江西省公安機關開展三公經費審計實踐

■劉 雯

江西省公安機關開展三公經費審計實踐

■劉 雯

江西公安審計部門根據公安部審計局統一部署，從2015年開展三公經費審計以來，秉持“厲行節約、反對浪費”的原則，通過開展專項審計與日常審計相結合的方式，嚴把三公經費審計關口，較好地發揮了公安審計“啄木鳥”作用。開展三公經費審計之初，江西公安審計部門在如何開展審計工作方面還存在許多困惑，幾年審計實踐以來，三公經費審計已成為各級公安審計部門日常審計關注的重點。

三公經費，是指公務接待費、因公出國（境）費、公務車輛購置及運行維護費。我省公安機關在開展三公經費審計工作中，不僅僅審計這三方面的內容，還把會議費和培訓費納入審計內容，本文所說的三公經費包括上述五項內容。

一、公安機關開展三公經費審計中存在許多困難

1.審計標準不清晰。三公經費數據通過查閱會計資料可以匯總得出，但沒有評判數據是否符合節約的標準。有的費用不好定性為某類經費，例如同樣是餐費發票，有的可能屬于公務接待，有的可能屬于誤餐費，如何評判缺乏直接有力的定性標準。

2.審計工作量很大。有的三公經費根據經費來源分別列支，例如賬面“三公”經費好查好看，數據可以從賬上直接獲取，而業務經費、專項經費、特費等經費來源中也涉及三公經費支出，有的可能計入不同的賬套。有的數據可以直接從會計科目累計數中得出，而有的數據卻不能直接得到，例如公務接待費，有的列入“接待費”科目，有的列入“差旅費”，有的列入“辦案經費”，審計人員需從各個科目中剔除出來并加以分析判定是否屬于三公經費范疇后計總；有的單位三公經費不僅計入本單位賬上，也有可能計入下屬單位賬上，這些都增加了審計人員的工作量和工作難度。

3.審計問題難發現。一方面是審計人員自身業務素質低，沒有熟練掌握三公經費的概念、管理使用標準，無法從會計資料中正確歸集三公經費數據，從而發現三公經費使用中存在的問題；另一方面是審計難點的客觀存在，導致審計問題難發現。

4.審計問題難定性。公安機關執法辦案的特殊性，導致會計報銷憑證不能真實全面地反映經濟活動，例如公安機關在辦理大案要案時，由于工作需要客觀存在乘坐飛機頭等艙、入住豪華酒店、賓館宴請等現象。這些案件偵辦時間一般較長，會計報銷憑證很多，而且由于案件的保密性，一些情況還不能如實反映，審計部門審核這些會計憑證時，不能簡單地定性審計發現問題。

5.審計意見建議難寫。例如國內行政單位關于招待費列支標準太低，還是上個世紀規定的不得超過本單位公務費預算標準的2%，現實中各單位的接待費都遠遠超出這個標準。審計發現這類問題后，依據現行低標準得出的結論，要提出切實可行的審計意見建議十分困難。

二、三公經費審計存在困難的客觀性

三公經費審計中存在諸多難點，筆者對此做了一些粗淺的研究，認為三公經費使用中存在諸多問題，具有客觀性，是我國財政經費多年管理使用累積出來的痼疾，各部門各單位在應對三公經費公開、管理、使用等要求時，客觀上會存在各種各樣的問題，方方面面都需要一個適應的過程。

（一）三公經費公開起步于2010年

2010年3月23日，國務院常務會議決定向全國人大常委會報告中央財政決算時，將三公經費支出情況納入報告內容，并向社會公開，最晚的時間期限是截止2015年。中央部門、各省陸續公布本單位三公經費數據。例如江西省已制定了三公經費公開時間表，2013年省級和各設區市及20%的縣（市、區）本級財政開支中的三公經費將全面公開；2014年公開范圍擴大到50%的縣級財政；2015年全省全面公開。

（二）社會公眾對三公經費公開后的反映

各省陸陸續續公開自己的三公經費，例如據網絡上報道，江西省2013年省級三公經費預算總額67934萬元，其中，因公出國（境）費用3646萬元、公務接待22007萬元、公務用車購置及運行維護42281萬元（其中公務用車購置10462萬元，其余是租用費、燃料費、維修費、過路過橋費、保險費、安全獎勵費）。公務用車相關費用是大頭，占比六成多。

社會公眾面對各省公布的三公經費數據，反應不一，例如公布的數據比較簡單，沒有公布各單位在職人數；沒有公布“三公”支出占整個行政支出的比重和占財政撥款的比重；沒有公布各項支出的明細情況；未能體現增減狀況等；還有未公布的單位等。

面對這些情況，網絡上可以百度專家學者對此的解讀以及完善建議：

——北大教授王錫鋅認為，在公開“三公”經費的問題上存在概念不清晰、標準不統一的問題，還有很大提升空間。

——中國人大教授朱大旗表示，“三公”經費公開不透徹說明了《預算法》迫切需要修改，現行《預算法》并沒有規定政府部門公布“三公經費”的條款。“三公經費”需要嚴格地編制預算，統一公開標準，接受公眾監督。

