涉農項目亂象治理需出狠招

■蘇 青 黃柏華 晏屹南

涉農項目亂象治理需出狠招

■蘇 青 黃柏華 晏屹南

農業、農村、農民“三農”問題，是一個關系到黨和國家全局的根本性問題，村級經濟的發展，是我國經濟社會發展的根基。作為村級組織各項工作中的重要一環，村級財務的管理工作不僅影響著村級集體經濟的發展，更關系著農村基層組織的穩定。基礎不牢，則地動山搖。因此，探討涉農項目和村級財務管理工作中存在的問題和亂象，分析原因，尋求出招治理的對策，是一個非常重要且十分緊迫的課題。

在對S縣2014年至2016年財政惠農補貼“一卡通”資金和村級使用的涉農財政資金審計中，我們重點對村級使用的退耕還林補助、公益林補助、耕地地力保護補貼、危房改造、自然災害生活補助、農村低保6項財政惠農補貼資金和小型農田水利資金、新農村建設資金、農村公路建設資金、移民搬遷資金4項涉農財政資金進行了審計，發現了村級財務核算和涉農項目管理中存在的一系列不規范、不合理、亂支出等問題，查處了一批違紀違法案例，維護了人民群眾利益，也留下了對村級財務管理監督的諸多思考。

一、目前村級財務狀況及存在的主要亂象

在審計過程中，可以清楚地看到，村級財務管理存在不規范、不合理、亂支出等亂象，是目前村級財務中比較普遍的狀況。這些普遍性的亂象，歸納起來有以下幾點：

1.項目申報之亂象

（1）虛構項目“空手套白狼”。

審計中發現，部分村級集體為取得財政專項資金，虛構項目，比照項目要求，“量身定制”立項申報、施工合同、竣工驗收等一系列檔案資料，主管部門、發改委和中介等單位和部門聯合作戰，出具虛假資料，套取財政資金。比如：2013年至2014年，S縣財政局下達D村民政扶貧修路資金10萬元、水庫移民資金5萬元、新農村建設資金7.97萬元，S縣林業局下達D村林地管護工資5萬元。D村采取虛開發票、偽造驗收資料和務工工資表等手段，套取村級涉農專項資金共計27.97萬元。

（2）多種渠道，重復申報。

一些村級集體在申報項目時，有的一個項目多頭申報、重復申報，有的甚至是造假項目申報。由于缺乏有效的監督核查機制，上級部門在無法核實項目虛實的情況下，就根據申報的項目資料安排專項資金。如×鎮×村，為新建A地至B地村級道路。2015至2016年村委會先后向縣扶貧辦申請下撥大中型水庫移民后期扶持項目資金9萬元用于修建村組道路，向縣交通局申請下撥A地至B地修路項目資金21萬元。經現場核實，該兩個項目部分路段重疊。又如，×鎮×村，為新建C地至D地村級道路。2015至2016年村委會先后向縣農工部申請下撥一事一議項目資金6萬元用于D地修路，以E地至F地修路名義向縣交通局申請下撥項目資金17萬元。經現場核實，E地至F地修路項目實施地點為C地至D地，兩個項目部分路段重疊。

（3）抵頂項目，重復申報。

一些村級集體在申報項目時，借鉆不同的項目主管部門之間信息不共享的空子，想方設法包裝以前年度項目重復申報。比如：2014年至2016年，M村采取虛開發票、偽造驗收資料等手段，通過報賬形式爭取民政部門下撥扶貧資金10萬元，審計現場調查發現，該項目實為2012年農村公路“戶戶通”項目，并爭取了交通部門下撥農村公路建設項目資金12萬元。

