提升農村集體行動能力加快農業科技進步*

王亞華

清華大學公共管理學院 北京 100084

清華大學中國農村研究院 北京 100084清華大學國情研究院 北京 100084

提升農村集體行動能力加快農業科技進步*

王亞華

清華大學公共管理學院 北京 100084

清華大學中國農村研究院 北京 100084清華大學國情研究院 北京 100084

科技進步對于促進農業供給側改革意義重大。文章引入集體行動的視角，為科學理解和促進農業科技進步提供啟示。我國農村公共事物治理和公共物品供給中的集體行動能力下降，是制約農業科技進步特別是協作性技術擴散的重要原因。農村集體行動面臨的困境，可以歸結為十大因素。同時，也存在有利于農村集體行動的四大因素。破解農村集體行動困境，加快農業科技進步，需要著眼于農村治理的全局，全面提升農村集體行動能力。具體政策取向包括：強化基層治理能力和公共服務體系建設；積極發展專業化服務和農村多元合作治理；大力發展農村電子商務和農村電子政務服務；重視和加強鄉村文化建設和民主法治建設；深化農村集體產權制度改革，因地制宜推進制度創新。

集體行動，農村公共事物，科技進步，制度創新，農村治理

科技進步是推動農業從傳統走向現代的根本性力量。大力推進現代科技創新和擴散，是實現中國農業現代化的關鍵。2017 年中央“一號文件”提出，要強化科技創新驅動，加強農業科技推廣。加速現代科技進步，加快現代農業發展，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，對于農業供給側改革意義重大。實踐中可以觀察到，現代科技在城市的擴散速度明顯快于農村，現代服務業和工業的科技進步速度大大快于農業。反思如何加快現代科技在農村和農業領域的擴散，是一個有價值的學術問題。

理論研究表明，農業科技的擴散和采納，主要受推廣主體、技術特性和農戶特征等因素的影響，其中技術本身的特性對于技術擴散的速度具有重要影響[1]。很多現代農業技術具有大規模協作的性質，例如旱作農業生態技術、農業節水技術、防治水土流失生態技術、病蟲害綜合防治技術、綜合生態工程技術、農村能源開發技術等，因此可以稱為“協作性技術”。協作性技術具有公共物品的屬性，可以納入公共事物的分析范疇，其推廣依賴多主體聯合開展集體行動，但需克服合作中“搭便車”困境的問題。21世紀以來，我國農村集體行動能力下降導致的農村集體行動困境，已經成為制約農業科技進步特別是協作性技術擴散的重要原因。

1 農村集體行動能力下降現狀及其后果

隨著中國經濟快速發展和城鎮化、工業化的推進，大量農村人口特別是農村精英向城鎮地區遷移，大規模的勞動力外流使農村地區的社會結構發生了深刻變遷，出現了農村社會空心化、農村人口老齡化以及農村土地非農化等新趨勢。在此背景下，中國農村公共事物治理和公共物品供給中的集體行動能力明顯下降。

以農田水利為例，計劃經濟時代的人民公社體制下，依靠政治動員把農民組織起來大興水利建設。21世紀初農村稅費改革以來，越來越多的農民選擇打井、挖堰、購置設備抽水等形式解決灌溉需求。根據清華大學中國農村研究院的抽樣調查數據，農村采用機器抽水、打井和水渠灌溉的比例約各占 1/3，機器抽水和打井灌溉已經成為農戶灌溉的主要方式，而使用噴灌、滴灌和膜上灌等新型節水灌溉技術的農戶所占比例僅為 1.1%[2]。過去半個世紀之中，中國農村集體行動的基本單元，從人民公社縮小到村社，再到目前進一步縮小為幾家農戶甚至單家獨戶，這從一個側面反映了中國農村集體行動能力的衰落[3]。