——中央財經大學財政學院副院長李燕指出，評價“三公”經費是否合理，就是要看績效，也就是花盡量少的錢，辦盡量多的實事。

——江西財大熊小剛博士認為應建立相應的問責機制，包括兩方面：一是不按時公開，將要受何種處罰要明確；二是要確定“三公經費”預算紅線，嚴重超支，就要懲罰。

——財政部財政科學研究所副所長劉尚希認為，加強預算審計是約束“三公”經費的重要抓手。

筆者收集以上這些情況，想說明當下三公經費公開已是必然要求；三公經費目前公開的情況還不盡如人意；三公經費呈下降趨勢是必然現象；社會對公開三公經費的要求越來越高，國家加強資金管理的要求越來越高，公開透明主動接受監督的意識要隨之增強，總之一句話“三公經費管理公開正在路上”，公安機關開展三公經費審計是時代的要求；遇到各種困難更是在所難免。

三、江西公安審計部門開展三公經費審計做法

江西公安審計部門在開展三公經費審計工作中面對種種困難，冷靜分析、沉著應對、大膽實踐，做到先期試點、集中學習、統一部署、同時推進。

（一）先期試點。在開展全省范圍三公經費審計工作前，公安廳布置三個設區市“摸著石頭先過河”。試點單位采用多種方法扎扎實實全面鋪開審計，先試點、再詳查、最后詳查與抽查相結合，只要審計工作做得扎實，一定會審出影響、審出效果。

（二）集中學習。

一是公安廳審計處梳理一系列法律法規，例如《黨政機關厲行節約反對浪費條例》、《黨政機關國內公務接待管理規定》、《因公臨時出國經費管理辦法》、《中央和國家機關差旅費管理辦法》、《中央和國家機關會議費管理辦法》、《中央和國家機關培訓費管理辦法》、《因公短期出國培訓費用管理辦法》、省里相關規定等，把這些規章制度整理出來，做到手中有糧心中不慌，有了金剛鉆才能攬瓷器活。收集這些規定，既方便審計人員認真學習規章制度，同時也是做好審計工作的標桿尺子。

二是組織全省公安審計人員集中培訓學習。培訓中請專家講授三公經費審計知識；請試點單位介紹審計經驗以及注意事項，做到充分溝通交流，答疑解惑。

（三）統一部署。省公安廳制定統一的審計方案，明確審計內容、審計對象、審計范圍、審計時間、審計重點、審計方式、審計表格、審計報告格式等，保證全省公安機關三公經費審計工作規范進行。

（四）同時推進。全省公安機關三公經費審計工作歷時幾個月，由于準備充分，進展十分順利。

四、江西公安審計部門開展三公經費審計的經驗體會

開展三公經費審計工作需要講究方法，必須結合本地實際因地制宜，除遵循正常的審計程序、審計方法外，尤其要注意：

1.做好前期調研。了解本級財務管理模式、核算方式、局直單位（財政單列單位、下屬單位、內部食堂等有收支的單位，可能存在分散“三公”經費開支的單位）、審計時間是否充分，領導層面的請示匯報、審計人員的安排、具體審計方案審計分工等等。

2.梳理本單位現有制度。梳理本單位現有的各項內部財經管理制度，看看現行財務管理制度特別是關于“三公”經費的管理制度是否有；是否符合中央、省、市、縣的精神；是否制定的比較規范、具體、可操作性。這樣做是為了達到審計的作用：一方面制度不完善，在審計結束后就能提出對已經不符合當前制度規定的各項費用開支標準及時進行修改或修訂的建議，建立起體系完善、開支標準明確、風險防范、能有效執行的內部控制制度；另一方面可以通過審計達到宣傳厲行節約反對浪費的目的，讓被審計單位明白了解“三公”經費管理使用的標準。

3.審計進駐前布置被審計單位做好自查。宣傳動員、造氣勢、被審計單位通過自查可以梳理本單位的基本情況，方便我們總體認識把握情況，也能從中理出一些審計重點。

4.界定好審計標準。有些標準不清、不好界定的項目，可以事先明確審計標準，例如針對餐費發票、針對車輛過橋過路費這樣一些在理解上有分歧的項目界定審計標準，既方便審計人員清楚審計標準，也使被審計單位明白審計界限，保證審計雙方不會產生認識上的差異。

5.善于歸納總結、拔高角度提出審計建議。例如審計發現某單位車輛開支比上年高出150%多，計算出數據后還可以作進一步分析，了解數據超高的原因，從而發現管理中的漏洞，針對審計問題提出改進完善的審計建議。

江西公安審計部門已把三公經費審計從開展專項審計轉為日常審計，即在開展經濟責任審計、經費保障審計、特費審計、績效審計等工作中，把被審單位、被審對象的三公經費情況納入審計范疇。通過全省各級公安審計部門的共同努力，三公經費開支數據逐年下降，“厲行節約、反對浪費”的意識已在全省各級公安機關普遍樹立。

（作者單位：江西省公安廳）