城市經營者還是市場監管者？
——市場波動下地方政府土地供給非對稱行為研究

孫世然，樊 穎，楊 贊

（1.清華大學建設管理系，北京 100084；2.清華大學恒隆房地產研究中心，北京 100084）

城市經營者還是市場監管者？
——市場波動下地方政府土地供給非對稱行為研究

孫世然1，2，樊 穎1，2，楊 贊1，2

（1.清華大學建設管理系，北京 100084；2.清華大學恒隆房地產研究中心，北京 100084）

研究目的：分析市場監管激勵對于地方政府土地供給決策的影響。研究方法：通過建立模型對市場監管激勵的影響機制進行理論分析，并基于2004—2014年中國30個省的面板數據構建門限模型進行實證檢驗。研究結果：地方政府的土地供給決策同時受到經濟績效和市場監管雙重激勵的影響，在不同的市場波動下存在非對稱性：在市場較平穩時，地方政府會通過減少土地供給、提升土地價格實現其經濟績效目標；而在市場波動較大時，地方政府則會兼顧“市場監管者”的職責，通過增加土地有效供應、維持土地價格實現其經濟績效目標。研究結論：市場監管激勵在地方政府的土地供給決策機制中具有顯著作用，可以通過加強政績考核中市場監管的權重來規范地方政府的土地供給行為。

土地經濟；土地供給；市場波動；門限模型；非對稱策略

1 引言

20世紀90年代以來，中國逐步推進城鎮住房制度改革和財稅制度改革，為地方政府實施以土地出讓為核心的“土地財政”奠定了制度基礎。2000年以來，土地出讓收入逐步成為中國地方政府財政收入的重要來源，全國國有建設用地出讓成交價款占地方財政收入的比重從2000年的9.3%開始急劇增長，其中2010年、2011年兩年都超過了60%的比例，隨后逐漸減少至2014年的45%①地方財政收入數據來源于國家統計局網站（http://data.stats.gov.cn/），國有建設用地出讓成交價款數據來源于：國有建設用地出讓情況——按地區分列［Z］. 中國國土資源年鑒，2001—2015年。。隨著中國城市化進程的不斷推進，土地財政所發揮的作用也日趨重要，已介入國民經濟和社會發展的全過程，成為拉動地區經濟增長的關鍵因素。

現有研究中，“財政激勵”和“政治激勵”被廣泛視為地方政府作為城市經營者角色下土地出讓行為背后的主要制度機制[1-2]。在財政激勵方面，分稅制改革所導致的地方政府事權與財權不對稱直接誘發并且深刻地影響了地方政府土地征用、城鎮化拆遷和土地出讓等行為，并通過高地價獲得高額的土地出讓金收入，以此來減輕地方政府財政壓力[1，3-4]。在政治激勵方面，以GDP增長率為核心的中國政治績效考核制度使得地方政府官員為了經濟增長的競爭演變成了政治晉升錦標賽[2，5]，由于土地要素對于工業化發展和城鎮化進程具有強助推器的作用[6-7]，地方政府通常會通過調整土地出讓價格和出讓時機來實現其財政利益和政治利益的最大化，從而在政治晉升錦標賽中脫穎而出[4，8-9]。值得注意的是，土地財政為中國經濟快速增長帶來巨大紅利的同時，也產生了一定的負面影響[10]。地方政府過度征用、開發和出讓土地以實現短期內最大化收益的行為，不僅通過土地收益分配的代際不公平累積了巨大的財政和金融風險，同時也可能會通過扭曲供需平衡關系威脅房地產行業的可持續發展[11-12]。地方政府對土地財政的嚴重依賴以及預算軟約束問題的持續存在使得中央政府對于地方政府土地供給行為的調控幾乎失效，地方政府甚至會主動通過減少供給的“餓地政策”獲取更高的土地出讓收益，與地方政府作為市場監管者兼顧土地有效供給和房地產市場平穩發展的職責相背離[13-14]。