2.資金撥付之亂象。

（1）村級財政專項資金“私存私放”。審計中發現，S縣采取“村賬鎮管”的模式核算村級賬務，但一個鄉鎮僅配備一名財務人員負責鄉鎮所屬村級全部賬務，工作量大，鄉鎮財務人員無暇顧及村級集體報賬資料的真實性、合法性，加上村級集體經濟組織沒有開立銀行賬戶，使得部分村級集體采用虛假報賬手段將政府下撥的財政專項資金從鄉鎮代管賬上套出撥至村干部個人賬戶并私存私放，造成資金流向不清。比如：2014年至2015年，S村采取虛開工程發票、偽造征地名單等手段將新農村建設、“一事一議”等財政專項資金19.03萬元從J鎮代管賬上套出轉至幾名村干部的個人賬戶，資金到賬后，這幾名村干部取現交給S村報賬員L××個人保管。審計延伸調查發現，S村財務管理相當混亂，報賬員L××無法提供村級集體套取資金的收支結余明細及流水登記，資金收支和真實結存情況無法核實。

（2）村級集體報銷憑證“無拘無束”。在目前S縣村級財務實際操作過程中，負責審核報銷憑證的鄉鎮財務人員監管不到位，對報銷憑證把關不嚴，報銷票據“五花八門”，大部分村級集體的報銷憑證中二無票據（無經辦人、無證明人）、三無票據（無經辦人、無證明人、無明細附件）、重復票據比比皆是，極易滋生微腐敗。比如：2015年，T鎮村級賬務代理室憑村級集體開具的專用收據復印件撥付村級財政專項資金，H村報賬員C某用兩張相同的專用收據復印件重復申請“一事一議”財政獎補資金5.52萬元，重復撥付的資金被H村全部賬外用于村級開支。

3.資金使用之亂象。

村級財務管理中，視財經紀律為無物，普遍存在以支抵收、“白條”滿天飛、虛假支出等問題，甚至有違反中央八項規定現象。具體體現在：

（1）虛假報銷、以支抵收。抽查每個鄉鎮的所屬村財務核算情況發現，各村均不同程度的存在以支抵收的現象。即報賬員開具收據，收取上級資金，同時以相同金額的支出票據相抵報賬，賬務處理也是一收一支，無疑造成虛假報銷，極易誘發挪用公款、貪污等職務犯罪問題發生。比如：2014年M村開具村級專用收據收到S縣扶貧移民辦下撥扶貧專項資金10萬元，M村收到專項資金后，湊齊10萬元報銷憑證，將該資金收支相抵，專項資金真實支出無法核實。

（2）“白條”入賬現象嚴重。少則幾千元，多則幾十萬元，白條入賬占到村級財務支出的60%以上，甚至更多，且相對集中于自辦伙食費、辦公用品購置費、租車費、工程費等。比如：2016年G村報賬新農村建設支出中大部分工程材料款以“白條”入賬，涉及金額2.99萬元。

（3）改變資金用途，支出方式虛假。項目資金管理體制不合理、漏洞多，導致擠占挪用專項資金現象嚴重。當前村級財務申請上級項目資金時，要求村級做好相關申報工作時先要墊資興建，等到項目驗收結算審計后才撥付款項，村級為了拿到資金，往往以假項目、假結算、假驗收先申請拿到資金，資金一到手可能挪用于其他支出，真正的項目卻落實不了。比如：2015年T鎮L村以虛假的災后重建工程項目石料、水泥、挖機工程費用等費用票據報賬，通過財政直接支付方式將款項撥到了村干部賬上，直接套取了抗洪救災專項資金20萬元，用于村其他支出。

4.財務核算之亂象。

財務管理混亂，財務監管失位?？h、鄉鎮財政部門對村級財務監管不到位，財務制度及管理制度幾乎形同虛設，具體體現在：

（1）村賬鎮管制度流于形式。村賬鎮管的工作一般由鎮財政所負責，鎮財政所是最后也是最有效的一道審核關口。但由于種種原因，使得村賬鎮管制流于形式，管理不到位。一是鎮財政所會計人員業務量大，對情況不了解，不能及時掌握各村賬務實際動態。二是由于人員、經費等原因，使得鎮財政所工作中只是將村級上報的收支整理后分類記賬、編報表，成了村里的記賬員，財務管理職能嚴重弱化。三是鎮財政所會計人員原則性和責任性不強，存在重記賬輕管理，只審憑證，不審開支合理與否等現象，導致村賬鎮管制度流于形式。

