社會福利立法：現狀及發展趨勢

陳若冰 朱利兵

【摘要】我國社會福利立法不健全，其現狀不僅滯后于經濟水平，而且不符合平等、公平、正義的人文價值取向。以人為本的法治建設、扶貧攻堅需要社會福利立法的完善。全面建設小康社會為社會福利立法的改革提供了發展方向。我國社會福利立法的完善，亟需提上日程。

【關鍵詞】社會福利 立法 現狀發展趨勢

【中圖分類號】 F840 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.22.011

社會福利是保障與改善國民生活質量的重要社會制度安排，學界通常把它與社會保險、社會救助一起，共同稱為社會保障體系。社會福利是國家為了保證所有公民享有一定生活水平，并盡可能提高生活質量而提供物質支持和服務的制度。它是公民實現分享國家發展成果的重要途徑，是使公民生活幸福的各種條件，其功能既要保證公民物質生活方面無后顧之憂并生活美好幸福，還要特別考慮到公民的精神慰藉與情感保障。

在“十三五扶貧攻堅，全面建設小康社會”階段，堅持以人為本的理念、以法治國的手段至關重要，社會福利制度也必將上升到法律層面，才能更好地服務于民生需求。遺憾的是，目前我國不僅沒有一部體系完善的社會福利法，甚至連相關的單行法也不全面，難以滿足人民日益增長的物質文化等需求。因此，在全面建設小康社會大背景下我國社會福利立法的現狀亟需梳理，其發展趨勢與未來走向亦需要提上研究日程。

我國有關社會福利立法的研究相對滯后

我國學者關于社會福利的相關研究主要體現在以下幾個方面。

國內學者關于社會福利的研究多為對西方文獻的翻譯和簡評。關于福利研究，福利經濟學是形成最早的學科。如王貴勝主編的《福利經濟學》（2007），從資源和分配、效率和公平角度，闡釋福利最大化宗旨下的公共選擇問題。高春蘭、金炳旭翻譯的樸炳炫著作《社會福利與文化》（2012），用文化解析社會福利的發展，闡釋了歷史遺產和文化傳統對經濟發展水平大致相同的國家卻選擇了不同的社會福利制度的重要影響；周薇等譯的艾倫·肯迪著作《福利視角》（2011），從思潮、意識形態及政策爭論的角度研究，指出福利是一種利他主義，也是一種道德再生機制，闡釋了福利政策和道德選擇的關系；沈黎譯ndeil gilbert paul terrellzhu所著《社會福利政策引論》（2013），用社會福利政策分析框架剖析社會分配的基礎、社會供給的本質，設計社會福利輸送體系，指出福利政策面向21世紀的國際性趨勢；王星譯賈森·安奈茲的著作《解析社會福利運動》（2011），從社會運動的角度，闡釋了社會福利產生和發展的背后，社會運動的重要促進作用。這些著作打破了福利與經濟、社會以及文化之間的隔離，映射出一國福利立法的設計離不開該國的經濟、社會、文化發展水平，并受其影響和制約。

運用國際比較的方法研究國與國之間社會福利制度的異同，以期找到我國可資借鑒的先進經驗。如貢森、葛延風等著《福利體制和社會政策的國際比較》（2012），通過對比北歐福利國家模式、德國福利體制與社會政策、英國福利制度的發展和挑戰，闡釋了對我國福利體制和社會政策的啟示，指出發展型福利是中國社會政策的方向；姚俊、張麗譯諾爾曼·金斯伯格著《福利分化——比較社會政策批判導論》（2010），分析與比較了瑞典、德國、美國、英國等福利國家，對現代社會政策提出了批判性的評價，指出福利國家的目的之一就是彌補根本性的社會分化和減少社會不平等，并對事實上福利國家將階層、性別和種族分化與不平等制度化，提出了批判；王卓祺主編的《東亞國家和地區福利制度》（2011）以及彭華民主編的《東亞福利——福利責任與福利提供》（2014），對韓國、日本、新加坡和中國的社會福利制度做了比較研究，其中對中國社會福利研究提出了發展與前瞻；韓克慶等主編的《中美社會福利比較》（2012）、《西方社會福利理論》（2013），就中美兒童福利、殘疾人福利、老年社會福利等做了比較，重新定義了社會保障和社會福利，指出了中國特色社會福利制度框架建設。