因此，是否以犧牲房地產市場平穩健康發展來換取更高的土地財政，反映了地方政府在以追求城市經濟增長為目標的“城市經營者”和以維持房地產市場穩定為目標的“市場監管者”兩種不同角色之間的轉換。在當前的晉升體制下，從政治錦標賽中勝出可能是地方官員追求的一個最終結果，但是實現這個結果存在著多重方式，多種方式之間會受到地方政府預算約束的限制而難以同時達到最優。已有研究大多側重于地方政府作為“城市經營者”所做出的最大化土地收益的決策，這是由于地方政府可以從土地收入—基礎設施建設投資—地方經濟增長[15]的土地財政中實現其經濟績效目標。然而隨著房地產業在國民經濟中的地位日趨重要，房地產市場的健康發展不僅影響到城市總體的經濟發展,也開始關系國家社會的安全穩定[16]，地方政府是否能履行好維持房地產市場健康發展的“市場監管者”的職責也開始逐漸成為政治考核中的重要環節②2005年，國務院發布《國務院辦公廳關于切實穩定住房價格的通知》，將嚴控房價列入政績考核，對住房價格上漲過快，控制措施不力，造成當地房地產市場大起大落，影響經濟穩定運行和社會發展的地區，要追究有關責任人的責任。。

同時，自2015年以來，中國積極推進供給側結構性改革，推動經濟結構調整和轉型升級。土地作為經濟發展的空間載體和基本生產要素，是要素市場供給側結構性改革的主戰場之一，然而土地領域供給側結構性改革的理論研究卻尚存空白[17-18]。因此本文結合市場供需、市場主體、市場監管方面的研究，重點關注地方政府的土地供給決策是否存在維護房地產市場健康發展的市場監管激勵、市場監管激勵是怎樣影響地方政府的土地供給行為，從而更深入地分析“政績錦標賽”背后地方政府土地供給的決策動機和過程，契合當前供給側結構性改革的宏觀背景，也為破解土地領域供給側結構性改革這一難點問題提供理論和實證支持。

2 理論模型與假說

2.1 理論模型

本文考慮一個包含地方政府和廠商兩個主體的經濟，并假設地方政府和廠商之間的土地交易過程符合斯塔克爾伯格博弈，即廠商先根據市場決定其在土地市場的最優投資，地方政府再根據廠商的最優投資后再作出定價決策。

（1）廠商行為。考慮廠商將自身資金投入到兩個市場：將0＜w＜1（廠商資金為1）投入到預期收益率（即預期土地價格變化）為E（rp）、風險（價格波動）為土地市場，將（1 - w）投入到無風險收益率為rf的其他市場，則廠商的效用函數為如式（1）所示的均值—方差效用函數，其中A＞0為廠商對于土地市場的風險規避系數。

最大化上述效用函數可以得到廠商在土地市場的最優投決策w*如式（2）所示。

（2）不考慮市場監管激勵下的地方政府。地方政府的目標是追求財政收入最大化以滿足政績考察的需要。本文考慮地方政府財政收入主要包含土地出讓收入w和稅收收入T，其中稅收收入包含對于土地市場和其他市場征收的稅費，假設稅率為0＜τ＜1，則地方政府財政收入為：

由于預算法的限制，地方政府總是會維持財政收支平衡①由于考慮地方政府的土地收入，因此假設不存在通常意義的地方財政一般預算收支不均衡的情況。，因此在安排財政支出時，往往會以政績評價指標為導向，受到其內在激勵的影響，形成“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”的地方政府公共支出結構[19]。因此本文將地方政府的財政支出分為基本支出G1和經濟性支出G2兩個部分，其中，基本支出G1用于保障科教文衛、社會保障等非經濟性領域的基本需求②其中，部分財政支出屬于法定支出，地方政府必須予以保證，例如教育支出占GDP的比例要達到4%。。由于這些非經濟性領域的績效難以直接度量，因此中央對地方進行考核時往往采取 “一票否決”制[7]，如果在這些領域發生重大事故，地方官員可能直接遭受問責、斷送前途。因此地方政府通常會將基本支出維持在達標的水平，保證非經濟性領域的工作不會出現重大問題。假設η表示非經濟性領域工作的達標情況，η = η*= 1表示達標，η = 0表示不達標，則地方政府的基本支出通常為G1（η*）。