（2）大額現金支付，資金風險嚴重。大額現金支付易造成錢物不符、支出不實，容易為各種違法亂紀行為大開便利之門。在村級財務核算中發現，村級報賬員到鄉鎮賬務代理室報賬時全部通過財政直接支付方式將款項直接撥付到村報賬員個人賬戶，報賬員則不管收款單位是否有委托書，隨意將大額現金支付給收款人的現象時有發生，嚴重違反了《現金管理暫行條例》的規定。大額的資金掌握在報賬員手里，一是資金的安全性得不到保證。一旦出現丟失、被盜等情況，將帶來不可估量的損失。二是報賬員可以憑個人感情決定誰先誰后、怎么付賬，還可導致公款私存。三是為個人貪污公款提供了可能。由于使用大額現金支付，對現金的去向難以控制，經辦人員很可能利用管理中的漏洞，通過虛開發票、收取回扣等方式貪污公款。

（3）虛假核算，套取資金違規使用。比如：Y鎮鎮政府2014年以虛假發票和虛假合同方式套取自然災害救助資金17.61萬元，用于鎮政府其他支出，導致專項資金被擠占挪用。

二、存在問題的原因分析

分析當前村級財務管理和涉農項目資金中諸多問題產生的原因，總體上可以歸結為兩個方面，一是村干部法制觀念淡薄、宗旨意識不牢、職業道德缺失的“自律之失”；二是上級主管部門監督不力，財政所代管人員沒有發揮職能作用的“監管之責”。具體可概括為：

1.村干部法制觀念淡薄。一方面存有私心，有的黨員干部黨性不強、意志不堅定，經受不住新時期權欲和名利的考驗，把黨的宗旨、群眾的利益放到一邊；另一方面無責任心，部分村干部認為身在農村再干也就是個村官，借工作之機、慷集體之慨，請客送禮仍然時有發生。

2.村級民主監督不到位。部分村民理財小組從未行使過理財權利，履行過理財義務，對村級管理聽之任之，不能代表群眾充分發揮民主理財的作用。民主理財小組多數怕得罪人，不敢監督、不愿監督，睜只眼閉只眼，不嚴格審核，不管報銷票據合法不合法、合規不合規統統放行，統統加蓋民主理財專用章，喪失了監督職能。部分村民對集體的事不關心、不過問，民主管理和監督流于形式，缺乏必要的檢查，有的檢查流于形式走過場，沒有做到查清、查細、查實，真正地發現問題。

3.財會隊伍業務水平低。一是業務素質低，部分鄉鎮賬務代理室財務人員只是充當了記賬的工具，對財務票據審核把關不嚴，不按會計規定辦事，甚至只聽報賬員隨口安排，什么票都無所謂。部分村會計年齡老化，文化程度不高，業務水平差甚至完全不懂財務，只會記個流水賬，辦事效率低。二是政治素質差，有的村級財會人員與村主要干部結成利益共同體，渾水摸魚，從中漁利，對村主要干部經濟上的違紀違法行為不愿監督或放棄監督，發現問題不敢管、聽之任之，更有甚者與村主要干部同流合污，虛報支出從中牟取私利。三是一些村在選任財會人員時，不是從工作考慮，而是完全憑個人好惡和感情辦事，對那些堅持原則、不聽自己話的財務人員隨意更換，導致一些素質低下、根本不能勝任財務工作的人，被選拔到財務崗位上來。

4.村級轉移支付資金安排不足。通過審計發現，隨著農村社會經濟的發展，農民對村級公共服務的需求日益增長，雖然該縣村級組織運轉經費財政補助標準逐年有了較大提高，但與實際需求相比補助水平仍然偏低，村級運轉經費嚴重不足。經調查，一個鄉鎮2015年和2016年村級每年轉移支付資金僅為120萬元和180萬元左右，按鄉鎮核定村書記、主任正職1 900元/月，副職1 700元/月計算，全年發放工資就要190萬元，村級轉移支付收入連村干部基本工資的發放也不能保障，加上村級事務日益繁多，特別是征地、拆遷、扶貧、處理矛盾糾紛等方面，需要村干部花費大量時間投入到工作中，根據當前經濟，村干部的工資與付出很不成比例。多數村級無集體收入，村日常辦公所需經費、村級組織活動場所維修費、誤工補貼、護林防火等開支成為村級正常運轉的硬性支出，使村級運轉舉步維艱。

