特大城市特色小鎮頂層設計方法學初探基于對上海的思考

徐振強 中國城市科學研究會數字城市工程研究中心副主任、博士

特大城市特色小鎮頂層設計方法學初探基于對上海的思考

徐振強 中國城市科學研究會數字城市工程研究中心副主任、博士

徐振強，北京大學博士，金磚國家智慧城市峰會中方代表，住房和城鄉建設部“十三五”科技戰略規劃“智慧城市”編寫組成員，瞭望研報（內參）特約撰稿人，新華網智慧城市專家組成員，智慧北京、上海和重慶決策咨詢專家。主持、參與的城市研究課題與規劃項目超過30項（其中國家科技重大專項1項，國際合作4項，國家自然科學基金3項，部委級3項，北京市折子工程1項）。自2015年以來，60余次受邀在央視網、新華網和科技日報探討智慧城市，被中央網信辦、七一網、人民網、光明網和中國網等媒體轉載。分別受德國聯邦環境、自然保護、建筑和核安全部、亞洲城市聯盟、住房和城鄉建設部干部學院（全國市長研修學院）等邀請，做學術報告。

當前，我國建制鎮和鄉的總量超過3萬，是承接城市與農村的空間、要素樞紐，在改善城鄉二元結構、集聚就地城鎮化人口和優化城鎮體系布局等作用顯著。新型城鎮化從政策層面強化了對小城鎮發展的支撐?；隍寗恿投嘣亓鲃拥内厔荨⒁幝桑卮蟪鞘谐休d的人口和數量將持續增加，相應的脆弱性、承載力與次生的城市病，從城市空間規律出發，要求特大城市的小城鎮起到“人口-功能-產業”疏解的作用。基于城鄉空間組織的一般特點，小鎮的特色化建設應加速該作用的發揮。本文在全面梳理包括浙江等國內外特色小鎮經驗的基礎上，以上海為例，嘗試構建特大城市特色小鎮頂層設計的方法論，從復雜適應理論（CAS）應用、小鎮關鍵要素洼地識別、文化特色傳承放大、新產業經濟公私合營策劃、協同創新機制與平臺原型系統架構、第四代小鎮中上海模式解譯等六方面出發，提出路徑建議，促進上海四類小鎮分類施策、市場導向型開發、品質化精細化魅力型建設。

1980年代，我國提出以小城鎮為主體的城鎮化戰略構想，培育了一批基于“一鎮一品”的工業強鎮，但普遍而言小城鎮缺少發展動力，30多年的城鎮化歷程已經形成了以大城市為主要載體的特征。2016年，我國城鎮化率達到57.35%，城鎮常住人口約為7.7億?！笆濉睍r期，我國城鎮化率年均提高1.23%，每年城鎮人口增加2000萬。當前，我國進城超過50%的人口需依靠小城鎮承載。至2015年末，全國建制鎮20515個、鄉11315個，其中建制鎮建成區人口1.6億人，占村鎮總人口的16.73%（村鎮戶籍總人口9.57億人）。鎮區人口在10萬人以上的特大鎮有237個，5萬人口以上的鎮有876個。總體可分為兩類：（1）服務周邊農民生產生活，鎮區人口規模在1萬人以下，占全國小城鎮的72%；（2）具備一定規模的工業和服務業，人口規模在1萬人以上，多數為縣域副中心。小城鎮作為連接大中城市和廣大農村的橋梁，在城市與鄉村之間構筑起生產要素流動的通道，是城鄉契合點。沒有小城鎮的充分發展，就難以實現城鄉統籌發展和社會全面進步。按照70%～80%的常住人口城鎮化率，約有3億農村人口要轉移到城鎮。

一、小城鎮面臨的主要問題與上海解析

我國小城鎮建設面臨的共性問題：1.鄉鎮城鎮化水平不高，綜合反映人口承載力、經濟承載力和建設承載力的土地集約、混合利用程度欠佳；2.經濟基礎較為薄弱，各城鎮之間差距明顯；3.鄉鎮企業污染問題突出，部分小鎮主導產業存在屬于國家產業結構調整中的淘汰類產業項目的情況，是重污染企業的重要轉移地；4.鎮區農田面臨農藥化肥等施用強度較高的自生型污染；5.存在一定比例危房、公共服務和基礎設施建設運營不足等缺點。

