生態脆弱區綠色礦業發展研究:以新疆克州為例

王春芳，高 兵，黃賢營，董建美，毛成棟

(中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

綠色礦業

生態脆弱區綠色礦業發展研究:以新疆克州為例

王春芳，高 兵，黃賢營，董建美，毛成棟

(中國國土資源經濟研究院，北京101149)

生態脆弱區是目前生態問題突出、經濟相對落后、人民生活貧困的問題重疊區域，是我國綠色礦業發展中亟待突破的區域。文章以新疆克州為例，運用SWOT模型分析其礦業發展的優勢與劣勢、機遇與挑戰，并在此基礎上提出克州發展綠色礦業的策略，進而針對我國生態脆弱區發展綠色礦業提出加大政策扶持力度、加強技術支撐能力、助力區域脫貧攻堅等幾點建議。

生態脆弱區；綠色礦業；新疆克州；SWOT分析

0 引 言

綠色礦業發展是以生態文明建設和可持續發展觀為基本理念，在礦業活動中實現礦產資源充分利用、生態環境有效保護、社區環境和諧共建的發展模式。從2007年中國國際礦業大會首次提出“發展綠色礦業”倡議,到2017年國土資源部等六部委聯合印發《關于加快建設綠色礦山的實施意見》，要求到2020年形成符合生態文明建設要求的礦業發展新模式[1]，我國綠色礦山建設已歷經了十年的探索，取得了豐富的理論和實踐經驗。但我國綠色礦山覆蓋率依然不夠樂觀，尤其是在生態問題突出、經濟相對落后、人民生活貧困的問題重疊區域，這些區域大多位于生態過渡區和植被交錯區，處于農牧、農林、林牧等復合交錯帶，是目前我國環境監管的薄弱地區和生態保護的重要區域[2]，也是我國綠色礦業發展中亟待突破的區域。

本文以新疆維吾爾自治區克孜勒蘇柯爾克孜自治州(以下簡稱克州)為例，通過運用SWOT模型對克州礦業發展態勢及綠色礦業發展戰略進行分析和探索，提出對生態脆弱區綠色礦業發展的幾點建議。

1 克州概況

克州位于我國最西部，北部為南天山，南部為西昆侖山，中部為塔里木盆地西北緣，州內90%以上為山區。克州是我國唯一的以柯爾克孜族為自治民族的自治州，州內有11個民族聚集，其中，維吾爾族占66%，柯爾克孜族占27%，漢族占7%。克州東西長約500 km、南北寬約140 km，下轄阿圖什市、阿克陶縣、烏恰縣和阿合奇縣。2015年，克州實現生產總值101.5億元，占新疆生產總值的1.08%，在新疆所屬地級市中排名倒數第一；人均生產總值17 311.96元，排名倒數第二。在國務院扶貧辦發布的《2016年國家扶貧開發工作重點縣名單》中，克州下轄的一市三縣均在名單之列[3]。克州扶貧任務極其艱巨。克州2015年經濟社會發展情況見表1。

克州礦產資源豐富，截至2015年底，全州共發現各類礦產69種，優勢礦種如錳、鐵、鉛鋅、銅等，資源集中度好且質量好、潛力較大。近幾年來，克州礦業總產值占工業總產值的90%以上，已成為克州經濟社會發展的支柱性產業。但克州平均海拔3 000 m左右，缺水少地，植被稀疏，生態環境本就脆弱，資源開發更是加劇了對環境的污染和破壞。如何正確處理礦產資源開發與生態環境保護日益凸顯的矛盾是克州亟待解決的問題。

2 克州礦業發展態勢SWOT分析

2.1 優勢分析(Strengths)

2.1.1 資源優勢

克州地跨西南天山、塔里木、西昆侖三大構造單元，成礦地質條件優越，是新疆礦產資源相對富集的地區之一。在現已發現的69種礦產資源中，已探明或初步探明儲量并計入儲量庫的礦產有34種，現已開發利用并且產值較大的礦種有11種，其中，能源礦產1種，金屬礦產4種，非金屬礦產6種。主要優勢礦種如錳、鐵、鉛鋅、銅等，資源集中度好且質量好、潛力較大，已被列為重點開發利用礦種(表2)。