5.村級財務公開不透明。一些村因資金存在“體外循環”現象，造成財務公開的內容與實際不一致，公開力度不夠，村級財務管理缺乏透明。能見“陽光”的事情就公開，見不得“陽光”的事情就不公開，或者公開結果不公開過程；有些財務公開表述不清、條理不明，與賬面不一致；村里“小金庫”的收支和賬外賬的情況從來不公開，千方百計躲避上級檢查和群眾監督，群眾無法了解真實情況。

三、做好村級財務和涉農項目資金管理工作的對策與建議

村級財務和涉農項目資金管理，是村級經濟健康發展不可缺少的重要組成部分，村級經濟要逐步發展，有針對性地解決村級涉農項目中存在的問題和支出的亂象，推動村級財務管理不斷走向健康和規范，刻不容緩，且需出狠招治理。

1.強化思想教育，提高廉潔自律意識。地方黨委、政府要把廉政建設和財經紀律作為對村干部教育的重中之重，通過廣泛開展黨的宗旨教育、財經政策法規教育和廉政警示教育，切實解決他們思想和觀念上存在的問題，不斷增強他們的宗旨意識、大局意識和服務意識，督促他們自覺做到清正廉潔、遵紀守法。

2.加強基礎管理，健全監督制約機制。一方面要在基礎管理上求規范，農村財務管理部門要嚴格規定工作流程、業務辦理程序、財務結算日期、支出額度、審核權限等事項，建立健全各項規章制度，把業務基礎工作抓細抓實；另一方面要在監督約束上求規范，鎮農村財務管理部門要切實履行職責，逐筆審核原始單據，監管財務收支，對不合理、不合法的票據堅決不予入賬，對未經村民理財小組審核的票據堅決不予入賬，對不按規定報賬、集體財務管理混亂的，要及時制止和糾正，以便于堵塞漏洞，防患于未然。要嚴格規范村級資產管理、合同管理，防止集體資產流失。

3.認真履行職責，發揮理財小組作用。村民理財小組在村賬鎮管制度中起著至關重要的作用，要充分調動村民理財小組的積極性，增強其責任心，保證其認真履行職責，嚴格審核財務賬目，行使對本村財務審議、監督和檢查的權利。要加強對村理財小組履行職責的督查，其組成人員要嚴格實行任期制，保持其獨立性，讓村民理財小組的職責能夠得到充分的發揮。

4.提高業務水平，強化基層財務管理。財政部門要定期或不定期對村會計、村民理財小組成員、代理會計、資金會計進行相關業務培訓，對新任用的村會計和經管辦工作人員，還應進行相應的崗前培訓，不斷提高其整體素質和業務能力。

5.加大公開力度，促進村級民主管理。要將村級財務公開制度化、規范化、經?；涞綄嵦?，年度財務預決算，專項資金來源、使用和結余情況以及群眾關心的其他熱點事項必須隨時公開；建議上級有關部門對涉農惠農資金、政策詳細發文到村級組織，使村干部及時掌握，隨時隨地可以回答各位村民對涉農惠農各項政策。除對國家有關法律法規和政策明確要求公開事項外，群眾最關心、最直接、最現實的利益問題也要公開，對重大的財務活動，應及時專項逐筆公開明細賬目。通過財務公開工作，有效促進村級民主管理。

6.堅持懲防并舉，營造反腐良好氛圍。紀檢監察和審計等部門要重視群眾的舉報、上訪，充分運用自身的工作優勢，采取有力措施，進一步加大預防村官職務犯罪的工作力度，營造反腐倡廉的良好氛圍。

（作者單位：萍鄉市審計局）