建立國家公園體制的意義和重點

文 李博炎 朱彥鵬 李俊生

建立國家公園體制的意義和重點

文 李博炎 朱彥鵬 李俊生

國家公園屬于自然保護地的一種，是自然環境優美、資源獨特，具有區域典型性、代表性的保護價值大的自然區域，同時也是協調自然資源保護與利用的有效途徑。目前，國家公園已成為世界各國保護生態資源和促進可持續發展的重要方式。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“建立國家公園體制”。2014年，中共中央、國務院印發的《加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》對建立國家公園體制提出了明確要求，提出改革各部門分頭設置自然保護地，對各類自然保護地進行功能重組，實行更嚴格保護，保護自然生態系統原真性和完整性。為落實中央改革要求，國家發展改革委會同13個部門組成了建立國家公園體制試點領導小組，開展國家公園體制試點工作。截至目前，我國在青海等12個省市共確定了10個國家公園體制試點，包括北京長城、浙江錢江源、福建武夷山、湖北神農架、湖南南山、云南香格里拉普達措、青海三江源、東北虎豹、大熊貓、甘肅祁連山。在總結了兩年多試點經驗基礎上，國家發展改革委牽頭編制完成了《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》），對建立國家公園體制的總體要求、明確國家公園功能定位，建立統一事權分級管理體制、建立資金保障制度、完善自然生態系統保護制度、構建社區協調發展制度和實施保障等作出了部署。

建立國家公園體制的意義

建立國家公園體制，對推動建立中國特色自然保護地管理體制，完善中國生態文明制度體系、實現資源保護和可持續利用具有重要意義。

為構建中國特色自然保護地管理體制提供方案

已建的自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園等各類自然保護地為保護我國生物多樣性、自然景觀及自然遺跡，維護國家和區域生態安全，保障我國經濟社會可持續發展發揮著重要作用，但其建設和管理仍然長期存在諸如保護地交叉重疊、管理效率低下，實行分要素管理、生態系統完整性人為割裂等突出的矛盾和問題。這些問題由于存在歷史長、涉及部門多、跨行政區域等原因多年來難以得到有效解決。建立國家公園體制就是要通過制度創新，充分發揮國家對重點自然資源行使所有權，解決多部門管理造成的各種問題，從而有序推動自然保護地管理體制改革。

8月26日，在三江源國家公園長江源（可可西里）園區治多管理處索加鄉君曲村，生態管護員在村莊附近撿拾垃圾。CNSphoto供圖

生態文明制度建設的突破口和落腳點

我國的國家公園主要位于國家禁止開發區內，通過理順各類自然保護地關系，建立有效、規范、統一的管理體制，從而保護生態環境，維護生態安全，這與生態文明建設的戰略布局和目標不謀而合。國家公園體制改革的相關要求要與健全自然資源資產產權制度、國土空間用途管制制度、資源有償使用制度、生態補償制度和生態損害責任追究制度等生態文明制度改革協調推進。如三江源、東北虎豹既是國家公園體制試點，也是健全國家自然資源資產管理體制試點，武夷山國家公園體制試點也在健全國家自然資源資產管理體制試點范圍之內。

為實現自然資源保護和可持續利用提供保障

國際自然與自然資源保護聯合會（IUCN）保護地管理分類體系中的國家公園是指把大面積的自然或接近自然的區域保護起來，以保護大范圍的生態過程及其包含的物種和生態系統特征，同時提供環境與文化兼容的精神享受、科學研究、自然教育、游憩和參觀機會的基礎。我國的國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。由此可見，國家公園建設是以“保護第一”，并非“絕對保護”。國家公園對重要自然生態系統完整性和原真性進行保護的同時，兼具科研、教育、游憩等綜合功能，是促進自然資源的保護和永續利用的重要保障。

國家公園體制試點進展情況

2015年1月，國家發展改革委會同相關部門聯合印發《建立國家公園體制試點方案》，要求試點區各類重要自然保護地交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到基本解決，探索建立統一規范有效的管理體制和資金保障機制，明確自然資源資產產權歸屬，統籌自然資源保護和利用，形成可復制、可推廣的保護管理模式。目前，9個試點（除祁連山之外）在建立統一管理機構、推進生態文明體制建設、協調社區發展等方面開展了一些工作，取得了階段性成果。

成立統一管理機構，打破“九龍治水”

各試點省（市）對現有各類保護地的管理體制機制進行整合，整合保護地資源，成立統一管理機構，實行統一有效的保護和管理。如青海省組建了由省政府直接管理的三江源國家公園管理局，并分設了長江源、黃河源、瀾滄江源3個園區管委會，實行集中統一高效的生態保護規劃、管理和執法。湖北省整合原神農架國家級自然保護區管理局、大九湖國家濕地公園管理局，以及神農架林區林業管理局有關神農架國家森林公園的保護管理職責，成立神農架國家公園管理局。其他試點也正在推動國家公園管理機構的設立。

