稅收執法風險剖析與防范

■付華安 萬斌勇

稅收執法風險剖析與防范

■付華安 萬斌勇

隨著社會經濟的發展和依法治國的推進，市場主體利益呈現多元化趨勢，納稅人維權意識明顯提高，外部監督顯著增強，稅收行政執法所面臨的環境異常復雜，稅收執法風險也隨之增加。近年來，出現某些稅務機關和執法人員的不作為、濫作為，稅務行政爭議呈現擴大化趨勢，涉訴案件逐年增多，執法人員受到法紀監察和責任追究的情況時有發生，如不加以認真解決，必將影響稅收事業的長遠發展。因此，研究稅收執法風險發生的規律，準確評估和處置風險，有效地防范稅收執法風險的發生，已成為稅務機關和稅務人員所面臨的一項重要課題。

一、影響稅收執法風險的因素

近年來，隨著稅收征管的科學化、精細化、規范化、信息化的逐步深入，稅收執法的手段也日臻完善。然而，在新形勢、新情況下，也呈現了一些新的稅收執法風險因素。

1.基層稅源稅收征管發生變化。“營改增”以后，稅源結構發生了變化，稅款清繳力度不夠，金稅三期系統中的房產、土地等數據不準確，部分土地因歷史遺留問題等客觀因素影響，使用多年仍未納入正常管理;有的納稅人注銷后仍繼續經營，后續經營行為日常監管不到位。

2.企業經營交易行為隱蔽、難掌控。上市公司上市的稅收籌劃，目前沒有必須上報稅務機關的硬性規定，導致基層稅務機關信息掌握不及時，跟蹤管理滯后;企業股權轉讓環節未及時通報，交易價格不透明，中介鑒證機構大多根據企業意見出具報告，管理監督力度弱化，出具報告的獨立性和客觀性受限。

3.征管手段跟不上企業經營發展新情況。電子商務、物流快遞等新業務快速成長，催生了新稅源，如何借助現有手段對這些新興行業和產業進行管理，需要稅務機關創新思維、積極探索。在實踐工作中，各類投資咨詢公司有的主營借貸業務，獲取利息收入，有的吸收公共資金進行貴金屬投資或進行理財再投資獲取投資收入，不同行為對應的稅收政策不同，公司管理不規范，稅收管理遇到許多新問題，且涉稅信息交流傳遞滯后、征管信息不對稱。

4.稅收執法輕程序重結果。部分基層一線執法人員，法治思維意識不牢，基層執法隨意性仍存在，不同單位之間在稅收執法標準、程序、文書使用和處罰裁量方面存在不一致問題，調查取證手段和方式有漏洞，搜集證據資料針對性不強，執法依據不規范、不完整，應告知納稅人的事項未及時告知，文書檔案不規范不嚴密，部分案卷證據資料不充分。

二、稅收執法風險分析

稅收執法風險來自于兩類因素，一是非主觀行為，是稅務干部在不知不覺中出現的，容易受到忽視，往往是出了問題自己根本就不知道，是相對不好控制的；一類是主觀故意，主要表現在一些稅務干部依法行政的意識淡薄，不嚴于律己，執法不公，執法腐敗，以權謀私，這類風險“險”在明處。在稅務機關內部和外部稅收執法風險表現如下：

1.稅務管理缺位。地稅部門從之前“征、管、查”三分離的稅收征管體制到目前“征、管、評、查”的新型稅源管理模式，在提高工作效率、加強內控管理方面收到了比較顯著的成效，但是過分強調分工，導致了稅收征收、管理、評估、稽查部門各自為政，整個稅收征收管理流程脫節、執法管理缺位，甚至出現該管的不愿管，想管的管不了，管理缺手段，過分重服務，稽查面太小，事后監督走過場等現象，致使納稅人總體上違法成本過低，形成稅收執法風險。

2.少數執法人員素質不高。當前一些稅收執法人員或多或少還存在業務水平不足、職業道德觀念淡薄、風險防范意識薄弱等自身素質不足的情形，態度不認真，執法欠規范，律己不嚴，疏于防范，監督不力，執法過錯難以避免，這些也直接制約著其執法風險的高低。

3.稅收法制環境尚不健全。稅收執法需要良好的稅收法制保障。且前，綜合性、基礎性的稅法尚未完全健全，缺少“稅收基本法”、“稅務機關組織法”等基礎法律規范，使得稅收執法缺乏完善、嚴密的稅收法律體系的支撐。此外，稅收立法與我國法律體系之間仍存在不協調，使稅法與其他法律法規的銜接不通暢，造成相關部門協稅護稅意識不強，影響了稅法的實施效力，容易形成執法風險。