農村集體行動能力的下降，對協作性技術的擴散有顯著影響。仍以農田水利為例，水稻是中國最大的耗水作物，大約消耗了全國總用水量的 50%，因此水稻節水灌溉技術對于提高水資源效率具有戰略意義[4]。水稻控制灌溉技術被證明是適合我國南方的農業節水技術，該技術于 20 世紀 90 年代在鹽城市廣泛應用。控制灌溉與淺水勤灌相比，可節省灌溉用水 30%—45%，增產 5%—10%[5]。水稻控制灌溉技術曾被納入國家文件要求推廣，高峰時在全國的推廣面積一度達 2 億畝，但是其持續性和近年來的推廣效果卻不盡人意，主要原因是水利工程配套措施跟不上和農業用水組織體系不健全。這從科技進步角度解釋了“公共渠道逐漸廢弛，小型水利遍地開花”現象。農村集體行動能力的下降，是諸如水稻控制灌溉技術等很多協作性技術難以在農村有效推廣的原因，也是隱藏在政府無力推廣、農民無心參與等表象之下的癥結所在。

政府管理、市場調節和社會自治是提升集體行動能力的3種基本途徑。隨著中國經濟社會轉型和農村社會結構變遷，農村基層組織動員能力下降，市場機制供給農村公共事物和公共物品的作用有限，農民自治能力未能發育起來，農村公共治理出現了“政府失靈”“市場失靈”和“社會失靈”并存的困局，由此導致了普遍的農村集體行動困境，這是中國農村集體行動能力下降的根源[3]。協作性技術由于依賴大規模的集體行動，更容易同時面臨“市場失靈”“政府失靈”和“社會失靈”，故而擴散相對緩慢，也對農村集體行動能力提出了更高要求。因此，深入反思我國農村集體行動能力下降的原因，系統診斷影響農村集體行動能力的因素，對于進一步加快農業科技進步與推進農業供給側改革，具有重要的政策價值。

2 影響農村集體行動的具體因素

影響農村集體行動的因素很多，大體可歸結為自然地理條件、經濟社會屬性、制度規則和農戶特征等方面[6]。筆者團隊通過對中國農村集體灌溉影響因素的系列實證研究[7-10]，發現影響農村集體行動的因素中，既有較多不利因素，也有一些有利因素，在此做一簡要歸納。這些認識雖然主要基于農村灌溉集體行動的研究，但作為農村集體行動的一個縮影和典型，對于理解我國農村集體行動的邏輯具有一定參考價值。

2.1 農村集體行動的不利影響因素

（1）資源條件的惡化。自然資源條件深刻影響農村集體行動。過于稀缺或者過于充裕的自然資源條件，均不利于集體行動的開展，適度的自然資源條件最有利于集體行動[11,12]。中國人多地少，人均占有的各類自然資源相對稀少，這本身就不利于集體行動的開展；加之水土資源條件惡化，自然災害頻發，更加加劇了農村集體行動的困難性。

（2）經濟地理的變遷。農戶越接近市場，非農業收入機會越多，則參與農村集體行動的積極性越小[13,14]。筆者團隊研究發現，我國集體灌溉的發展在非城郊村顯著好于城郊村，其原因在于非城郊村距離城鎮比較遠，當地農戶更為重視本村的公共事物[7]。隨著我國城鎮化的飛速發展，大量的鄉村被快速城鎮化或城郊化；同時隨著交通基礎設施的飛速發展，農戶與市場的連接越來越方便快捷。這些趨勢都可能削弱農村組織集體行動的動機。

（3）大規模的勞動力外流。城鎮化進行過程中伴隨著大規模的農村勞動力外流。截至 2015 年底，我國共有 2.77 億農村人口向城鎮轉移，占總人口的 20%，預計到 2050 年轉移人數將增長到 3.5 億[15]。勞動力外流至少通過 3 種機制降低了農村的集體行動能力：①農村社會現象。“原子化”問題通常產生于社會變革時期，主要是指單個個體之間關系弱化與群體之間疏離，以及由此衍生的人情冷漠、道德滑坡等社會現象領導力的流失。勞動力外流帶走了多數在農村治理中能發揮組織與協調作用的精英人才。② 社會資本流失。勞動力外流削弱了村莊內原有的人際關系網絡，使得基于信任、可信承諾與相互監督才能形成的集體行動變得更為困難。③ 對村莊歸屬感降低。農民的鄉土歸屬感下降，參與公共事物的意愿和動力更加薄弱[7]。

