遼西北草原實施禁牧效果的調查

文│張道宏（遼寧省草原監理站）

遼西北草原實施禁牧效果的調查

文│張道宏（遼寧省草原監理站）

草原是我國面積最大的綠色生態屏障，在生態文明建設中具有舉足輕重的地位。遼寧省地處我國東北部農牧交錯地區，科爾沁沙地南緣，是我國北方重要的草原區之一，是守護京津冀的東部生態屏障。據二十世紀八十年代調查，有可利用天然草原面積4858.8萬畝，主要分布在遼西北地區的朝陽、阜新、錦州和葫蘆島4個市，其中，國家級半牧縣6個、省級半牧縣4個，草原面積占全省的80%以上。草原類型豐富，植被種類繁多，有很多珍稀和瀕危物種，如麻黃草、 貝母等。

然而，由于長期以來，草原超載過牧問題嚴重，亂采、亂挖、亂墾等破壞草原現象屢禁不止，造成草原不斷退化、沙化，草原生態系統脆弱，草原生態環境持續惡化，水土流失嚴重。科爾沁沙地不斷南移，沙塵暴頻發，不僅制約著遼西北地區草原畜牧業發展，而且對沈陽等中部城市群造成很大威脅，直接威脅國家生態安全，甚至影響整個國民經濟的可持續發展。

為改變這種現狀，國家和遼寧省政府出臺了一系列有效禁牧措施。2008年，省委、省政府啟動了遼西北草原沙化治理工程項目，在遼西北康平、彰武、阜蒙、義縣、北票等10個國家級和省級半牧縣利用工程圍欄實施禁牧。2009年11月21日，省政府又出臺了《遼寧省封山禁牧規定》，全面推進了全省禁牧工作。為實現“禁牧不禁養、減畜不減收”目的，2012年，遼寧省利用中央財政專項資金，在國家級6個半牧縣實施了國家草原生態保護補助獎勵政策。為客觀評價遼寧省遼西北草原實施草原禁牧8年的成效，2016年，遼寧省草原監理站組織專家赴遼西北地區進行深入調查，通過現場座談、實地調研和解剖分析，形成了調研報告。

一、草原禁牧成效顯著

通過實地調查，國家和省政府實施一系列有效禁牧措施，取得了顯著效果。草原生態環境得到顯著改善，草地畜牧業生產方式得到轉變，當地農民收入得到明顯提高，在有效改善生態環境的同時，實現了“禁牧不禁養、減畜不減收”。

1.草原生態環境得到顯著改善。遼寧省自2009開始實施遼西北草原沙化治理工程，即對圍封禁牧的草原進行了對比監測，從植被高度、植被蓋度及產草風干重等指標反映圍封禁牧效果；2012年國家在遼寧省半牧區落實了草原生態補助獎勵政策，省草原站隨即開展了禁牧效果的監測。通過禁牧，草原生態得到恢復，地表植被覆蓋度增加，裸地面積減少，直接減少了沙土揚塵和水土流失。植被高度和生物量明顯增加，提高了草地涵養水源、凈化空氣的能力，促進了草原生物的多樣性。

2016年秋季，遼西北10縣（市）監測結果表明，禁牧區植被平均蓋度達到67%，比對照區蓋度40%增加了27個百分點，提高67.5%；平均植被高度達到47.4厘米，比對照區高度28.9厘米增加18.5厘米，提高64%；平均植被生物量為2141.2千克/公頃，比對照區生物量1233.4千克/公頃增加了907.8千克/公頃，提高了73.6%。植物種類特別是優良牧草明顯增加，植物多樣性顯著提高。

據省風沙地改良利用研究所監測，禁牧實施前后，項目區覆沙厚度由7.0厘米減少到5.0厘米，風蝕深度由5.5厘米減少到0.4厘米，風蝕點數由20個減少到6個，草地20厘米以上表土含水量由15%提高到40%，流動沙丘數量由27個減少到6個，沙丘滾動距離由每年1.21米下降到0.31米，風道由12條減少到3條，揚沙天數由每年40天減少到18天。據省水土保持研究所監測，項目區土壤容重由1.51克/立方厘米下降到1.42克/立方厘米以下，土壤有機質含量由1.58%提高到1.64%，平均徑流模數為7.76萬立方米/年·平方千米，草地侵蝕模數為1019噸/年·平方千米，保土效率達到53.85%，水土流失明顯降低。

通過實施草原禁牧，草原沙化、退化得到有效遏制，生態環境得到明顯改善。在遼寧省生態條件最脆弱的遼西北地區筑起一道道綠色生態屏障，有效阻止科爾沁沙地南侵，為全省經濟社會快速發展奠定了環境保障。草原禁牧工作的開展有效推動了草原生態保護與建設進程，有力地促進了生態保護與生產生活和諧可持續發展。

