對央行內審工作持續發展的思考

■陳國華

對央行內審工作持續發展的思考

■陳國華

人民銀行內審部門成立于1998年。18年來，央行內審伴隨著中央銀行事業的發展，走過了初創到規范、轉型到升級的多個重要歷史階段。近年來，人總行提出，今后一段時期內，要在高度、廣度、深度三個維度上持續推動內審工作創新發展，將央行內審工作推上了持續發展的新的階段。那么什么是央行內審工作持續發展？當前制約央行內審工作持續發展有哪些因素？如何推動央行內審工作持續發展？這些都是擺在央行內審工作者面前嚴峻的理論和實務問題。

一、央行內審工作持續發展的特征

國際內部審計委員會（IIA）給內部審計的定義是：內部審計是一種獨立、客觀的確認與咨詢活動，旨在增加價值和改善組織的運營，它通過應用系統化、規范化的方法，評價并改善組織的風險管理、控制和治理過程的效果，幫助組織實現其目標。根據這一定義，結合央行工作實際和央行內審的發展，央行內審工作持續發展應具備以下幾個特點：（1）從內審目標上看，持續發展的內審工作應以實現組織目標為己任；（2）從作用發揮上看，持續發展的內審工作應突出增加價值和改善組織運營；（3）從審計內容上看，持續發展的內審工作應堅持確認業務與咨詢業務相互促進；（4）從審計手段上看，持續發展的內審工作應充分運用系統化、規范化的技術手段；（5）從作用領域上看，持續發展的內審工作應注重風險管理、內部控制和組織治理的全過程。

二、影響央行內部審計持續發展的主要因素

1.內部審計的職能定位的問題。

職能定位決定了一個內設機構的存在意義和價值。近年來不斷有人建議內審應該向紀委學習，從大量的領域退出專業從事審計工作，這種觀點有一定道理。但他們只關注到了“審計”，而忘記了“內部”。從現代內部審計的作用來看，最重要的理論有兩條，一是內部審計與治理層、管理層并列成為現代組織治理的三大基石之一；二是內部審計是組織內部三道防線中的最后一道防線。這兩大理論揭示出，內部審計首先是一個內部機構，必須服務和服從于內部治理及風險管理的需要。當前內審部門不是做得太多了，而是做得太少了，在很多組織中都沒有發揮應有的地位和作用，內審部門被邊緣化成了央行的一種普遍現象。

2.內部審計獨立性的問題。

從審計產生和發展的歷史來看，獨立性是審計產生的原因，也是審計存在的原因，是審計的本質屬性。國際內部審計委員會（IIA）指出，內部審計是一種獨立客觀的確認和咨詢活動。內部審計的獨立性主要表現在組織機構的獨立性、審計人員的獨立性、審計經費的獨立性和審計結果的獨立性。從當前人民銀行內審現狀來看，內部審計的獨立性整體不強。建議人民銀行內審部門類似地方的審計機構，實行雙重領導體制。

3.內部審計人才與隊伍建設的問題。

目前央行內部審計人才隊伍建設與央行事業發展尚不匹配，處在審計一線的基層央行審計人員隊伍老化，職務和專業技術職稱晉升通道較窄，現代審計理念、知識和技術手段匱乏，成了整個央行內審事業發展的絆腳石。

4.內部審計信息化與創新的問題。

隨著現代信息技術在被審計對象中廣泛運用，內部審計信息化與創新面臨著巨大的壓力。

三、推動央行內審工作持續發展的幾大理念

1.五大發展理念在內部審計中的運用。

十八屆五中全會指出，必須牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。可以說，這五大發展理念，不僅是“破解發展難題，厚植發展優勢”所必須樹立的，也對我們內部審計事業的發展提出了指導意見。五大發展理念中，首先是創新理念。知識經濟時代，賦予內部審計新的內涵，要求內部審計必須實現觀念創新，用發展的觀點認識審計的本質；必須實現職能創新，從原來的監督導向型向服務導向型轉變；必須實現范圍創新，由傳統的財務信息審計向財務信息與非財務信息并重審計轉變；必須實現審計介入時點創新，由原來的事后審計向事前、事中、事后并重轉變；必須實現審計方法創新，由傳統的手工查賬向現代化信息技術手段轉變。其次是協調理論。內部審計人員必須學會做協調和溝通的工作。不僅要學會與被審計對象的協調溝通，也要學會與派出機構的協調溝通；不僅要學會與審計組成員的協調溝通，也要學會與相關業務部門的協調溝通。再次是綠色理念。盡管內部審計部門不直接參與價值創造，但要學會通過自己更有效率、更有效果、更經濟性的工作，為組織履職和價值創造服務。第四是開放理念。要有世界視界、要有開放心胸，讓內審工作既能走出去，又能引進來。最后是共享理念。內部審計部門要學會與被審計對象困難共享、與相關部門成果共享，讓內審工作成果成為更多領導和更多部門共同的成果。

2.宏觀審慎理念在內部審計中的運用。

2008年華爾街金融風暴引發了全球金融危機，其后各國政府和金融管理當局紛紛開出自己應對金融危機的藥方。周小川行長在全球范圍內首次提出將宏觀審慎管理納入宏觀調控政策框架。宏觀審慎理念在宏觀調控政策框架中突出三個特征：一是宏觀性，以防范系統風險為目標；二是審慎性，以防范于未然為態度；三是逆周期性，以調節經濟周期為手段。把宏觀審慎理念引入內審領域，與之相對應的也有三個特征：一是宏觀性，作為內部治理的三大基石之一，內部審計部門和內部審計人員要時刻以組織的目標為目標，在審計立項、審計發現、成果轉化的每一個細節中，突出組織目標，而不應像傳統的查錯糾弊式審計，糾結于細枝末節。二是審慎性，就堅持風險導向，要對組織履職和組織目的產生風險的事項進行排序，優先應對那些發生概率大影響面廣的風險事項。三是持續性，要立足于組織長遠發展的戰略目標，使組織的持續發展與內審的持續發展相互促進，相得益彰。

3.審計全覆蓋理念在內部審計中的運用。

審計全覆蓋是為了貫徹十八屆三中全會提出的國家治理體系和治理能力現代化建設而提出的一項新的政策要求。審計全覆蓋包括審計客體全覆蓋、審計對象全覆蓋、業務過程全覆蓋。這項新的政策要求盡管是應用在國家審計領域、針對經濟責任范圍，但對內部審計也同樣具有指導意義。內部審計也要實現審計客體全覆蓋，不僅要對每一個下一級單位進行審計，而且也要加大同級相關部門的審計，不僅要對職能部門開展審計，也要對其他直附屬單位開展審計。內部審計也要實現審計對象全覆蓋，要對所有審計客體的所有履職活動，包括對外履職和內部管理，包括重大政策的貫徹落實和依法合規性，全部都要納入審計范圍。內部審計還要實現業務過程全覆蓋，對于業務持續時間長的業務活動，比如基建項目、重大政策貫徹落實等，要從起點開始介入，一直到業務活動結束全程跟蹤。

（作者單位：中國人民銀行九江市中心支行）