表1 克州2015年經濟社會發展情況表

資料來源： 2016年克孜勒蘇柯爾克孜自治州統計年鑒。

表2 克州主要優勢礦種情況表

數據來源：克州推進工業經濟三年遞增行動計劃(2016)。

2.1.2 區位優勢

克州地處亞洲大陸腹地，集絲綢之路經濟帶核心區重要門戶、中巴經濟走廊重要節點和南疆向西開放重要通道于一體，在新疆對外開放格局中具有特殊的戰略地位，便于利用中亞豐富的礦產資源，開拓廣闊的工業產品需求市場，擴大對外開放與交流合作。克州境內現已擁有五個口岸，是我國打造向西開放，尤其是向中亞、南亞包括西歐開放的橋頭堡和重要通道。

2.1.3 政策優勢

近年來，中央針對新疆出臺了一系列政策，從產業、財政、金融等多方面促進新疆經濟發展和長治久安。新疆為克州脫貧攻堅富民固邊提供有力支撐，鼓勵發展優勢資源產業，克州鋼鐵、有色、化學、建材等資源型產業實行差別化產業政策及特殊優惠政策，為資源產業發展提供有利的政策支持。

2.2 劣勢分析(Weakness)

2.2.1 資源開發利用規模小

表3為2015年克州資源開發情況。截至2015年底，克州已開發利用礦山企業數259家。其中，中型礦山2個，小型礦山101個，小礦156個。中型礦山2個分別為鐵礦1個和鋅礦1個；小型礦山和小礦合計257家，占已開發利用礦山企業數的99%。在已開發利用礦山企業中，2015年進行生產的礦山企業僅有19家，占比僅為7%。

表3 2015年克州資源開發情況

數據來源：克州礦產資源開發統計數據庫。

2.2.2 資源綜合利用程度低

克州礦石類型較為復雜，存在著品位較低、共伴生礦種多、有毒有害元素難分離等不利因素，增加了礦石選冶和綜合利用難度。目前，克州低品位、難選礦石及“三廢”資源尚未得到充分保護或綜合利用，資源開發利用方式較為粗放，礦石回采率與選礦回收率總體水平不高，主要礦種綜合利用水平低于全國平均水平15%～20%。2015年克州主要礦種開采利用情況見表4。

表4 2015年克州主要礦種開采利用情況表

數據來源：克州礦產資源開發統計數據庫。

2.2.3 硬件設施不完善且技術人才缺乏

克州地處邊疆地區且為高原地貌，交通、電力等基礎設施硬件總體水平不高，信息、物流等相關服務業發展緩慢，人力資源、特別是創新型科技人才嚴重不足，這些都是制約克州經濟發展的難題。克州礦山企業技術力量薄弱，創新能力不足，亟需改變目前勞動力技能單一且整體素質不高的局面。

2.3 機遇分析(Opportunities)

2.3.1 國家扶持政策助推經濟發展

新疆是我國西北的戰略屏障，近年來，國家出臺一系列優惠政策支持新疆的建設和發展。在土地使用方面，西部大開發招商引資項目利用國有未利用土地的，最高可減繳50%的土地出讓金，其中在扶貧重點地區投資的可以十年免繳土地出讓金。在稅收方面，對新疆困難地區新辦企業給予“兩免三減半”所得稅優惠政策，另外，出臺新疆困難地區重點鼓勵發展產業企業所得稅優惠目錄，主要包括對黑色金屬礦山接替資源勘探及關鍵勘探技術開發、有色金屬現有礦山接替資源勘探開發，緊缺資源的深部及難采礦床開發等高效、低耗、低污染、新型冶煉技術開發的優惠規定；鼓勵推廣共生、伴生礦產資源中有價元素的分離及綜合利用技術等。

2.3.2 “一帶一路”倡議提供重大機遇

新疆是我國“一帶一路”的核心區，毗鄰中亞各國，與中亞各國有著相似的生態環境和地質環境，是我國連接中亞各國的橋頭堡，在地質礦產領域與中亞各國有著廣泛合作。在克州綠色礦業發展中，要在“一帶一路”倡議的引導下，堅持“引進來”和“走出去”，充分運用“兩種資源，兩個市場”和絲綢之路經濟帶這一通道，積極引入國外先進的礦產勘探與開采技術，實現互利共贏。

2.4 挑戰分析(Threats)

2.4.1 全球礦業發展形勢不容樂觀

受全球宏觀經濟增長復蘇疲軟且不穩定的影響，礦業經濟持續面臨礦產品價格下跌、成本上升、利潤下滑等諸多難題，目前部分礦種市場供大于求的矛盾依然突出，礦業經濟發展形勢嚴峻[6]。在這種全球礦業持續低迷的形勢下，克州綠色礦業發展也面臨著成本上升及利潤下滑等多重挑戰。