2.草地畜牧業生產方式得到根本轉變。遼西北地區是遼寧省重要的畜牧業生產基地，特別是肉牛和肉羊飼養量占全省的70%以上。長期以來，遼西北地區草原畜牧業主要以放牧為主，草原載畜量低，家畜生長發育緩慢，出欄率低，草食家畜流轉周期長，制約了當地畜牧業發展。實施禁牧政策后，轉變了農牧民放牧養畜的傳統觀念，促進了草原畜牧業生產經營方式由粗放型放牧向集約型舍飼轉變，實行全舍飼飼養，減輕了草原的放牧壓力，畜牧生產實現良性循環和可持續發展。通過禁牧，改變低效散養向小區規模化養殖轉型升級，增加了就業機會，吸納了農村剩余勞動力，促進了畜牧業產業結構的優化布局，對于推動畜牧業產業化、帶動貧困地區致富、發展縣域經濟具有重要意義。

3.農牧民收入得到了可靠保障。在遼西北地區畜牧業收入占農戶家庭收入60%以上，是農戶主要經濟來源，為實現“禁牧不禁養、減畜不減收”，積極出臺相關扶持政策，鼓勵農戶科學利用草原資源，實行舍飼飼養。禁牧草原并非長期不能利用，當草地植被得到有效恢復時，可用作打草場，為家畜提供粗飼料。同時，鼓勵農戶利用豐富土地資源開展種草養畜，種植優質的豆科牧草紫花苜蓿和沙打旺等。2012年，遼寧省阜蒙、彰武、康平、北票、喀左、建平6個國家級半牧縣，被列入草原生態保護補助獎勵政策范圍，對禁牧草原每畝補貼6元，人工種草每畝補貼10元，同時每個農戶給予生產資料補貼500元。省財政利用生態績效考核獎勵資金每年拿出2000萬元，作為6個半牧縣畜牧業生產方式轉變資金，用于大力發展種草養畜。據調查，實施禁牧措施以來，草原承包戶利用優質草進行舍飼肉牛、肉羊等，草食家畜戶均收入在3萬元以上，與禁牧前相比還略有增加。

二、實施禁牧采取的主要措施

1.依法依規，加強組織領導。2008年根據省政府文件的精神，遼寧省依法開展草原權屬確定和草原承包工作，全省共確權1520多萬畝，占國土面積的6.9%；落實草原承包經營16萬戶，承包面積1357萬畝，約占已確權草原面積的90%；劃定基本草原面積1242.8萬畝，占已確權草原面積的82%。而草原禁牧工作始于2009年，隨著遼西北草原沙化治理工程的開展，遼寧西部的十二個項目縣實施工程的草原全部禁牧。2010年省人民政府頒布《遼寧省封山禁牧規定》，從2010年1月15日起，全省實行禁牧。遼寧草原與林區相間分布，雖然禁牧令是以林業為主體，但也對全省草原實行禁牧。通過明確禁牧工作責任、加強組織領導，實行責任到人，貫徹禁牧責任到縣、鄉（鎮）的責任機制，明確任務要求，實行責任考核制度。各級草原部門繼續發揮監督管理職能，建立禁牧督查制度，定期檢查各項措施落實情況，定期上報禁牧工作情況，保障禁牧政策落到實處。

2.大力實施草原生態建設工程。遼寧省委、省政府高度重視草原生態文明建設，自2009年開始實施遼西北草原沙化治理工程，歷時7年，總計投資7億多元，對遼寧西北部的690萬畝退化、沙化草原實施圍欄禁牧封育，并輔以補播改良、滅治鼠蟲、科學管護等配套技術。通過治理，實現草原植被蓋度由治理前的30%提高到65%以上，畝產干草由30千克以下提高到130千克以上，綜合治理效果十分顯著。

3.草原補獎政策助推禁牧落實。遼寧省2012年納入國家草原生態補獎政策，阜蒙縣、彰武縣、建平縣、喀左縣、北票市和康平縣等6個國家級半牧縣的756萬畝草原，全部落實禁牧補獎政策，發放禁牧補貼累計達1.73億元、生產資料補貼累計達2億元。2016年，補獎政策二期正式實施，落實禁牧補貼面積500多萬畝，惠及牧戶5萬余戶，有力推動了遼寧省草原禁牧工作的落實。嚴格執行的草原禁牧政策，使得草原植被得以休養生息，草原生態明顯改善。

4.加強草原生態建設宣傳。草原生態關系到民生、環境和可持續發展，加強草原建設和保護，是建設生態文明的重要任務之一。為提高全社會認知草原在生態文明建設中的重要地位，提高農牧民自覺禁牧意識，遼寧省每年積極開展“草原普法宣傳月”活動，充分利用報刊、電視、廣播、網絡等主要媒體，樹立“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，深入村屯開展草原普法宣傳活動，逐步提高社會各界關注、關心草原的熱情，增強農牧民知法守法意識，為草原生態文明建設營造良好的社會氛圍，真正把禁牧工作轉變成為廣大群眾的自覺行動。