（4）村莊人口特征的變化。城鎮化使農村人口結構發生深刻變化，村莊空心化和老齡化特征凸顯。大規模的城鎮化形成了越來越多的空心村，導致許多村莊的人口規模不斷萎縮，而村莊規模萎縮對農村集體行動會產生負面影響[7]。從農村遷往城市的人口絕大多數都是青壯年人口，這使農村人口的老齡化進一步加速。大齡農村人口的文化素質和勞動技能，也會對農村集體行動產生不利影響。

（5）對農業依賴性的下降。隨著大規模農村勞動力外流，村莊和家庭的人口規模都趨向于縮小，兼業農民比重不斷增加，農戶從農業經營中取得的收入占總收入的份額不斷下降。就目前平均水平而言，農戶的農業收入占家庭總收入的比重已經不到 1/4。農戶對農業的依賴性降低會導致參與農村公共事物的意愿下降[7,16]。

（6）村民間異質性增加。農民外出務工數量的增長和兼業戶占比的增加，提高了村莊內部的經濟異質性。社會更加開放和流動，也增加了村民間的社會文化異質性。異質性的增加會導致農民對農村公共事物的需求出現分化[17]。例如，對于農田水利，經濟條件好的農戶更傾向于打井或自購提水設施灌溉——農戶之間難以在更大范圍內達成一致，這也是導致小微水利遍地開花的重要原因。

（7）農村基層治理薄弱。農村稅費改革以后，農村基層政權組織的制度型權威有所弱化。許多村莊“一事一議”制度運行效果不佳，出現了“組織開會難、討論決議難、執行決定難”的現象，達成有效的集體行動所依賴的制度供給問題比較突出。清華大學中國農村研究院的抽樣調查數據顯示，大約有 90% 的被調查農戶從來沒有或很少參與過村里的灌溉事務討論[2]。

（8）自主治理水平不高。由于農村基層政權組織的動員能力下降，農村社會的“原子化”①程度加深，農民參與公共事物的熱情不高，往往處于被動參與的角色。農村各類合作組織快速發展，對于扭轉這一趨勢起到了積極作用。但是由于種種原因，很多農民合作組織的運行效果并不盡如人意。例如，經過 20 年的發展，全國范圍內已經建立了近 10 萬家農民用水戶協會。但是筆者團隊的研究表明，用水戶協會在全國很多地區呈現低效運作甚至流于形式，相對于傳統的村集體管理并沒有顯示出制度優勢[10]。這反映出，提高農村自主治理水平仍然任重道遠。

（9）監督與獎懲機制不健全。有效的制度運行依賴相互監督和可信承諾，為此有必要建立相應的制裁與懲罰機制，這對于達成有效的集體行動十分關鍵[16]。目前農村基層社會運行中，一方面傳統習俗和村規民約的非正式制度效力不斷下降，另一方面基于現代法治的正式制度運行體系尚未完全建立起來，導致制裁與懲罰機制普遍缺失或執行薄弱。根據清華大學中國農村研究院的抽樣調查數據，在基層灌溉管理中，對于私自挖渠偷水或者拖欠水費的行為，大約只有 1/4 的受訪村采取了懲罰措施[2,7]。由于違反制度的成本較低，進一步助長了基層普遍違約的社會風氣，降低了農村集體行動成功的可能性。