對特殊主體和領域的社會福利研究，體現了研究者聚焦的方向和內容。在研究對象上，主要關注的是兒童、老年人、殘疾人、婦女等弱勢群體的社會福利保障，如周沛、李靜等著《殘疾人社會福利》（2013），探討了殘疾人社會福利的特點、目標追求、現狀與不足、框架體系以及主要內容等；楊巧贊等著《中國社會福利發展報告（2013），就老年人、殘疾人、兒童社會福利的頂層設計和地方創制進行了總結。在經濟、政治制度的快速發展背景下，我國學者對中國社會福利的研究開始從沉寂中蘇醒，并逐步深入反思。

通過文獻研究發現，在社會福利方面的論文中，學者們提出了一些新觀點。如郭少瓊著《社會溫情：福利社會的興起》（2012），闡述了社會福利的由來與發展歷程，解析了福利國家的未來取向；鄭功成主編《中國社會保障改革與發展戰略（救助與福利卷）》（2011）、韓克慶著《轉型期中國社會福利研究》（2011）、王齊彥主編《中國新時期社會福利發展研究》（2011），主要闡述了中國社會福利從照顧弱者到普惠全民的發展改革取向。

綜上所述，基于對國外學者社會福利研究經驗的借鑒，逐步形成了具有創新性的中國社會福利學科研究的獨立聲音。不容質疑，30年來的社會福利研究取得了巨大成果，但是通過上述文獻分析，國內對社會福利立法方面的研究仍然缺乏，研究水平嚴重滯后于中國快速發展的經濟、政治、文化水平。

我國社會福利立法的現狀滯后于經濟、政治、文化的發展需要

縱觀世界，無論是英國還是日本，都是未雨綢繆，在中等發展水平時就制定了社會福利立法體系。日本的社會福利體系建立在人均GDP1000美元的1966年以前。《兒童福利法》誕生于1947年，1949年制定了《殘疾人福利法》，并于1960年制定《精神病患者福利法》，1963年制定《老年福利法》，成為亞洲最先完成福利立法的國家。雖然中國福利事業并沒有停止前進的腳步，國家十三五規劃就兒童、老年人、殘疾人等社會保障也勾勒出了發展規劃藍圖，但我國不僅沒有一部完整的社會福利法，而且也沒有一部如日本對某個弱勢群體權益進行保障的單行福利法。

目前，社會福利立法現狀嚴重滯后于我國的經濟發展水平。我國人均GDP已經超過3000美元，已經進入中等發展中國家水平，而社會福利體系的發展嚴重落后于經濟發展。我國要建立一套中等發展水平的社會福利制度，亟需設計社會福利的標準體系。

我國在2010年通過了《社會保險法》，使得勞動者乃至城鄉居民的社會保險權得到了系統保障；通過了《城鎮居民最低生活保障條例》等法規，雖然立法層次比較低，但無疑確立了貧困群體的社會救助權；但目前我國并還沒有制定一部體系健全的社會福利法律甚或法規、規章，因此，我國公民的社會福利權并未得到有效保障。

雖然我國社會福利法制化初具雛形，法律法規逐步建立，但保障的對象主要為老年人、殘疾人、社會貧困者等特殊群體，如《老年人權益保障法》《殘疾人保障法》《未成年人保護法》等，只是籠統地規定了保障上述弱勢群體的各項權益，相關社會福利方面的立法、法律規范仍然比較少，還處于社會福利的特殊保障水平，距離適度普惠型保障和普惠型保障水平仍然十分遙遠。況且，這些法律規定比較抽象與宏觀，具體的可操作規范比較少，主要目的是確立我國社會福利發展的方向和趨勢，為社會福利提供宏觀指導，缺少微觀法律規則，可以說均是缺乏剛性法律約束力的“軟法”。雖然形成了以《憲法》為依據的多部法律法規構成的保障社會特殊困難群體基本生活及其權益的體系，但社會福利的法律法規大多屬于規章制度的范疇，如兒童收養、農村五保供養、救助站管理等基本上依靠部門規章與紅頭文件來指導相關福利事業，立法層次比較低，保障水平交叉、混亂、不統一。我國社會福利統一立法的缺失，使得社會福利制度主觀隨意性較強，影響了社會福利的延續性、客觀性、公正性。目前，我國的社會福利立法現狀嚴重滯后于我國中等發展中國家的經濟發展水平，長期以往，這種現象必將制約和阻礙我國經濟的進一步發展。