與相關改革工作相銜接，探索協同推進生態文明制度建設

在開展國家公園體制試點工作的同時，各試點也同步探索健全自然資源資產產權制度、國土空間用途管制制度、生態補償制度和生態損害責任追究制度等生態文明制度的建設和推進。如三江源、東北虎豹和武夷山在開展國家公園體制試點的同時，同步開展自然資源資產管理體制改革試點和自然資源統一確權登記試點，探索生態文明制度在同一區域內相協調、統一。浙江省將國家公園體制試點與“多規合一”試點相結合，并在試點區內率先試行黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法，以此加強錢江源生態環境保護，促進國家公園體制建設。

建立社區共建共享機制，協同推進社區可持續發展

各試點在進行國家公園體制探索過程中，注重社區利益，探索建立利益共享和協調發展機制，實現人與自然和諧共生。如青海省政府創新生態管護公益崗位機制，將國家公園范圍內原有草原、林地、濕地管護崗位，統一為生態管護公益崗位，將草原的資源使用者轉變為保護者，共同推進三江源生態環境保護和社區脫貧、發展。湖北省政府對神農架生態脆弱區域內的原居民實施生態移民搬遷，減緩國家公園嚴格保護區人類活動造成的破壞。浙江省政府給予財政補助，對錢江源國家公園試點區內集體林地等實行用途管制，取得一定經驗和效果。其他試點也均編制了居民轉移安置實施方案，分散的居民點實行相對集中居住，扶持發展替代生計。

國家公園體制建設的管理重點

完善自然保護地體系

《生態文明體制改革總體方案》中明確要求“建立國家公園體制。加強對重要生態系統的保護和永續利用，改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、地質公園、森林公園等的體制，對上述保護地進行功能重組。”目前，我國已建立的自然保護地有10余類，數量已超過10000處。各類自然保護地由各部門自行創建，彼此之間缺乏有機聯系，沒有形成科學、完整的自然保護地體系。建立我國國家公園體制，首先應理清各類自然保護地關系，改革按照資源類型分類設置自然保護地體系的現狀，構建以國家公園為代表的自然保護地體系。

理順管理體制

我國在同一區域建立多個不同類型的自然保護地，空間交叉重疊嚴重，“多套人馬多塊牌子”現象較為普遍。如江西省的廬山和湖北省的神農架都在同一塊區域上同時建立了5種類型的國家級自然保護地，長白山、蒼山洱海、武夷山、五大連池和張家界地區建立了4種類型的自然保護地。交叉重疊不僅引起了管理權屬爭議，還造成機構重置、重復建設、重復投資，增加了管理成本，浪費了行政資源。根據《生態文明體制改革總體方案》中提出的“自然資源資產所有者與監管者分開和一件事情由一個部門負責”改革要求，應在中央層面組建國家公園管理部門，統一行使國家公園范圍內自然資源監管、生態保護和污染防治等職責，行使管理者意義上的權力。

建立資金機制

國家公園的基本特征是以保護為主，體現全民公益性，完善合理的資金保障機制則是實現保護為主和公益性的基礎。我國自然保護地現有的資金渠道主要有財政投入、社會支持和經營收入三種。雖然資金來源渠道較多，但在投入機制上仍存在諸多問題:一是總量不足，缺乏穩定的資金投入機制；二是資金投入和使用結構不合理；三是為了獲得運行經費，過度利用自然資源等突出問題。此外，我國自然保護地現有的資金大多來自地方財政，一旦保護與開發產生矛盾，地方政府常常選擇有利于自己的方式進行管理，往往是保護為開發讓步，極易形成事實上的管理缺失，不利于有效保護。為充分體現國家公園以保護為主和公益性，應科學劃分中央和地方政府事權，建立以中央財政投入為主，地方財政投入為輔的國家公園財政保障體系。同時，結合國家重點生態功能區轉移支付辦法，以及草原獎勵補助、生態公益林補償等已有措施，將國家公園納入重點生態功能區轉移支付實施范圍。對于納入國家公園的非國有土地及其附屬資源，采用征收、租賃、置換、入股等規范方式，實施有效管控，完善收益分配辦法。綜合利用捐贈、特許經營、PPP等多元化投融資手段。

金秋時節，甘肅省張掖國家級黑河濕地自然保護區里，琵琶鷺、白鷺、池鷺、鸕鶿等成千上萬只鳥類聚集在濕地水面上覓食停留。CNSphoto供圖

健全法治保障

國家公園立法是建立國家公園體制的一項重要保障措施。國家公園在我國屬于新生事物，目前沒有相關的法律法規規范其運營管理，其概念和功能定位尚處討論階段。我國自然保護地法律法規主要有《自然保護區條例》《風景名勝區條例》等行政法規，《森林公園管理辦法》《地質遺跡保護管理規定》《國家濕地公園管理辦法（試行）》《海洋特別保護區管理辦法》《水利風景區管理辦法》等部門規章，法律位階較低，無法對其他相關法律起到統領作用，當條文的規定與其他法律產生矛盾時應當適用上位法，進一步削弱法規的實效。此外，上述法規的形成更多的是過去部門利益糾葛的產物，內容交叉、規范不一，法規之間相互沖突，立法模式缺乏整體性。為了促進我國國家公園的建立與發展，應盡快制定法律位階較高的“國家公園和自然保護地法”，健全國家公園等各類自然保護地法律體系，形成多種法律相互補充、相互制約的平衡型架構。

（作者單位：中國環境科學研究院）