上海小城鎮發展存在的突出問題：1.城鄉發展一體化水平不高。城鎮發展不平衡、不協調，鎮村規劃尚未全覆蓋，鎮村基礎設施和生態環境建設投入相對不足，農村生產和居住分散現象突出；2.都市現代農業發展水平參差不齊，農業生產經營水平、生產集中度有待提高，養殖業中小而散的傳統畜禽養殖方式仍有一定比例；3.農村水環境欠賬問題突出，鎮村級河道劣Ⅴ類水體比重較高，農村面源污染面廣點散；郊區局部交通網絡有待加強，市域軌道交通線與郊區地域廣、布局相對分散的特點不相適應，部分鎮村道路投入和管養不到位；4.農民享受城鎮化紅利不足，城鄉政策天平失衡，農民利益保障存在缺失；城鄉基本公共服務均等化面臨制約，城鄉基本公共服務在財政投入上仍有差距，農村地區教育和衛生專業人才較為缺乏，養老服務問題較為突出；5.郊區歷史文化遺跡保護有待加強，上海郊區有10處中國歷史文化名鎮、32片歷史文化風貌區，歷史保護規劃和管理普遍存在重中心城區、輕郊區的現象。在保護與利用上，郊區古鎮普遍商業開發過度，發展模式趨同。

二、特色小鎮總體概況

與以往興起的鄉鎮工業建設不同，特色小鎮建設是根據新型城鎮化和城市工作會議要求而產生。當前我國特色小鎮建設研究的主導思想是以“特色”作為核心元素，以“產業特色”作為重點，以構筑良好的“產業生態位”作為特色小鎮的建設基礎，圍繞特色，出現夢想、基金、青瓷等多個新興名詞，并衍生出多元的探討焦點，小鎮特色化建設應注重構建“大腦”，特色概念應回應小鎮問題，項目落地要吻合小鎮發展，即，解決問題、優化發展，如圖1。地方政府則重點關注引導與服務保障，在規劃編制、基礎設施配套、資源要素保障、文化內涵挖掘傳承、生態環境保護方面發揮好作用；按照具體情況可以參考國外城市服務私營化，在公共服務領域以PPP模式開展，借助金融工具實現特色小鎮的市場化運營，在該過程中政府則應主要關注創新制度供給、營造優良政務生態。截至2017年3月，已有天津、河北、內蒙、遼寧、吉林、上海、江蘇、浙江、安徽、河南、湖北、廣東、廣西、海南、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅等19個省出臺了專門的特色小鎮指導意見或實施方案（其中云南2011年、吉林2013年，海南和浙江2015年，其他都是2016年出臺），有成為重點鎮（河南）、重點示范鎮（陜西）和百鎮示范（廣西）。與國家推進特色小鎮培育相適應，山東等率先實施省級特色小鎮申報評選。

圖1 當前特色小鎮討論的重點與小鎮特色化建設的大腦設計

圖2 浙江省的部分特色小鎮實景

圖3 我國部分代表性小鎮的規劃產業概況

目前全國各地都在建設的特色小鎮，主要是參考浙江經驗（圖2），在大城市周邊農村的地市區，有的是以建制鎮為基礎，有的以城鎮為基礎，逐步形成以特色產業為核心的小鎮，如圖3。各省都在不同程度地力推特色小鎮培育和建設，并與智慧理念對接（圖4）。