在保證非經濟性領域工作達標的基礎上，經濟性支出G2將用于基礎設施建設投資，拉動地方經濟快速增長[15]。因此地方政府的經濟性支出G2取決于地方官員的目標經濟績效評價fe的大小，假設G2= φE（fe），其中E'（fe）＞0表示地方官員的目標經濟績效評價越高，地方政府增加其經濟性支出的動力越強，φ＞0表示地方政府經濟性支出與其努力水平之間存在正向的線性關系。地方政府的財政總支出如下：

式（5）為地方政府財政收支平衡，在此約束下，地方政府的土地定價決策如式（6）所示，由于投資土地市場的收益率rp大于投資其他市場的收益率rf（否則廠商就不會投資具有風險的土地市場），因此式（6）恒為正。

（3）考慮市場監管激勵下的地方政府。如果考慮地方政府對于市場監管的激勵，則政績評價指標不僅要包含經濟績效指標，還要包含市場穩定指標，即f = f'e+ fh，其中fh＜0，表示考慮市場監管激勵后，在地方政府經濟性支出不變的情況下，不穩定的市場狀況會導致其整體政績評價下降。假設為了維持政績評價不變（f = fe），地方政府所增加的經濟性支出與市場波動之間的關系如式（7），即市場實際價格變動rp與目標價格變動r0相差越多，中央對地方政府在市場監管部分的政績評價fh就越低，其中k＞0表示中央對地方市場監管部分政績評價的權重。將式（7）代入式（4）得到如式（8）所示的考慮市場監管激勵后地方政府的財政總支出。

同理，式（9）為考慮市場監管激勵后的地方政府財政收支平衡，在此約束下，地方政府的土地定價決策如式（10）所示，其正負方向由地方土地市場價格波動和市場監管部分政績評價的權重k決定，當市場波動和市場監管的政治激勵（權重k）足夠大時，式（10）的符號將變為負。

2.2 模型結果與假說

由式（6）、式（10）可知，當不考慮市場監管激勵時，地方政府為了獲得更高的經濟績效評價，將提高土地價格以獲取更高的土地收入增加地方的經濟性支出。而當考慮市場監管激勵時，由于市場價格波動帶來的績效評價下降將影響到地方政府的土地定價決策。隨著房地產業在國民經濟中的地位變得越來越重要，地方政府是否能履行好維持房地產市場健康發展的“市場監管者”的職責也開始逐漸成為政治考核中的重要環節，因此在市場監管政績評價權重k日益增大的情況下，市場波動的大小將影響甚至轉變地方政府的土地定價決策。

由于中國土地使用權出讓制度的限制①2004年起國土資源部、監察部等相關部門聯合推進經營性用地出讓的公開化交易，地方政府只能在公開交易（招標、拍賣、掛牌）中將土地使用權出讓給競拍中的最高出價者。其中，在招標出讓中可能由于綜合評價的原因選擇非最高價中標的情況。，地方政府即使作為城市用地的壟斷供應者也不能直接行使其壟斷定價權，只能通過調整其土地供給策略來間接實現其定價策略。由此本文提出以下待檢驗的假說：

假說1：地方政府的土地供給策略同時受到經濟績效激勵和市場監管激勵的影響。

由于地方政府實現出讓收益最大化最重要的手段是對土地供給量的調整，因此存在著“以量取勝”和“以價取勝”兩種不同的土地供給策略。“以量取勝”的策略是指通過供應更多的土地得以在維持土地市場價格不出現大幅上漲的情況下增加土地出讓的收入，兼顧維護市場穩定的職責；而“以價取勝”的策略則是指通過減少土地供給使土地市場處于供應缺乏的狀態，導致土地價格快速上漲，從而從中獲取最大化的土地出讓收益，也就是所謂的“餓地政策”[14]。由于居住用地的稀缺性，地方政府為了保證總收益最大會盡量控制每一期土地供給的數量，因此地方政府在選擇“以量取勝”策略增加土地有效供給時將損失部分出讓收益，從而減少經濟性支出導致其經濟績效評價的降低；而地方政府在選擇“以價取勝”策略時則難以兼顧到其市場調控的職責，可能導致房地產市場波動加劇，降低其市場監管的績效評價。因此地方政府為了得到最優的績效評價，將會根據不同的市場狀況來選擇不同的土地供給策略。由此本文提出以下待檢驗的假說：

