governance， modernization