（10）農村集體產權改革。我國農村的自然資源主要是集體產權制度，其產權運營和收益高度依賴有效的集體行動。而由于農村集體行動的困難性，集體產權運行的效果普遍不佳，催生了實踐中的農村自然資源“確權化”改革，涉及土地資源、森林資源、草地資源和水資源等眾多門類。這包括繼“分田到戶”的農地產權制度改革之后，近年來全國普遍推行的“農地確權”的農村土地制度改革，我國南方多省市推行的“分林到戶”的集體林權改革，西北省份開展的“分草到戶”的牧場體制改革，以及近年來啟動的全國范圍的“分水到戶”的水權改革試點。這些改革在為廣大農戶創造產權激勵的同時，也導致了公共資源的產權碎片化問題，農民更難以就公共事物治理形成有效的和有規模的合作，加劇了農村集體行動的困境[3]。

上述 10 個方面的因素，在不同程度上對農村集體行動的開展產生了不利影響，這可以解釋當前中國農村集體行動面臨的困境。同時，這些因素也制約了現代科技特別是協作性技術在農村的擴散速度。對于現代科技在農業產業和農村的擴散速度明顯慢于二三產業和城市，上述十大因素亦有一定的解釋力。

2.2 農村集體行動的有利影響因素

（1）農村經濟的快速發展。經濟發展水平的提高有助于改善農村基礎設施，為提升農村公共物品供給能力、改進公共事物治理創造了有利條件。筆者團隊的研究表明，經濟發展水平相對較好的農村地區，其灌溉基礎設施狀況也相對越好，農戶負擔的灌渠維護成本也較低，公共治理的績效相對更高[9]。進入 21 世紀以來，中國農村經濟快速發展，農民收入持續較快增長。特別是 2009 年以來，城鄉收入差距趨向縮小，農民消費和支出結構加快升級，直接推動了現代科技在農業農村的加速擴散。隨著農村經濟的進一步發展，如果能夠利用經濟發展創造的有利條件，改進農村治理和制度建設，將有可能扭轉農村集體行動能力下降的不利局面。

（2）農村市場化的不斷深化。市場機制在農村的不斷拓展，直接推動了農業生產的商品化、機械化和信息化，加速了現代科技在農村的擴散和農業現代化進程。這是改革開放以來，中國農村發生天翻地覆變化的根本驅動力。市場機制可以為私人物品性質的商品和技術提供有效供給。隨著市場化的不斷擴展，一些原來屬于公共物品范疇的商品和技術，可以通過市場或部分引入市場提供生產和供給。例如，我國一些農村地區涌現出的土地托管，可以提供打藥、除草、澆水、病蟲害防治、收割、運輸等各個生產環節的專業化服務，這正是市場深化促進農業生產分工深化，進而催生出的農業生產經營方式的創新。

（3）農村信息化的加速進步。近年來，我國農村互聯網用戶不斷增長，農村電子商務快速發展，農村信息化取得突飛猛進的發展。截至 2015 年底，我國農村網民規模達 1.95 億，年增長率為 9.5%；農村網民網絡購物用戶規模為 9 239 萬，年增長率達 19.8%[15]。信息化能夠加速現代農業技術在農村的擴散，有利于推動農業供給側改革，促進一二三產業融合發展。同時，村莊微信群和電商的迅猛發展，正在深刻改變中國農村的治理結構。村莊微信群成為村干部與村民之間、村民與村民之間進行信息交互的平臺。這為匯聚民意、村務公開和民主監督提供了極大的便利。電商在農村的合伙人可能成為村民討論村莊公共事物的聯絡人，電商在農村的服務點可能成為村民討論村莊公共事物的重要場所。這些新的發展趨勢，有助于增強農村集體行動能力。