假說2：不同的市場狀況下，地方政府的土地供給行為存在非對稱性。即在市場較平穩時，地方政府會選擇“以價取勝”實現其經濟績效目標；而在市場波動較大時，地方政府則會選擇“以量取勝”實現其經濟績效目標。

3 實證設計與數據說明

3.1 實證設計

本文采用2004—2014年30個地區（省、直轄市、自治區）的面板數據，考察地方政府土地供給行為受經濟績效激勵、市場監管激勵的影響情況。首先，為了驗證假說1中的市場監管激勵是否存在，本文建立式（11）所示的面板交叉項模型：

式（11）中，lnlai，t為i地區政府在t年居住類用地的土地供給總量的對數值，并在模型中加入被解釋變量的滯后項lnlai，t-1控制地方政府土地出讓的滯后效應代表i地區政府在t年的經濟績效目標，考慮基數差異通常采用相對經濟績效來衡量，本文參考蔣震[7]的設定，采用以下兩組指標來度量地方政府經濟績效目標：一是當年與上一年的實際GDP增長率之差，用obj_GDPi，t表示；二是當年與上一年的實際財政收入增長率之差，用obj_GBRi，t表示。代表i地區房地產市場的波動情況，用前3年實際住房價格的標準差（vol）表示。為經濟績效目標與市場波動的交叉項，衡量經濟績效激勵對于地方政府土地供給行為的影響受市場波動的影響情況。

Xi，t-1為一組可能影響土地供給面積的控制變量，為了規避內生性問題，實證中控制變量均使用滯后一期，包括：（1）社會經濟發展水平，用實際地區生產總值的對數值（lngdp）表示；（2）產業結構，用當年地區工業增加值占地區生產總值的比例（ind_ratio）表示；（3）人口分布情況, 用當年地區人口密度的對數值（lnpopdens）衡量，控制人口因素對土地供給的影響。μi是個體固定效應，代表地區固定效應，用以控制各地區不被觀察到的、不依時間變化的差異性。ωt是時間固定效應，用以控制各年份不被觀察到的、不依個體變化的差異性。εi，t是誤差項。

其次，為了驗證假說2中不同市場狀況下地方政府土地供給行為的具體差異，本文根據式（10），引入Hansen[20]提出的面板數據門限回歸模型（Panel Data Threshold Model），設定如式（12）所示的市場波動模型：

3.2 數據來源與描述性統計

本文使用2004—2014年30個地區（省、直轄市、自治區）的面板數據，對于土地供給由于目前公開數據中沒有省際層面不同類型用地的供給數量，以各省級行政單位國有建設用地“招拍掛”出讓的總面積近似代替居住用地供給數量，在報告期內居住用地占招拍掛出讓土地數量中的絕大部分，所以這種近似是可以接受的。相關變量的數據來源均為《中國國土資源年鑒》2005—2015年各卷以及國家統計局網站，描述性統計如表1所示。

表1 變量描述性統計Tab.1 Descriptive statistics of the data in the model

4 實證檢驗

4.1 模型檢驗

由于本文實證數據為個體維度（N = 30）相較于時間維度（T = 11）更大的短面板，因此采用Harris-Tzavalis方法進行單位根檢驗，同時通過減去截面均值（Cross-sectional means）的方法緩解截面相關，檢驗結果表明實證模型所有變量均為平穩序列①由于篇幅限制文中沒有報告單位根檢驗結果，如果需要可以向作者索取。。