2.4.2 綠色發展與生態文明建設對礦業開發提出更高要求

黨的十八大以來，綠色發展理念成為時代潮流，習近平總書記多次圍繞綠色發展與生態文明這一主題強調“綠水青山就是金山銀山”、“在保護生態環境的前提下搞好開發利用”、“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”等。國家也相繼出臺了一系列促進綠色礦業發展的政策，特別是近日六部委聯合印發的《關于加快建設綠色礦山的實施意見》中首次明確煤炭、石油天然氣、有色、黃金、冶金、化工、非金屬等不同行業的綠色礦山建設要求。克州在礦山開發利用過程中由于環保意識淺薄、技術手段落后等原因對環境造成了一定程度的污染和破壞，主要表現在三廢污染、土地侵占、土壤污染、植被破壞、水土流失等。如何轉變礦業經濟增長方式，正確處理礦業開發和壞境保護的矛盾，是克州綠色礦業發展中亟待解決的問題。

3 克州綠色礦業發展戰略探索

通過SWOT模型進行梳理和論述，可以發現克州綠色礦業發展任務艱巨，只有充分利用潛在優勢、抓住發展機遇、規避自身劣勢、緩解外部威脅，才能實現礦業的可持續發展(圖1)。

內部因素分析(S,W)外部因素分析(O,T) 優勢(Strengths)劣勢(Weakness)資源優勢區位優勢政策優勢資源開發利用規模小資源綜合利用程度低硬件設施不完善且技術人才缺乏機遇(Opportunities)優勢機遇戰略(SO)劣勢機遇戰略(WO)國家扶持政策助推經濟發展“一帶一路”倡議提供發展機遇打造綠色礦業發展示范區,全域推進綠色礦山建設;統籌運用兩種資源兩個市場,提升資源保障和企業發展力建立綠色礦山建設標準體系,完善綠色礦業發展配套政策;堅持“引進來”與“走出去”戰略,利用科技創新引領綠色礦業發展挑戰(Threats)優勢挑戰戰略(ST)劣勢挑戰戰略(WT)全球礦業發展形勢不容樂觀綠色發展與生態文明建設對礦業開發提出更高要求牢固樹立綠色發展理念,落實礦山企業社會責任;鼓勵企業延伸產業鏈條,提升礦產品附加值優化產業發展結構,發展資源產業集群;優化產業空間布局,帶動區域經濟發展;加強科技人才引進,提升礦山企業競爭力

圖1克州綠色礦業發展的SWOT分析

3.1 優勢機遇戰略(SO)

第一，打造綠色礦業發展示范區，全域推進綠色礦山建設。以綠色發展理念為指導，以礦山企業為主體，新建礦山全部達到綠色礦山建設要求，生產礦山加快改造升級逐步達到要求，并選擇綠色礦山建設進展成效顯著的地區作為試點示范，探索建設綠色礦業發展示范區。逐步健全礦產規劃、勘查、開發利用與保護的制度體系，完善綠色礦業發展激勵政策體系，積極營造良好的投資發展環境，全域推進綠色礦山建設，打造形成符合克州區域特色的綠色礦業發展樣板區。

第二，統籌運用兩種資源兩個市場，提升資源保障和企業發展力。克州毗鄰吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦，這兩個國家鐵、銅、鉛鋅、金、油氣等資源非常豐富，市場前景廣闊。依托國家“一帶一路”倡儀，利用境外礦產資源回運補貼等政策，克州應積極鼓勵引導礦業企業開發中亞金屬、能源礦產，建立一批境外資源供應基地，形成穩定多元的礦產品供銷渠道。同時還要大力推進州內地質找礦工作，加強錳、銅、鉛鋅等重要礦種勘查；加大礦山深部找礦，提升資源保障能力。加強與巴州錳礦資源、喀什鐵礦的開發合作，提升產業輻射范圍；加強州內市縣、工業園區之間的溝通合作，統籌布局資源產業發展，形成良性競爭合作關系，提升企業可持續發展能力。

3.2 劣勢機遇戰略(WO)

第一，建立綠色礦山建設標準體系，完善綠色礦業發展配套政策。建立符合克州地區實際情況的綠色礦山標準，明確礦山開發利用方式、資源節約集約利用、環境保護、礦地和諧和企業文化等綠色礦山建設考核指標要求。完善相關配套政策及激勵約束監督機制，鼓勵礦山企業開展綠色礦山建設，對在綠色礦山建設中表現突出的企業給予用地、資源配置、財稅等方面的政策傾斜。