4.發展地方經濟與依法治稅仍難統一。在“一票否決”的經濟計劃完成考核面前，剛性的經濟任務指標弱化了剛性的稅收執法，在主、客觀因素上促成了稅務執法亂作為與不作為現象的出現。有的部門將發展地方經濟與依法治稅目標對立起來，為了招商引資，搶拉稅源，搞活地方經濟，過分強調稅務機關的組織收入職能，為加快地方經濟發展，而干預稅收執法。

5.其他部門管理缺失弱化帶來不利因素。如辦理工商登記時虛假驗資，將會給稅務機關在辦理稅務登記、一般納稅人認定、政策性審批等諸多環節中，造成錯誤性導向，誘發執法風險。又如高新技術企業的虛假認定將使稅務機關在稅源管理、辦理政策性減免時面臨執法風險。

6.客觀環境下稅務人員失職導致的執法風險。在當前各地都在努力發展經濟的大環境下，為了招商引資，搞活地方經濟，擅自出臺各種稅收優惠政策，干預稅收執法，然而出現問題以后還要稅務機關承擔責任。稅收立法與我國法律體系之間仍存在不協調，使稅法與其他法律法規的銜接不通暢，容易形成執法風險。如部分納稅人申請虛假停業，稅收管理員未進行實地核查即核準從而造成偷逃稅款而應承擔的責任；納稅人申請停業稅務機關未按規定結清稅款、滯納金、罰款或未按規定收存其登記證件或發票造成稅款流失而應承擔的責任。納稅人申請辦理注銷時，稅務人員未按要求清算稅款、滯納金、罰款或未按規定收繳其登記證件或發票造成稅款流失而應承擔的責任。還有，稅務人員對逾期未申報的納稅人不采取法定的催報催繳程序從而造成稅收流失應承擔的責任；稅務機關或稅務人員違反規定提前征收或延緩征收稅款，或未按照國家規定的稅收征管范圍和稅款入庫預算級次將稅款及時、足額入庫，存在積壓、挪用、轉引稅款行為而應承擔的責任；對采用核定征收方式征收稅款的稅務機關或稅務人員未按照規定的程序核定應納稅額，或核定的應納稅額與實際應征稅額明顯偏低造成稅收流失應承擔的責任；對納稅人欠繳的稅款未按規定進行催繳，或未按規定采取相應的稅收保全和強制執行措施從而造成稅收流失應承擔的責任。

7.稅務檢查面臨的風險。檢查時未按法定程序進行檢查，如未出示檢查證或未下達稅務檢查通知書，未按規定履行被檢查人陳述、申辯告知義務，或收集的證據來源不合法、手段不合法以及違反法定程序采取稅收保全措施和強制執行措施等而應承擔的責任；在檢查實施和法律適用方面主要是對違法行為定性錯誤、事實認證錯誤或錯誤理解法律條文從而造成稅收流失應承擔的責任；對下達的《稅務處理決定書》和《稅務行政處罰決定書》涉及的各項稅款、滯納金和罰款未按規定組織入庫從而造成稅款損失。部分稅務執法人員不深入學習和鉆研稅收業務，不懂裝懂，憑感覺、憑經驗、憑關系執法而造成執法錯誤。有的是因為稅收執法人員對稅法及相關法律的理解有偏差，執法質量不高。

三、應對稅收風險的對策與建議

防范和化解稅收執法風險，有利于穩定稅收執法隊伍，有利于各項稅收工作的開展，保障稅收執法安全，并有利于保障稅收征管質量，確保政令暢通，各項稅收方針政策及規章制度都得到很好的落實，促進執法人員增強工作責任感，做到盡職盡責，遵紀守法。

1.拓寬信息獲取渠道，提高涉稅信息的真實性。對稅制缺陷和稅收政策漏洞，基層稅務部門要多做調查研究，積極提出對策，用適當的方式推動稅制和政策不斷完善。一是健全信息共享機制。發揮地方政府的協調作用，積極構建綜合治稅領導小組，通過加強與工商、住建等單位聯系，實現涉稅信息共享。二是深化第三方涉稅信息應用。加強涉稅數據分析研究，按類歸集整理出有效信息，做好第三方數據質量管理，提高數據的真實性和可用性；定期進行數據比對和篩查，通過分析預警，及時發現差異，提高稅源管理的針對性。三是做好稅收風險防控。依托第三方數據信息，加強比對分析，確認風險等級，做到應對舉措分級處理，及時堵塞征管漏洞。