圖4 以智慧為理念的特色小鎮建議

三、上海特色小鎮創新的政策背景、知識創新、總體定位與創新路徑

截至2016年底，上海市的城鎮化率約為89.61%，已進入從城鎮化中期向后期推進的階段。“鎮”是上海市推進城鄉發展一體化和新型城鎮化的重要載體，推進特色小鎮建設將是上海市城鎮化發展中后期空間發展的新模式，也將成為上海金融、科研、文化創意等新興產業的重要承載區域。上海市土地面積的9/10位于外郊區，外郊區將成為城市非核心功能疏解和城市功能更新的發力點和主戰場。因此，在建設過程中應充分體現國際化大都市的特點，發揮大都市邊緣區承載科技創新和新興業態培育功能，創新政府公共政策供給，主動適應城市雙修（城市修補、生態修復）等背景下各鎮經濟、生態與文化可持續發展的新要求，推動城鄉一體化發展。有利于破解經濟結構轉化和動能轉換的難題，是上海供給側結構性改革的有效嘗試，有利于促進上海城鄉一體化、小城鎮功能提升、城鎮體系協調發展，實現產業扶貧，推進經濟轉型升級。

1.當地相關政策梳理

上海將特色小城鎮培育作為推進新型城鎮化的重要載體（表1），按照控制數量、提高質量，節約用地、體現特色的要求，推動小城鎮發展。金山區于2016年6月《關于金山區加快特色小鎮建設的實施意見》，同年12月出臺《關于開展上海市特色?。ǔ牵╂偱嘤c2017年申報工作的通知》，正式啟動特色小鎮培育工作。在2017年上海政府工作報告中，將“深入推進城鄉發展一體化”列為2017年八項重點工作之一，并要求“因地制宜推進鎮域發展，啟動一批特色小鎮建設，積極開展歷史文化名鎮名村的保護和更新利用”。

表1 2015年來上海市區各級關于小城鎮建設的主要政策文件

表2 服務特大城市特色小鎮方法學創新的文獻概況

2.全國知識創新支持

特大城市小鎮特色化建設可充分借鑒國內外已有的經驗，從建設成效、國內借鑒、瓶頸問題、方向重點、政策舉措和國際對標等展開，見表2。

3.小鎮特色化總體定位

上海特色小鎮應在服務于科創中心和2040卓越的全球城市建設，在戰略、模式、路徑和社會參與等，明確建設定位：

（1）為上海特色小城鎮建設確定戰略方向提供決策依據。上海市特色小鎮已進入快速發展階段，盡早開展特色小鎮發展情況的動態評價，基于綜合分析、優秀實踐經驗提出上海市16個區縣107個鎮差異化協同發展的總體布局與方向，針對發展困難與要點提出應對措施，有助于支撐市政府相關職能部門科學引導各區縣特色小鎮的健康發展。

（2）為構建上海特色小城鎮建設的理論模式提供調研依據。特色小城鎮建設旨在以問題為導向，切實解決小城鎮發展中面臨的實際困境。通過綜合運用現代科學技術，結合上海當地實際，整合各類資源，建設各具特色、富有活力的特色小鎮，建立完善的可持續發展的特色小城鎮發展模式，不斷提高建設水平和發展質量，引領帶動全國特色小城鎮的建設。

（3）為構建上海特色小城鎮建設的路徑提供案例庫支撐。小城鎮的特色化發展是推進新型城鎮化的重要途徑，更是國家全面推進文明建設的迫切要求。研究國內其他地區特色小鎮的成功實踐，對進一步規范上海特色小城鎮建設和評價工作、推動小城鎮可持續發展具有重要意義，通過建立并完善促進上海特色小城鎮可持續發展的機制，為今后指導特色小城鎮建設提供技術支撐。

（4）為社會力量參與支撐上海小城鎮建設提供路徑建議。浙江的經驗表明，社會力量參與是保障小城鎮建設具有主體性地位的要素。經濟新常態背景下，上海市的城鄉一體化同樣需要廣泛的社會力量參與，基于本研究，提出社會力量參與上海小城鎮建設的路徑建議。

4.創新路徑

在研究借鑒其他地區小城鎮發展經驗的基礎上，選擇上海特色小城鎮進行實地調研，了解小城鎮特色發展情況，選定研究小城鎮。提煉特色小城鎮建設應考慮的領域，組織專家研究制訂上海特色小城鎮建設指南。選取若干小城鎮，檢驗建設指南在提高小鎮質量、節約用地、實行特色化等方面體現出的指導性、合理性和可操作性，完成上海特色小城鎮建設決策研究。技術路線如圖5。