第二，堅持“引進來”與“走出去”倡儀，利用科技創新引領綠色礦業發展。運用“引進來”倡儀，當前世界勘探技術正在向綜合化、高精度、寬領域邁進，克州在綠色礦業發展過程中，需加快引進國外綠色勘查和綠色開發的先進技術和成熟經驗；運用“走出去”倡儀，將我國十多年來在綠色礦業發展方面積累的經驗和做法向中亞國家推廣，實現二者資源開發方面的深度融合。同時，克州應持續加大科技投入，鼓勵、引導和扶持礦業企業與高等院校、科研院聯合建立產學研平臺，開展尾礦資源、低品位資源、共伴生難利用資源開發利用科技攻關。

3.3 優勢挑戰戰略(ST)

第一，牢固樹立綠色發展理念，落實礦山企業社會責任。加大生態文明建設和綠色發展理念宣傳力度，將綠色理念植入到礦山企業文化中。落實礦山企業環保責任，嚴格遵循克州環境空間準入、項目準入、標準準入機制，扎實推進礦山地質環境保護和治理。鼓勵礦山企業參與克州扶貧開發，為當地居民提供工作機會，增加貧困人口收入，幫助他們改善生計。

第二，鼓勵企業延伸產業鏈條，提升礦產品附加值。鼓勵州內有實力企業加快資源整合，加大生產規模，延伸后續冶煉、加工產業；加快引進推廣成熟的采、選、冶煉、加工技術工藝，鼓勵新建和改擴建鋼鐵生產項目向采選冶煉加工一體化方向發展；以市場需求為導向，重點開展優勢礦種錳、銅、鉛鋅等產業鏈技術研發，促進精深加工、延伸產業鏈條，提升產品附加值。

3.4 劣勢挑戰戰略(WT)

第一，優化產業發展結構，發展資源產業集群。堅持優勢資源向重點企業、重大項目優先配置，鼓勵發展技術含量高、附加值高的資源型產品，引導和鼓勵重點企業擴大規模，提高產品產業發展水平；以重大項目建設為依托，培育一批成長性好、核心競爭力強、規模效益突出的龍頭企業，帶動形成相關產業集群。

第二，優化產業空間布局，帶動區域經濟發展。堅持以市場為導向，提升資源配置效率，促進資源向優勢區域和重點產業聚集，形成特色突出、分工協調和布局優良的資源產業發展新格局；根據產業發展需要，統籌基礎設施、資源開發區和重要工業園區的建設，充分帶動區域經濟社會發展。

第三，加強科技人才引進，提升礦山企業競爭力。人才是綠色礦業發展的核心競爭力，綠色礦業發展需要跨學科綜合型、技能型及管理型人才的全面組合，需要創新型人才的培養和接續[7]。克州在綠色礦業發展過程中需要加大人才引進力度，著力培養高層次復合型科技人才；加大干部雙向掛職、任職交流的工作力度，充分發揮博士服務團優勢；統籌產業發展和人才培養計劃，實行人才精準培訓，支撐綠色礦業發展。

4 對生態脆弱區綠色礦業發展的建議

新疆克州在我國生態脆弱區中具有典型性和代表性，綜上對其礦業發展態勢SWOT分析以及綠色礦業發展戰略探索，提出關于生態脆弱區綠色礦業發展的幾點建議。

4.1 加大政策扶持力度

生態脆弱區大多位于生態過渡區和植被交錯區，生態問題突出，環境監管薄弱。在國家大力倡導生態文明建設和綠色發展的大環境下，在力爭到2020年形成符合生態文明建設要求的礦業發展新模式的總體目標下，發展綠色礦業是生態脆弱區可持續發展的必然選擇，也是我國綠色礦業發展進程中亟需補齊的短板。政府應結合區域發展實際，制定和完善地方綠色礦山建設標準，出臺用地、財稅、金融等方面的配套政策，并對生態脆弱區內開展綠色礦山建設的礦山企業適當傾斜，保障綠色礦山建設用地，提供財稅方面的政策優惠，加大金融政策扶持，為生態脆弱區綠色礦業發展提供有力保障。