（4）農村土地流轉的推進。中國農村人均占有耕地面積狹小，土地破碎化，對農村集體行動構成了基礎性制約。農村土地流轉將在一定程度上緩解此種狀況。截至 2016 年 6 月底，全國承包耕地流轉面積已達 4.6 億畝，超過承包總面積的 1/3，在一些東部沿海地區，流轉比例甚至超過 1/2[15]。農村土地的有序流轉和農戶適度規模經營的逐步形成，可以從 2 個方面提升農村集體行動能力：① 規模化經營提高了農業生產活動的相對收益，增加了農民對農業的依賴程度，進而會提高農戶參與農業基礎設施建設、維護等集體行動的意愿；② 人地關系的變化重塑了農民之間的合作關系，在一定程度上抵消了勞動力外流帶來的領導力缺失、社會資本流失等不利因素，進而提升農村集體行動能力。隨著農業用地“三權分置”改革的不斷推進，大量擁有適度經營規模的“中農”階層與普通農業精英階層有望成為農村集體行動的中堅力量，因為這個群體最熱心、最少“搭便車”，也最積極地組織、維護和參與農村公共事物[18]。

上述 4 個方面的因素，將對提升農村集體行動能力產生積極影響，進而加速現代科技特別是協作性技術在農業農村的擴散，可作為相關政策設計的重要考量。

3 破解農村集體行動困境的政策取向

破解農村集體行動困境，關鍵是采取恰當的公共政策，抑制農村集體行動的不利因素，發揮農村集體行動的有利因素，本文分析具體有 5 個方面的政策啟示。

（1）強化基層治理能力和公共服務體系建設。以基層黨建為抓手，提升基層干部的領導力、公信力和號召力。增加面向鄉鎮的財政轉移支付，提高鄉鎮政府公共服務能力，加強鄉鎮農業技術推廣機構等基層公共服務機構建設，通過多種途經充實基層專業人才隊伍。加強村民委員會的自治功能，發揮好村規民約作用，把村民自治落到實處。加強村民小組的組織能力，使其能夠發揮組織農民完善技術推廣與應用體系的作用，解決農業技術推廣的“最后一公里”問題。

（2）積極發展專業化服務和農村多元合作治理。以農用地制度改革為契機，進一步激活農村各類要素市場，鼓勵多種形式的組織創新、市場創新和服務創新。積極培育新型農業經營主體，發展多種形式規模經營，鼓勵發展專業化農業合作組織，引導土地流轉和土地托管的有序開展。推進政府和社會資本合作（PPP）模式應用，擴大農村公共物品的高質高效供給。推行政府購買服務，支持各類社會力量廣泛參與農業科技推廣。在農村公共事物中積極倡導多元合作治理，形成政府治理和社會調節、居民自治良性互動的格局。

（3）大力發展農村電子商務和農村電子政務服務。抓住互聯網革命的機遇，大力發展“互聯網+農業”與“互聯網+農村”，推動農村經濟社會的跨越式發展。加快推進農村信息化基礎設施建設，加強農村電子商務發展經驗總結和推廣，加快農村電子商務服務規范和標準化建設。推動農村電子商務與農村一二三產業深度融合，促進農業轉型升級和提質增效。積極運用互聯網改進農村社會治理，鼓勵基層建設政務服務和便民服務網上平臺。促進農村電子政務和電子商務的融合發展，推動農村社會治理體系的創新。

（4）重視和加強鄉村文化建設和民主法治建設。借助傳統和現代的各種組織文化資源，維系鄉村社會資本，增進村莊歸屬感和認同感，增強鄉村社會的凝聚力。豐富農村的公共文化生活，提高農民的道德文化素質，培育健康向上的鄉村社會風尚。真正將村民委員會建成村民的自治組織，切實維護好農民自主管理農村事務的民主權利。建立鄉村民主協商和公共議事平臺，增進農民之間的交流、互信和合作，激發農民參與農村公共事物的熱情。增強農民群眾的法治意識和法治思維，完善農村法律服務體系，加大農村執法監督力度。

（5）深化農村集體產權制度改革，因地制宜推進制度創新。構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，促進農村集體經濟發展和農民持續增收。科學確認農村集體經濟組織成員身份，防止內部少數人控制和外部資本侵占，維護好農民集體資產權益。推進農業用地“三權分置”改革，在穩定農戶承包權、放活土地經營權的同時，要有效落實集體所有權，充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能。農村體制改革要充分發揮農民主體作用，確保農民知情權、參與權、表達權和監督權，尊重農民的實踐創新和地方的試點試驗，因地制宜探索適合當地的制度安排。