圖5 以上海為例設計特大城市特色小鎮推進的技術路線

（1）基于調研評估總結上海特色小鎮建設的實際效果

通過資料數據分析、利益相關者調研與實地考察等方法，深入開展上海市特色小鎮建設現狀調研（圖6）。

圖6 上海市域小城鎮分布

重點關注產業經濟帶動效果、鄉土文化風貌恢復或建設情況、生態環境改善幅度以及公共基礎設施配套建設情況，結合對政府管理者、主體企業經營者及特色小鎮建設輻射人群的座談或問卷調查，梳理總結上海市特色小鎮推進措施、實際建設效果。充分考慮上海新市鎮的分類（表3）和建制鎮的分布（表4）。

表3 上海市新市鎮分類協調發展

表4 上海市建制鎮分布

應用復雜適應理論（CAS）判斷上海特色小鎮發展質量。異質主體之間的非線性或混沌的互動是難以用主流經濟學來描述。特色小鎮不能用傳統的產業規劃所覆蓋，它們的產業是自發生成的。依托該理論來科學評估小鎮自生長潛力。基于上海市各區縣特色小鎮的實際情況與具體要求，從創建過程-培育成效兩個維度選取適用的定量與定性指標，建立上海市特色小鎮考核體系，以便通過持續評估及時總結經驗，對上海市特色小鎮的建設方向進行動態指導。

（2）梳理總結國內其他地區推進特色小鎮的成功實踐

基于上海的城市量級，重點梳理我國北京等直轄市、廣州等15個副省級城市、浙江等長三角代表性省份關于特色小鎮培育的政策文件和做法以及案例。特別是浙江省特色小鎮考核體系，優秀小鎮的建設思路與要點等，著力調研各小鎮在解決發展瓶頸與關鍵問題的工作思路與具體措施。

（3）梳理和總結上海特色小鎮建設過程中面臨的重大瓶頸和關鍵問題

針對大城市病，上海較早開始有機疏散。上海的9個衛星城存在三大弊端，以松江新城為例，首先，用泰晤士小鎮取代歷史上著名的“松江府”，喪失了自己的文化風格。第二，泰晤士小鎮兩邊是兩大工業區，每天上下班高峰使小鎮內部嚴重擁堵。第三，小鎮沒有形成商業中心，缺乏一個有凝聚力的核心，市民采購高級消費品必須去上海主城。通過大數據分析發現，上海80%的服務業就業崗位還是主城創造的。衛星城的代名詞也就是“反磁力中心”。職住平衡是個反磁力中心最核心的特征，反磁力中心要在某些生活和工作條件上創造比主城區更強的磁力（人口吸引力）?；谡{研，分析上海特色小鎮發展瓶頸與關鍵問題（表5）。在經濟方面，特色小城鎮能夠發揮自身優勢，在發展過程中面臨可觀的產能需求。在生態環保方面，由于空氣、水和土壤等總體污染嚴重，特別是小城鎮污水處理、垃圾收集、水體和面源污染等問題，綠色建設極為迫切。因此，研究內容應致力于上海特色小城鎮可持續發展的規劃路徑，推進深度城鎮化，特別是保證小鎮的自身特色和宜居宜業。

表5 上海小城鎮特色化建設維度存在的問題與表現

研究并識別四類市鎮發展特色小鎮的關鍵要素洼地。打造特色小鎮，需要特別注重對產業規律、市場規律、城鎮化發展規律和運營模式的研究，經驗表明，特色小鎮形成的關鍵包括：有一些是因創業成本低，在城市周邊集聚人口和產業形成的；有一些是因歷史文化景觀形成的小鎮，比如旅游小鎮、滑雪小鎮；還有一些是人為塑造的特色小鎮，比如大型的游樂設施建設，帶動人口進入而形成規模性人口流動。