4.2 加強技術支撐能力

生態脆弱區地理位置偏遠、交通基礎設施薄弱、人力資源不足，這些問題直接或間接地導致礦山企業技術裝備相對落后、人員技術水平參差不齊、科技攻關能力薄弱，這些都限制或阻礙著綠色礦業的發展。生態脆弱區礦山企業應充分學習借鑒國內綠色礦山實踐的經典經驗做法，認真執行《礦產資源節約與綜合利用鼓勵、限制、淘汰技術目錄》，積極引進先進的技術裝備和采選工藝，充分利用干部雙向掛職、博士服務團入駐幫扶等形式，精準培養一批懂技術、懂管理的復合型人才，為生態脆弱區綠色礦業發展提供有力的技術支撐。

4.3 助力區域脫貧攻堅

脫貧攻堅是我國“十三五”期間的重要工作，全力推動精準扶貧、精準脫貧是每個社會主體應盡的責任和義務。生態脆弱區經濟發展落后，人民生活貧困，在國家扶貧開發工作重點縣名單中，一半以上的地區屬于生態脆弱區。生態脆弱區脫貧任務異常艱巨，而在生態脆弱區內生產的礦山企業在享受國家扶持政策、關注自身可持續發展的同時，需要承擔起更多的社會責任，為當地居民提供就業機會，開展慈善公益活動，助力其生活條件的改善以及生活水平的提高，徹底打破“生態脆弱-經濟貧困-生態脆弱”的惡性循環，全力支撐國家脫貧攻堅戰略以及當地政府扶貧脫貧工作。

綜上所述，生態脆弱區綠色礦業發展是政治、經濟、生態、科技、文化等多要素相互關聯、相互作用、優化發展的過程，是一項極其復雜的系統工程。積極探索適合生態脆弱區的礦產資源有序開發、生態環境有效保護、人民生活有所改善的綠色礦業發展之路，是國家生態文明建設和綠色發展背景下的必然選擇。

[1] 國土資源部,財政部,環境保護部,等.關于加快建設綠色礦山的實施意見(國土資規〔2017〕4號)[Z].2017.

[2] 環境保護部.全國生態脆弱區保護規劃綱要(環發〔2008〕92號)[Z].2017.

[3] 國務院扶貧辦.國家扶貧開發工作重點縣名單[R].2016.

[4] 新疆維吾爾自治區統計局.新疆統計年鑒(2016)[M].北京:中國統計出版社,2016.

[5] 克孜勒蘇柯爾克孜自治州統計局.克孜勒蘇柯爾克孜自治州統計年鑒(2016)[R].2016.

[6] 劉敏.基于SWOT的中國綠色礦業發展策略研究[J].當代經濟,2016(20):4-8.

[7] 徐紅燕,陳建平,孔銳，等.青海省綠色礦業發展策略研究[J].國土資源科技管理,2015(6):32-39.

[8] 鞠建華,強海洋.中國礦業綠色發展的趨勢和方向[J].中國礦業,2017,26(2):7-12.

[9] 楊俊鵬,戴華陽,張建偉.新常態下我國綠色礦山建設面臨問題與解決途徑[J].中國礦業,2017,26(1):67-71

[10] 栗欣.綠色礦山建設模式的實踐與探索[J].中國國土資源濟,2017(4):22-25.

[11] 張玉韓,侯華麗,聶賓汗.大力發展綠色礦業助推礦業可持續發展[J].中國國土資源經濟,2016(11):27-29.

[12] 劉麗萍,侯華麗,劉建芬.對我國綠色礦山建設與發展的思考[J].中國國土資源經濟,2015(7):18-21,25.

StudyonthegreenminingdevelopmentinecologicalfragileregiontakingXinjiangKezhouasanexample

WANG Chunfang,GAO Bing,HUANG Xianying,DONG Jianmei,MAO Chengdong

(Chinese Academy of Land and Resource Economics,Beijing 101149,China)

Ecological fragile region is the overlapping area that the ecological problem serious,the economy relatively backward and the people living in poverty,where is need to break through to develop green mining.Taking Kezhou in Xinjiang as an example,this paper analyzes the strengths,weaknesses,opportunities and threats of mining development by SWOT model,on this basis puts forward the green mining development strategies in Kezhou,and then puts forward the green mining development suggestions in ecological fragile areas such as to intensify policy support,strengthen technical capacity,boost regional tackling poverty.

ecological fragile region;green mining;Kezhou in Xinjiang;SWOT model

F407.1

A

1004-4051(2017)10-0101-05

2017-05-14責任編輯宋菲

王春芳(1988-)，女，漢族，山西平定人，實習研究員，主要從事資源經濟、政策研究，E-mail:291733164@qq.com。