加強(qiáng)地方稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的思考

■汪 巍 許志勇

加強(qiáng)地方稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的思考

■汪 巍 許志勇

近年來企業(yè)涉稅事宜日趨復(fù)雜，涉稅風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大，納稅人迫切希望稅務(wù)機(jī)關(guān)的服務(wù)更加人性化，能夠幫助他們防范和化解涉稅風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)“人少戶多”的矛盾進(jìn)一步突出，稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)日益突出，加強(qiáng)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理、提升稅收征管質(zhì)量和效率已經(jīng)迫在眉睫。以南昌地稅為例，雖然在風(fēng)險(xiǎn)管理方面進(jìn)行了有益的探索，但仍然存在瓶頸，需要進(jìn)一步深化改革。

一、南昌市地方稅收風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀

該市地稅自2015年初推行風(fēng)險(xiǎn)管理模式，著力開展稅收風(fēng)險(xiǎn)分析、識(shí)別、推送、應(yīng)對(duì)等工作，兩年來全系統(tǒng)共推送風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)3702件，實(shí)現(xiàn)地方稅收增收33.07億元。

（一）風(fēng)險(xiǎn)管理的組織架構(gòu)

該市地稅于2015年1月在市局層面正式成立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控處，當(dāng)年3月各縣（區(qū)）局也相繼成立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)構(gòu)，全系統(tǒng)從事風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的干部有30人。市局下達(dá)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)任務(wù)，由各縣（區(qū)）局的征管（風(fēng)控）科統(tǒng)一接收，再根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)推送至基層分局應(yīng)對(duì)，同時(shí)各縣（區(qū)）局也可根據(jù)各自實(shí)際情況開展風(fēng)險(xiǎn)分析識(shí)別和推送等工作。

（二）風(fēng)險(xiǎn)管理的工作模式

1.統(tǒng)一分析、分類應(yīng)對(duì)。

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控部門運(yùn)用各種手段，對(duì)涉稅信息進(jìn)行采集、掃描、分析和識(shí)別，找出可能存在稅收遵從風(fēng)險(xiǎn)的納稅人和事項(xiàng)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)排序后統(tǒng)一推送到責(zé)任單位進(jìn)行應(yīng)對(duì)，并對(duì)應(yīng)對(duì)過程和結(jié)果進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。應(yīng)對(duì)責(zé)任單位主要有納稅服務(wù)、納稅評(píng)估和稅務(wù)稽查三類部門，對(duì)不同等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)分別采取風(fēng)險(xiǎn)提醒、納稅輔導(dǎo)、納稅評(píng)估、稅務(wù)審計(jì)、反避稅調(diào)查、稅務(wù)稽查等差異化應(yīng)對(duì)手段，從而形成風(fēng)險(xiǎn)管理的閉環(huán)流程。

2.縱向聯(lián)動(dòng)、橫向互動(dòng)。

在風(fēng)險(xiǎn)管理工作中，按照市局牽頭、市縣區(qū)二級(jí)聯(lián)動(dòng)的工作格局，實(shí)現(xiàn)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的縱向聯(lián)動(dòng)；風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控部門會(huì)同稽查部門統(tǒng)籌安排進(jìn)戶執(zhí)法工作，各職能部門的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理任務(wù)，統(tǒng)一提交同級(jí)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控部門匯總協(xié)調(diào)，經(jīng)過批準(zhǔn)后統(tǒng)一下派，實(shí)現(xiàn)稅收風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)的扎口管理，形成了橫向互動(dòng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）風(fēng)險(xiǎn)管理運(yùn)用的工具

1.金稅三期風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)：通過使用金稅三期的風(fēng)險(xiǎn)管理平臺(tái)，對(duì)各類申報(bào)數(shù)據(jù)、外部數(shù)據(jù)或第三方數(shù)據(jù)的加工處理，利用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)設(shè)方案完成風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果信息的輸出，形成各風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的應(yīng)對(duì)任務(wù)清冊(cè)，所有的風(fēng)險(xiǎn)管理環(huán)節(jié)均通過該系統(tǒng)流轉(zhuǎn)。

2.南昌市涉稅信息共享平臺(tái)：通過運(yùn)用市政府主導(dǎo)的涉稅信息平臺(tái)上傳的數(shù)據(jù)與納稅人的涉稅信息、稅收申報(bào)信息、稅收繳納信息進(jìn)行比對(duì)分析，判斷可能的稅收流失，重點(diǎn)分析增值稅、消費(fèi)稅的附加地方稅繳納情況和房地產(chǎn)企業(yè)銷售預(yù)繳地方稅是否同步以及房產(chǎn)土地是否據(jù)實(shí)申報(bào)納稅。