（4）國外特色小鎮的做法與經驗

特色小鎮的創新思維來源于國外，如瑞士達沃斯小鎮、美國格林威治對沖基金小鎮、布蘭森音樂小鎮、法國普羅旺斯小鎮和希臘圣多里尼小鎮等（圖7），這些小鎮雖然經濟體量都不太大，但都十分精致獨特，建筑密度低、產業富有特色、文化獨具韻味、生態充滿魅力。

圖7 國外部分特色小鎮概況

（5）上海特色小鎮建設的方向和重點

2016年8月，上海市委書記韓正到奉賢、松江、青浦區調研城鄉一體化發展時強調，各郊區要結合自身實際，認真研究推進特色小鎮建設，不鋪攤子、不搞一刀切，重在特色，充分結合當地歷史人文和建筑風貌，充分體現特色小鎮的文化內涵。2017年1月，在上海市第十四屆人大第五次會議上，市長楊雄作政府工作報告指出：“堅持城市建設重心和公共資源配置向郊區傾斜，扎實推進新型城鎮化，啟動一批特色小鎮建設，積極開展歷史文化名鎮名村的保護更新利用。”應以上海市、區“十三五”規劃為指導，梳理總結上海市及各區縣發展要點，結合城市雙修、產業經濟發展、鄉土文化保護更新、社會人文需求等發展要求，因地制宜制定上海市各區縣推進鎮域發展、特色小鎮建設的總體定位，明確上海市特色小鎮發展空間布局、定位與工作重點。郊區要圍繞工作大局，立足自貿試驗區建設和科創中心建設兩項國家戰略。以3個建制鎮為例提出建議發展方向與重點（表6）。

表6 以上海市3個小鎮為例提出建議發展方向與重點

構建上海特色小鎮協同創新機制與平臺原型系統。協同是特色小鎮創新的核心機制。協同是團隊合作實現的根本機制，從社會學和物質空間來看，包括人、應用系統、數據資源、終端設備、應用情景、人機等方面的協同。行業協同是指兩個或者兩個以上的不同資源或者個體，相互協作完成特定目標，達到共贏效果?；趨f同創新的思維，構建“互聯網+”下的上海特色小鎮協作創新平臺原型。

（6）從操作性要求出發，研究提出相應政策舉措。

現在各地建設特色小鎮，力度很猛，再加上缺乏有效的政策引導，可能會造成泥沙俱下的局面，沒有條件也一哄而上。認知四代小鎮的特征（表7），借鑒已有特色小鎮的經驗，如云棲小鎮（圖8）。特色小鎮創建模式包括：一是以政府為主，由政府成立國資公司，全面負責小鎮的建設，進行市場招商；二是由政府通過PPP（政府和社會資本合作）模式或特許經營權等形式將小鎮的建設全面委托民營企業；三是以政企合作為主，由政府負責小鎮的整體規劃設計定位，企業在政府主導下開展小鎮的建設招商運營。在以人為核心的城鎮化進程中，特色小鎮不僅是產業小鎮，而且是宜居宜業的綜合小鎮。上海的特色小鎮建設，宜立足上海，服務城鄉一體化；面向全國，服務城鎮功能提升，構建中國特色小鎮的改革創新與示范創建中心。工作路徑上：①對標全球范例；挖潛多元洼地；集聚關鍵要素；改革釋放活力；加速城鄉一體；②輸出有效案例；輸出有效經驗；輸出集成要素；輸出智慧互聯；輸出建設范例。致力于在第四代小鎮發展模式中實現創新。

特大城市特色小鎮建設宜從復雜適應理論（CAS）應用、小鎮關鍵要素洼地識別、文化特色傳承放大、新產業經濟公私合營策劃、協同創新機制與平臺原型系統架構、第四代小鎮中本地模式解譯等六方面出發，提振中心城區與鄉村的有機聯系，并從城市完善的功能組團/衛星城定位，構建區別于中心城區的“反磁力”中心，有機疏解中心城區功能并構建面向卓越、有競爭力的新型產城體系，探索基于產城融合的空間生態自組織-協同經濟理論的小鎮智慧化發展模式。

表7 我國小鎮發展模式概述

圖8 云棲小鎮創建的六個維度