在復雜的自然–經濟–社會–技術耦合系統中，科技進步不僅受到科技直接相關的因素影響，更受到經濟社會發展和制度環境的制約。本文引入集體行動的視角，為科學理解和促進農業科技進步提供了新啟示。本文將協作性技術推廣納入農村公共事物治理的范疇，探討其集體行動的具體影響因素，拓展了農業科技進步問題的認知視野。通過識別影響農村集體行動的不利因素和有利因素，形成對農村集體行動困境的系統認識，為破解農村集體行動困境提供政策啟示。以科技進步促進農業供給側改革，需要著眼于農村治理的全局，全面提升農村集體行動能力，推進農村治理體系和治理能力現代化。

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Enhancing Rural Collective Action to Promote Agricultural Technological Progress

Wang Yahua
（1 School of Public Policy and Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China;2 Institute for Contemporary China Studies, Tsinghua University, Beijing 100084, China;3 China Institute for Rural Studies, Tsinghua University, Beijing 100084, China）

It is of great significance to promote agricultural supply-side reform through science and technology progress. This paper introduces the perspective of collective action, to provide enlightenments for understanding how to promote agricultural technological progress.The decline of collective action in rural commons governance and public goods provision is a major obstacle for technological progress,especially for the diffusion of collective technology. The dilemma of rural collective action can be attributed to ten factors. Meanwhile, there are four major factors conducive to rural collective action. To break the rural collective action dilemma and accelerate agricultural technological progress, it is necessary to enhance the capacity of rural collective action adopting an overall perspective. The policy implications of this analysis include the follows: empowering grassroots autonomy, governance capacity and the construction of public service system; developing actively professional services of agricultural production and rural cooperation governance; promoting the E-commerce and E-government in rural areas; strengthening the construction of rural culture, democracy and the rule of law; deepening the reform of rural collective property rights system, and enhancing institutional innovation in accordance with local conditions.

collective action, rural commons, science and technology progress, institutional innovation, rural governance

DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2017.10.007

*資助項目：國家自然科學基金（71573151），國家社會科學基金重大項目（15ZDB1 64），清華大學自主科研計劃（2014z04083）

修改稿收到日期：2017年10月2日

王亞華 清華大學公共管理學院教授、博士生導師，清華大學中國農村研究院副院長，清華大學國情研究院副院長。主要研究方向為公共事物治理與公共政策、資源環境管理與水治理。已在國內外重要刊物發表學術論文百余篇，提交各種內參報告近百件，出版學術著作10余部。主持各類基金課題和國家部委委托課題30余項，科研成果獲得多屆中國高校人文社會科學研究優秀成果獎及省部級科研成果獎。擔任國家社會科學基金重大項目首席專家，教育部“新世紀優秀人才計劃”、北京市社科理論人才“百人工程”入選者。E-mail: wangyahua@mail.tsinghua.edu.cn

Wang Yahua Professor of the School of Public Policy and Management, Tsinghua University. He is the Vice President, China Institute for Rural Studies, and Deputy Dean, Institute for Contemporary China Studies, Tsinghua University. Professor Wang’s main research fields include commons governance and public policy, natural resources and water management. He has published 10 books and more than 100 papers in international and domestic core journals. He was the principal investigator of more than 30 research projects funded by National Natural Science Foundation of China, National Social Science Foundation of China, Ministries of Chinese Government and international organizations.Professor Wang was selected by the Ministry of Education of China as “Supporting Program for New Century Excellent Talents in University”,the New Fostering Candidates of Social Science Theory Youngsters “one Hundred Project” in Beijing. He has also won numerous awards including Excellent Young Professor Award, Tsinghua University; Outstanding Faculty Award, Tsinghua University; the National Awards to Excellent Scientific Output in Humanities & Social Sciences. E-mail: wangyahua@mail.tsinghua.edu.cn