對于門限回歸模型，本文首先檢驗了地方政府經濟績效激勵對其土地供給行為的影響是否存在門限效應，根據Hansen的建議忽略掉前后各約10%的觀測值，然后對不同的模型逐一進行估計，并獲取其殘差。然后利用殘差平方和最小原則找到門限估計值后，再利用自助抽樣法（Boostrap）模擬似然比檢驗統計量及其臨界值（本文重復次數為300次）以進一步檢驗是否存在著門限效應。

檢驗結果顯示，市場波動（vol）作為門限變量時搜索到的第一個門限值為1.1560時，其對應的殘差平方和達到最小；進行門限檢驗時，得到的F統計量為10.35，P值為0.0333，拒絕無門限效應的原假設，表明門限Q1= 1.1560是真實有效的。繼續搜索第2個門限值時對應的F統計量為7.48，P值為0.1333，拒絕存在2個門限的假設，因此市場波動作為門限變量時存在單一門限為1.1560。

圖1繪制的似然比函數圖能夠更直觀地體現市場波動的門限估計值和置信區間的構筑過程。門限估計值的95%置信區間是指所有LR值小于5%顯著性水平下的臨界值的γ構成的區間，在原假設接受域內，即估計門限值與實際門限值相等。

圖1 市場波動模型門限估計值和置信區間Fig.1 Estimate value and con fi dence interval of the market volatility model

4.2 實證結果

表2報告了實證式（11）交叉項模型的估計結果，其中（1）、（2）列為固定效應模型估計結果，（3）、（4）列為隨機效應模型估計結果，經過Hausman檢驗，本文實證模型均采用固定效應模型，同時報告隨機效應模型結果作為穩健型檢驗。此外，由于實證模型的解釋變量中包含了被解釋變量的滯后值（L.lnla），對于這樣的動態面板數據模型，組內估計量（FE）可能會不一致[21]，因此本文同時也采用了兩步系統廣義矩的方法進行估計，表2中（5）、（6）列匯報了系統廣義矩模型的估計結果，且均通過了相應的自相關和過度識別檢驗。

交叉項模型的估計結果顯示，經濟績效目標（obj_GDP）的系數有正有負，且幾乎均不顯著，而經濟績效目標和市場波動交叉項（obj_GDP_vol）的系數均在1%的水平下顯著為正。這一結果表明地方政府的土地供給行為并不單一地受其經濟績效目標的影響，而是同時受到經濟績效激勵和市場監管激勵兩種因素的共同影響，市場波動的增大將增強地方政府通過增加土地供給來實現其經濟績效目標的傾向②本文同樣檢驗了以財政收入增長率之差（obj_GBR）作為經濟績效目標代理變量的交叉項模型，估計結果不改變本文基本結論。由于篇幅限制，未在文中報告，如果需要可以向筆者索取。。

此外，雖然本文通過加入時間固定效應控制各年份不被觀察到的、不依個體變化的共同影響因素的變化，盡力規避遺漏變量的問題，但是仍然可能遺漏一些共同影響所有地區的因素，因此本文通過Pesaran[22]提出的截面相關性檢驗方法對實證模型進行檢驗，表2中CD報告了各模型的截面相關性檢驗統計量，檢驗結果顯示均在10%的水平下拒絕原假設，表明所有模型均不存在由于遺漏共同變量導致的截面相關。

表2 交叉項模型估計結果Tab.2 Regression results of the interaction model

交叉項模型的實證結果應證了前文提出的假說1，證實了地方政府市場監管激勵的存在，其土地供給行為同時受到經濟績效激勵和市場監管激勵的影響，但是對于這兩種激勵是如何影響地方政府的土地供給決策的，仍然需要進一步的探究。本文引入Hansen提出的面板門限模型對前文提出的假設2進行實證檢驗。