2.明晰風險崗位職責，完善各項風險應對機制。根據總局下發的相關制度要求，將稅收管理權、征收權、稽查權徹底分開，克服傳統稅務管理制度的弊端，進一步深化稅收管理制度。一是稅務機關在制定規范性文件的時候要注意文件的合法性，避免與相關法律、法規發生沖突而引起的風險；在制定內部規章制度的時候，不能拍腦瓜、想當然，而要經過認真的研究、充分的論證，切實注意對稅務干部的法律保護。二是稅務人員要盡力做好本職工作，避免因自身工作失誤而引起的風險；要嚴格遵守各項法律、法規，避免因違法行政而引起的風險。三是加強納稅評估和納稅輔導，使企業能夠通過補稅糾正違規；健全預警機制，定期對管轄納稅戶的納稅情況進行評估，發現偷逃稅及其他異常情況，立即向稽查部門反映，由稽查部門嚴肅查處。

3.加強稅法宣傳力度，提高納稅人的遵從度。在稅收執法活動中，我們要做好稅法宣傳，協調各方面的關系，爭取社會各界對稅收工作的理解和支持。加大曝光涉稅典型違法案件力度，擴大影響，提高社會依法納稅意識。要切實增強服務意識，優化納稅服務，繼續完善政務公開制度，降低納稅成本，努力構建和諧地稅，才能有效保障稅收執法的順利進行。

4.風險管控與優化納稅服務同步推進。強化互聯網運用，優化服務內容，科學設定納稅人細分標準，推動納稅服務向個性化、專業化發展。科學分類控管對象，優化征管資源配置，堅持風險管控與優化稅收執法環境同步推進。同時，風險管控與建立內外協作聯動機制同步推進。在系統內部，以稅源管理專業化架構為基礎，進一步強化數據管理應用，嚴把數據采集關口，下大力氣核實清理現有數據。實現評估、稽查、征管、納稅服務等崗位實時聯動，軟件互通。注重發揮法律顧問作用，及時從法治角度，對稅收執法行為進行規范，對相關風險實行評估。在系統外部，加強溝通協作，實現涉稅數據信息的及時、有效傳遞，深入挖掘潛在涉稅信息，有針對性開展風險核查。

5.加快稅收立法步伐。首先，盡快出臺稅收基本法，通過稅收基本法來統領各稅實行實體法、稅收程序法以及稅收法律與其他法律的關系。其次，提升稅收立法級次。進一步修訂和完善現有稅收法律法規，將各稅種的單行條例上升到法律層級，真正建立起以稅收基本法為主導，稅收實體法與稅收程序法并重的稅收法律框架。再次，要加強規范性文件管理。一是要嚴格執行稅收規范性文件制定管理規定，平衡配置稅務機關職權責任和納稅人的權利義務，明確執法人員的作為或不作為。二是要探索建立涉稅規范性文件聽證制度，并堅持規范性文件集體審議制度，凡是對納稅人具有普遍約束力的規范性文件，均須提交審理委員會集體審議，以推進決策管理的科學化和民主化。三是要堅持規范性文件定期清理制度。將近幾年來制定的內部管理規定全面進行梳理，著手解決稅收規范性文件制定管理中存在的權限不明、程序不規范、內容欠缺合法性和科學性等問題，防止稅務機關自己制定的內部規定來作為司法部門認定稅務人員瀆職犯罪的依據。四是要完善并執行政策信息評價反饋機制。探索建立涉稅規范性文件及管理辦法，實施效果評價制度，促進稅收管理制度體系的進一步完善。

6.全面導入風險管理理念。從目前基層干部對執法風險的認識來看，普遍具備了一定的風險意識，能夠認識到執法工作中極易發生風險，但對崗位執法風險的認識不夠完整，化解和處置風險能力不強。基于對稅收執法風險現狀的認識，我們認為風險雖然無處不在，但是可以發現其內在規律，是可防可控的，具體的執法風險管理目標是：整合部門資源，統一協調運作，逐步建立對執法風險的識別、動態評估、分類處置、監督反饋的風險防范工作機制，加強對執法風險的動態預警和處置，有效識別和評估稅收執法各環節的各種風險，有效提高稅務機關和執法人員處置和應對執法風險的素質和能力，有效預防和降低各類稅收執法風險事故發生的概率和損失。

7.建立稅收執法風險處置機制。首先，要加強稅收執法風險評估的制度建設，系統的梳理出稅收執法風險的要素和風險來源，找出風險監控點，明晰風險評估的主體、程序、標準和評估結果的應用方式，確保長期的、動態的跟蹤。其次，建立風險評估模型。基于案例分析稅收執法風險的表現形式和形成原因，找出風險形成的規律，一方面估計風險發生的可能性或概率，另一方面估計風險發生所產生的后果，建立起風險指標體系，區分不同的風險級別，風險發生的概率，進行不同風險度警示。其次，經核實，提出消除風險建議，發布解除風險預警。對重要的執法風險，通過印發《稅收執法風險防范指南》予以重點管理；對已經基本消除的執法風險，轉為日常管理。

（作者單位：進賢縣地方稅務局）