5.強化草原執法監督。注重草原執法體系建設，依法管理草原。全省設有草原監理機構53個、草原監理人員622人。“十二五”期間，共立案查處各類草原違法案件69起，移送司法機關1起。通過開展草原執法工作，有力地打擊了各種破壞草原的違法行為，為依法保護草原資源和草原生產生態安全發揮了重要作用。為充分、有效管理草原，全省共計聘用了1263名草原管護員，在落實禁牧規定、監督管理、災害防控等工作中。發揮了重要作用。

6.推廣種草養畜和舍飼技術，有效增加飼草飼料供給。省草原站在全省有代表性的地區通過實驗示范，選擇優質品種的飼用玉米、高粱等，大力引導種草養畜生產，探索和建立標準化、規范化草畜結合生產方式。鼓勵養殖戶發展優質牧草生產，推廣應用優良牧草種植、加工及利用等技術，加快推進現代畜牧業示范區建設，增加飼草供給量，為草食家畜舍飼圈養提供條件，減少違法放牧情況發生。

三、存在問題

1.國土“二調”的地類劃分導致執法依據不足。全國半牧區第二輪草原生態補獎采用“二調”數據，使遼寧省禁牧補助面積減少了200余萬畝。更嚴重的是，司法部門在處理涉草案件時，將會以“二調”的版圖來核定草原的性質。由于“二調”核定的草原大多為其他草地，即非牧業用地，因此，我們將無法用一貫被認為是草原執法最有力的法律武器—《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》，來懲處破壞草原的違法行為，嚴重削弱了草原執法職能。另外，在“二調”認定的“非牧業用地”上實施草原禁牧補助政策，有悖于草原生態補獎政策的初衷，這一矛盾將會對今后全國半牧區實施草原生態補獎政策，產生非常不利的影響。

2.禁牧補貼及管護資金不足。遼寧省有10個半農半牧縣，其中6個國家級半農半牧縣已落實草原補獎政策，享受實施禁牧補貼，另有朝陽縣、凌源市、義縣和建昌縣等4個相鄰的省級半農半牧縣基本情況相當，均為重點草原區，也是生態脆弱區，但未落實草原補獎政策，禁牧工作開展困難。禁牧工作是一項長期性工作，如果沒有專項資金作保障，禁牧的效果將受到很大的影響。目前除實施草原沙化治理工程的地區有少量的管護經費外，很多草原區沒有管護經費，未聘用草管員，禁牧工作難以落實和監管。

3.相關法律、法規建設不完善。遼寧省禁牧的法律依據主要是《遼寧省草原管理實施辦法》，只是政府制定的規章和規范性文件，沒有法律效力而且相關處罰內容不具體，在實際工作中可操作性差，對違反禁牧規定的行為，只能處以警告而沒有具體的、行之有效的處罰，導致對偷牧行為規范不力。

四、對策建議

1.調整國土分類標準，完善法律建設。土地“二調”劃分的“其他草地”，事實上都是用于畜牧業生產的天然草地，應加強與國土及有關部門協調，盡快糾正“其他草地”的錯誤分類方法。要盡快修改完善《草原法》，盡早出臺《基本草原管理條例》，使草原法制建設與當前的生態文明建設相適應。

2.加大草原生態建設宣傳力度。草原生態關系到民生、環境和可持續發展，在我國經濟社會發展大局中具有重要戰略地位。要提高全社會認知草原在生態文明建設中的重要地位，提高各級政府草原生態意識，積極推進禁牧工程。要深入村屯開展草原普法宣傳活動，增強農牧民關心草原的熱情，主動落實、監督草原禁牧。

3.做好技術服務，突出示范帶動。針對當前廣大養殖戶對種草養畜、舍飼圈養認識不到位的實際情況，要積極開展技術扶持，從生產“綠色”安全畜禽產品高度，圍繞牧草營養價值、舍飼新技術和草原生態建設的重要性等綜合效益科學引導，進一步提高廣大養殖戶的認識水平，豐富草食畜牧業的方式方法，以種草養畜典型戶示范，突出示范帶頭作用。各級政府要加強組織領導，進一步完善配套政策措施，在牧草生產及加工機械設備補貼等方面，優先扶持種草養畜場、小區、典型大戶，推進種養結合，就地利用，逐步實現種草養畜專業化、規模化發展，推動全省草食畜牧業轉變生產方式，兼顧生產和生態效益。

4.加強依法管理草原。近幾年遼寧省違反禁牧規定案件明顯多發，偷牧現象時有發生，要通過加大草原執法力度，增強草原執法威懾力。加強禁牧和圍欄設施監管，及時糾正和查處違反禁牧和破壞圍欄設施的行為，提高禁牧草原的管理水平。

5.增加禁牧補貼資金投入。習近平總書記曾多次強調“綠水青山就是金山銀山”，要提高各級政府建設草原生態意識，增加禁牧草原的補貼資金投入，轉變思維，樹立“花錢買生態”的意識，切實保障依法禁牧的農牧民的合法權益。