3.自行開發(fā)軟件。該市地稅于2014年自行開發(fā)稅收風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控軟件，該平臺(tái)擁有風(fēng)險(xiǎn)特征庫、風(fēng)險(xiǎn)分析模型和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指標(biāo)體系，成為金稅三期系統(tǒng)的有力補(bǔ)充。

（四）風(fēng)險(xiǎn)管理的工作成效

1.征管質(zhì)量與納稅遵從實(shí)現(xiàn)雙提高。2015年，該市地稅系統(tǒng)共推送金融、房地產(chǎn)、建筑行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)1307戶，實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)入庫稅款9.95億元，風(fēng)險(xiǎn)貢獻(xiàn)率達(dá)到3.9%；2016年，利用第三方涉稅信息平臺(tái)數(shù)據(jù)，共推送股權(quán)轉(zhuǎn)讓和房地產(chǎn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)1004戶，實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)入庫稅款15.87億元，風(fēng)險(xiǎn)貢獻(xiàn)率達(dá)到5.28%；2017年上半年，共推送風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)1391戶，實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)入庫稅款7.25億元。通過加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，全市地稅的征管質(zhì)量和納稅遵從度進(jìn)一步提高。

2.稅收風(fēng)險(xiǎn)管理模式初步成型。該市地稅初步理順了“征、評(píng)、管、查”各部門職責(zé)關(guān)系，實(shí)行稅收風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)分類管理，健全了“上級(jí)分析下達(dá)——基層應(yīng)對(duì)反饋——上級(jí)再分析有問題再下達(dá)——基層再應(yīng)對(duì)再反饋”的完整閉環(huán)。

3.綜合治稅成效凸顯。地稅部門積極利用第三方涉稅信息，對(duì)重點(diǎn)行業(yè)或特殊事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)一分析識(shí)別，進(jìn)行分類應(yīng)對(duì)，并將結(jié)果與納稅信用評(píng)級(jí)掛鉤。對(duì)重大涉稅違法行為列入南昌市企業(yè)監(jiān)管警示平臺(tái)的“黑名單”，有力地維護(hù)了全市公平納稅的環(huán)境。

二、南昌市地方稅收風(fēng)險(xiǎn)管理存在的主要問題

由于納稅人戶數(shù)急劇增長，涉稅經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)日益復(fù)雜，加之稅收信息化建設(shè)未能推動(dòng)稅收征管方式發(fā)生根本性的改變，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的改革之路仍任重道遠(yuǎn)。

（一）數(shù)據(jù)基礎(chǔ)依然薄弱

在內(nèi)部數(shù)據(jù)方面，存在信息質(zhì)量不高、項(xiàng)目缺失不全、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)等問題。在外部信息方面，仍存在法律規(guī)范滯后、外部門配合度差、數(shù)據(jù)整合困難等問題。第三方信息共享仍處于較低水平，數(shù)據(jù)交換的廣度和深度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這些問題導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)薄弱。

（二）人力資源仍需加強(qiáng)

風(fēng)險(xiǎn)管理需要既熟悉稅源結(jié)構(gòu)、行業(yè)特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)狀況，又熟悉稅收相關(guān)政策、法律法規(guī)，還精通稅收征管流程的高素質(zhì)人才，目前這類高等級(jí)人才缺口較大。現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)分析和應(yīng)對(duì)人員多要兼職從事其他工作，無法專職從事風(fēng)險(xiǎn)管理工作，也得不到科學(xué)系統(tǒng)的培養(yǎng)。

（三）風(fēng)險(xiǎn)分析水平不高

由于風(fēng)險(xiǎn)案列和模型數(shù)量不足，導(dǎo)致稅收風(fēng)險(xiǎn)分析過程中往往“就數(shù)字論數(shù)字”，停留在表面，制約了分析識(shí)別水平的提升。其次稅收風(fēng)險(xiǎn)工作客觀上要求各部門相互配合，積極協(xié)作，以全面、準(zhǔn)確地揭示風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)。但在現(xiàn)實(shí)工作中，稅收風(fēng)險(xiǎn)分析工作往往是個(gè)別科室個(gè)別人員單兵作戰(zhàn)，稅收風(fēng)險(xiǎn)分析局限性較大。

（四）風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)質(zhì)量欠佳

從近兩年應(yīng)對(duì)結(jié)果看，總體應(yīng)對(duì)質(zhì)量仍難以令人滿意。以南昌地稅今年開展的從兩處以上獲取工資薪金個(gè)人所得稅風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)為例，存在以下問題。一是滯納金加收率不高，全市滯納金加收率（加收滯納金/風(fēng)險(xiǎn)管理組織入庫稅收）只有3.58%；二是應(yīng)對(duì)實(shí)際入庫稅款和風(fēng)險(xiǎn)分析測(cè)算稅款差異較大，在已經(jīng)完成的應(yīng)對(duì)任務(wù)中風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算稅款2939.37萬元，實(shí)際入庫的稅款僅達(dá)到90.1%；三是應(yīng)對(duì)措施乏力。主要表現(xiàn)為未完成應(yīng)對(duì)或無法完成應(yīng)對(duì)人數(shù)占任務(wù)比重過高，尤其是“通知不來”和“無法聯(lián)系”人數(shù)過多，占比達(dá)到35.96%。