表3報告了實證式（12）市場波動模型的估計結果，其中，（1）、（3）、（5）列使用GDP增長率之差（obj_GDP）度量地方政府的經濟績效目標，（2）、（4）、（6）列使用財政收入增長率之差（obj_GBR）度量地方政府的經濟績效目標。與表2交叉項模型中經濟績效目標的估計系數幾乎不顯著不同，市場波動模型中經濟績效目標的估計系數均在10%的水平下顯著，這也再次應證了假說1的內容，地方政府的土地供給決策并不是只關注單一的經濟績效指標，還會考慮市場波動的情況。模型估計結果顯示，當地區房地產市場波動不超過1.1560時，經濟績效目標的估計系數均顯著為負，而當地區房地產市場波動超過1.1560時，經濟績效目標的估計系數均顯著為正。經濟績效目標估計系數的非對稱性表明地方政府土地供給行為確實同時受到經濟績效激勵和市場監管激勵的影響，具體而言，在市場較平穩時，地方政府為了實現其經濟績效目標，會減少土地供給、提升土地價格，選擇“以價取勝”的策略；而在市場波動較大時，地方政府則會增加土地供給、維持土地價格，選擇“以量取勝”的策略實現其經濟績效目標，即驗證了前文提出的假說2。

表3 市場波動模型估計結果Tab.3 Regression results of the market volatility model

5 結論

本文通過建立一個簡單的理論模型分析地方政府在經濟績效和市場監管的雙重激勵下的土地供給決策，并基于利用2004—2014年中國30個地區的面板數據，引入面板門限模型實證檢驗不同市場波動下地方政府土地供給行為的差異，進一步討論其經濟績效和市場監管兩種激勵之間的互動關系，有助于從市場供需、市場主體、市場監管的角度理解土地領域供給側結構性改革這一難點問題。

本文分析發現：（1）在政治晉升的框架下，地方政府的土地供給策略同時受到經濟績效激勵和市場監管激勵的影響；（2）市場監管激勵的影響主要取決于中央對房地產市場平穩健康發展的重視程度以及地方市場波動的大小。本文實證研究發現，在不同的市場狀況下，地方政府的土地供給行為呈現出非對稱性，市場波動的增大將增強地方政府通過增加土地供給來實現其經濟績效目標的傾向。具體而言：（1）在市場較平穩時，地方政府為了實現其經濟績效目標，會減少土地供給、提升土地價格，選擇“以價取勝”的策略，充當一個“城市經營者”的角色；（2）在市場波動較大時，地方政府則會增加土地有效供應、維持土地價格，選擇“以量取勝”的策略實現其經濟績效目標，兼顧“市場監管者”的職責。

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Research on Asymmetric Land Leasing Behavior of Local Government Under Real Estate Market Volatility in China

SUN Shi-ran1，2, FAN Ying1，2, YANG Zan1，2
（1. Department of Construction Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China; 2. Hang Lung Center for Real Estate, Tsinghua University, Beijing 100084, China）

The purpose of this paper is to model the supply strategies when local governments face the incentives of both economic performance and market supervision. Based on China’s 30 provinces’ land leasing panel data from 2004 to 2014, this paper introduces a threshold model to conduct the empirical analysis. The results show that land leasing is affected by both local governments’ economic performance and the market volatility; further, their impacts is asymmetric according to different market volatility. To be specific, under low market volatility, local governments would lease less land in order to get more land leasing income from increasing housing price to improve their economic performance,while under high market volatility, local governments would lease more land to improve the economic performance when maintaining stable housing price at the same time. In conclusion, the market supervision incentive has a notable impact on local governments’ land leasing behavior. Therefore, local governments’ land leasing behavior is supposed to be wellcontrolled by adding the weight of market supervision in the performance assessment.

land economy; land leasing; market volatility; threshold model; asymmetric strategy

F812.7

A

1001-8158（2017）08-0044-09

10.11994/zgtdkx.20170814.154805

2017-02-03；

2017-06-05

國家自然科學基金“不確定性在房地產市場中的微觀傳導機制和效應：基于居民住房決策的研究”（71673154）；國家自然科學基金“居家養老服務模式的優化：實現生活自主、費用可承受和財務可持續”（71461137002）。

孫世然（1993-），男，四川眉山人，碩士研究生。主要研究方向為房地產經濟學。E-mail: sunsr15@mails.tsinghua.edu.cn

楊贊（1968-），女，上海人，副教授。主要研究方向為城市經濟學、房地產金融。E-mail: zanyang@tsinghua.edu.cn

（本文責編：王慶日）