市場配置下，無論城市還是農村，優質資源均流向發達地區，中國目前區域發展不平衡、城鄉二元社會結構帶來了嚴重的社會不平等、不公平。我國老齡化嚴重，億萬老年人的養老、醫療、物質生活與精神生活等大量社會問題的存在對社會福利法律需求日顯迫切，尤其是農村老年人的養老問題愈加突出，大量農村老人“老無所養”。殘疾人作為我國公民，享有憲法規定的公民平等參與社會和合理分享國家發展成果的權利，但現實中各種類型的殘疾人的生存權受到各種挑戰，尤其是西部地區資源貧瘠，養老、醫療、教育等社會問題更為復雜，公民的生存、發展以及平等各項基本權利受到嚴重制約。區域經濟發展不平衡的國家發展現狀，對以人為本的法治建設目標提出了挑戰，加快發展社會福利法律制度已經刻不容緩。發展中國家更需要社會福利法來扭轉不平等。

全面建設小康社會的目標為我國社會福利立法的改革提供了發展方向

法治是人權實現的基本保障，以人為本即國家應該以保護和實現公民的基本權利為基礎。“依法治國，建設社會主義法治國家”的目標建立在以人為本的發展理念之下，要求公民的各項權利都能在有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的前提下獲得充分保障。社會福利權，作為公民的一項基本權利，同樣要求設計健全的社會福利法予以保障。社會保障是社會不公的調節器。世界各國均通過設計社會保障法律制度這張“安全網”，縮小貧富差距，促進社會穩定，推動社會發展，保障社會公平。

社會福利法律制度的設計，不僅是社會發展的必然結果，亦是保證和促進社會不竭發展的動力。2004年的憲法修正案，明確規定了國家尊重和保障人權，“十三五”明確提出2020年要全面建成小康社會。這些規定的實施以及目標的實現，需要建立完善的社會福利立法體系，而全面建設小康社會的目標，又為社會福利立法的實現提供了基礎和可行性。在全面建設小康社會的進程中，社會福利立法必要、必然亦可行。

目前，社會福利立法不僅具備了經濟基礎，而且“依法治國”建設為社會福利立法體系的構建提供了制度保障，平等、人權等權利觀念的深入人心為社會福利立法提供了人文支持。公民權、發展權是社會福利立法的核心。社會福利立法可以使全體公民都真正享有社會福利權并且保障其切實實現。我國社會福利制度的改革目標，20世紀80年代主要致力于消除經濟體制改革帶來的不平等效應，90年代后，改革的方向則主要是“維持社會穩定”，社會福利改革在彌補市場經濟帶來的“市場失靈”問題方面，在再分配和平等化方面的作用越來越弱。以人為本，要求政府職能轉變，從“效率優先，兼顧公平”轉向“公平優先，兼顧效率”，從“人的服從”轉向“人的服務”，需要全面增強政府的公共服務功能。法治的建設，以人為本的理念，均要求政府增強服務型功能，加快社會福利立法的完善。發展型福利、普惠性福利制度的設計是中國社會福利立法的方向。

（本文系2017年度第二批貴州省基礎研究計劃[軟科學類別]“精準扶貧與社會福利立法的協同發展研究——以貴州省為例”課題項目的階段性成果，項目編號為黔科合基礎[2017]1514-1）

參考文獻

楊偉民，2013，《福利社會學》，北京：中國人民大學出版社。

彭華民，2014，《東亞福利——福利責任與福利提供》，北京：中國社會科學出版社。

韓克慶，2013，《西方社會福利理論》，濟南：山東人民出版社。

鄭功成，2011，《中國社會保障改革與發展戰略（救助與福利卷）》，北京：人民出版社。

責 編/楊昀赟

Abstract： The social welfare legislation in our country is still deficient in that its status quo not only lags behind the economic level， but fails to comply with the humanistic value orientation of equality， fairness and justice. The people-oriented rule of law and poverty alleviation both need sound social welfare legislation. Building a moderately prosperous society in all respects charts a direction for the reform of social welfare legislation. The improvement of our countrys social welfare legislation should be put on the agenda as soon as possible.

Keywords： Social welfare， legislation， development trend