三、加強(qiáng)地方稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策

（一）強(qiáng)化重點(diǎn)稅源監(jiān)控

加強(qiáng)重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控分析是提高風(fēng)險(xiǎn)管理有效性的重要途徑。首先應(yīng)按照“分工負(fù)責(zé)、多次分析、人機(jī)結(jié)合”的原則，建立多層級(jí)的稅收風(fēng)險(xiǎn)分析模式。其次，就是要充分發(fā)揮各級(jí)地稅部門的團(tuán)隊(duì)力量，特別是要積極發(fā)揮基層一線應(yīng)對(duì)人員的再分析作用，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)行業(yè)實(shí)施動(dòng)態(tài)跟蹤、重點(diǎn)核查，準(zhǔn)確把握重點(diǎn)稅源流失風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)向。

（二）注重信息數(shù)據(jù)整合

1.注重內(nèi)部信息整合和資源共享。為避免各部門各自為陣，除注重上下聯(lián)動(dòng)之外，也應(yīng)注重部門內(nèi)部和部門之間的信息共享，提高信息利用率。特別是注重稅政部門與風(fēng)險(xiǎn)管理部門信息互動(dòng)，共同制定促進(jìn)相關(guān)政策執(zhí)行的操作規(guī)程和措施，加強(qiáng)基礎(chǔ)事項(xiàng)管理、納稅評(píng)估及稽查部門之間的互動(dòng)，不斷提高工作成效。

2.注重拓展外部信息渠道。應(yīng)當(dāng)注重從第三方充分取得企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營信息，提高信息傳遞和使用效率，著力解決征納雙方信息不對(duì)稱的問題，督促納稅人真實(shí)反映日常經(jīng)營活動(dòng)，提高稅法遵從度。

（三）提升稅收風(fēng)險(xiǎn)分析水準(zhǔn)

風(fēng)險(xiǎn)分析是稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的核心環(huán)節(jié)，要采取多種方法提升分析水平，找準(zhǔn)各類風(fēng)險(xiǎn)因素和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。一方面要結(jié)合納稅人報(bào)送、稅務(wù)機(jī)關(guān)采集和第三方提供的信息，有針對(duì)性地建立稅收風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)體系；另一方面要通過分年度、季度對(duì)各類信息整合，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)、分析等方法，對(duì)照稅收風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)體系和特征庫，對(duì)識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行定性分析。

（四）優(yōu)化人力資源的配置

要打破目前人力不足的窘境，只有切實(shí)推進(jìn)稅收管理員制度創(chuàng)新和市（縣）局機(jī)關(guān)實(shí)體化，上收復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)和管理事項(xiàng)的應(yīng)對(duì)權(quán)限，合理調(diào)配人力資源到征管一線和稅源風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)環(huán)節(jié)，消除人力資源多層級(jí)平鋪式配置。同時(shí)，要著力加強(qiáng)現(xiàn)有人才的培養(yǎng)，開展針對(duì)性較強(qiáng)的培訓(xùn)，增加干部在稅收風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中鍛煉的機(jī)會(huì)，必要時(shí)還可以考慮引入中介行業(yè)參與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。

（五）建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)監(jiān)控機(jī)制

通過設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)指引流程實(shí)現(xiàn)對(duì)稅收風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過程的監(jiān)控，一方面可以引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)人員開展有針對(duì)性的核查工作，避免做無用功；另一方面可以利用風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中反饋的信息，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過程、效果進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，吸收新發(fā)現(xiàn)的稅收風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，可以有效優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管理方案。

（六）構(gòu)建稅收共治格局

建議各級(jí)地方政府大力推動(dòng)建立“黨政領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)主責(zé)、財(cái)政協(xié)調(diào)、部門合作、司法保障、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的稅收共治格局，以“土地、房產(chǎn)、自然人”為管理主線,積極運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)＋”的思維,推進(jìn)協(xié)同共治稅收機(jī)制的建設(shè)。除了繼續(xù)加大涉稅信息共享力度外，還要通過建立稅收“紅黑名單”制度，將納稅信用結(jié)果運(yùn)用到社會(huì)信用體系建設(shè)的各個(gè)方面，實(shí)施守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒，形成良性的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序。

（作者單位：南昌市地方稅務(wù)局）